VI SA/Wa 1395/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Protokolant sekr. sąd. Jarosław Kielczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi R. B. na postanowienie Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie skreślenia z listy doradców inwestycyjnych oddala skargę w całości Postanowieniem z [...] marca 2015 r. Komisja Nadzoru Finansowego – dalej również KNF - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 141 § 1 i art. 144 k.p.a., w związku z art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1149) – także jako ustawa - utrzymała w mocy postanowienie Komisji Nadzoru Finansowego z [...] października 2014 r. o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Komisji Nadzoru Finansowego z [...] grudnia 2011 r. utrzymującą w mocy decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z [...] września 2010 r. w sprawie skreślenia R. B., doradcy inwestycyjnego z listy doradców inwestycyjnych. Decyzję wydano w następujących ustaleniach; Pismem z 6 sierpnia 2014 r. R. B., na podstawie art. 148 § 1 i § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Komisji Nadzoru Finansowego z [...] grudnia 2011 r. o utrzymaniu w mocy decyzji tej Komisji z [...] września 2010 r., w sprawie skreślenia wnioskodawcy z listy doradców inwestycyjnych. Na decyzję ostateczną R. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, którą sąd, wyrokiem z dnia 25 września 2012 r. wydanym w sprawie VI SA/Wa 559/12 oddalił. Od tego wyroku R. B. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną, którą sąd ten wyrokiem z dnia 25 marca 2014 r. także oddalił. W uzasadnieniu wniosku o wznowienie postępowania R. B. podał, że w postępowaniu dotyczącym skreślenia wnioskodawcy z listy doradców inwestycyjnych zaistniały przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. tj. wydanie decyzji przez pracownika lub organ administracji, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. Zgodnie z brzmieniem art. 11 ustawy obowiązującym po 24 października 2011 r. istnieje możliwość wyłączenia członków KNF od udziału w sprawie w przypadkach określonych w art. 24 § 3 k.p.a. Według wnioskodawcy art. 11 ust. 5 ustawy nakazuje stosować do postępowań prowadzonych przez KNF przepisy k.p.a., a zatem również art. 24 i 27 k.p.a. Wnioskodawca powołał się również na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 29 kwietnia 2014 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 320/13, zgodnie z którym utrzymanie w mocy decyzji wydanej przez KNF na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy uprzednio załatwionej przez ten sam organ w podobnym składzie narusza art. 11 ust. 7-9 ustawy oraz art. 24 § 1 pkt w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. Wnioskodawca podkreślał, że decyzja KNF wydana na skutek ponownego rozpoznania sprawy zapadła [...] grudnia 2011 r., zatem już po nowelizacji ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowy i tym samym naruszyła przepisy o postępowaniu, które stanowią podstawę do wznowienia postępowania, gdyż w skład KNF wchodzili niektórzy jej członkowie orzekający uprzednio w pierwszej instancji. Uzasadniając zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania wnioskodawca podał, że powziął wiadomość o zaistnieniu podstawy do wznowienia 7 lipca 2014 r., bowiem w tym dniu dowiedział się o wymienionym wyroku NSA. Jako dowód daty powzięcia informacji o zaistnieniu podstawy wznowienia wnioskodawca w załączeniu przedłożył wydruk korespondencji mailowej z 7 lipca 2014 r. skierowanej do adwokata reprezentującego wnioskodawcę w zakończonej sprawie. W ocenie wnioskodawcy termin do wniesienia wnioski o wznowienie postępowania upływał 7 sierpnia 2014 r., a zatem został zachowany. Postanowieniem z [...] października 2014 r. Komisja Nadzoru Finansowego odmówiła wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z [...] grudnia 2011 r. o skreśleniu R. B. (także jako strona) z listy doradców inwestycyjnych. W ocenie organu strona nie dochowała terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z [...] grudnia 2011 r., co musiało skutkować wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia. W dniach wydania przedmiotowych decyzji opublikowano na stronie internetowej organu (www.knf.gov.pl) komunikaty ze [...] i [...] posiedzenia KNF, w których wskazano członków komisji biorących udział w tych posiedzeniach. Według organu termin jednego miesiąca do złożenia wniosku o wznowienie postępowania rozpoczął bieg w dniu, w którym strona dowiedziała się, którzy członkowie komisji, z naruszeniem art. 11 ust. 7-9 ustawy (zmienionej w dniu 24 października 2011 r. przez art. 166 pkt 5 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o usługach płatniczych), brali udział w wydaniu dotyczących wnioskodawcy decyzji administracyjnych, a nie od dnia, w którym wnioskodawca, po zapoznaniu się z wyrokiem NSA ocenił prawne znaczenie tej okoliczności. W tym stanie rzeczy organ stwierdził brak możliwości wszczęcia postępowania o charakterze nadzwyczajnym na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Od postanowienia R. B. pismem z 3 listopada 2014 r. złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. W uzasadnieniu podał, że powziął informację o zaistnieniu podstawy do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. 7 lipca 2014 r., z chwilą dowiedzenia się o rozstrzygnięciu NSA z 29 kwietnia 2014 r. i od razu skontaktowała się ze swoim adwokatem. W związku z tym według strony miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania został dochowany. Strona powołując się na wyrok NSA z 25 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1324/09 oraz wyrok WSA w Poznaniu z 10 sierpnia 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 551/11 podniosła, że w niniejszej sprawie postępowanie powinno być wznowione przez KNF z urzędu. Przyczyną wznowienia postępowania w niniejszej sprawie jest wydanie decyzji przez pracownika lub organ administracyjny, który podlegał wyłączeniu na podstawie art. 24, 25, 27 k.p.a., gdyż w przypadku wydania decyzji przez organ administracji podlegający wyłączeniu, zostają naruszone przepisy art. 7 i 8 k.p.a. Postanowieniem wymienionym na wstępie, Komisja Nadzoru Finansowego opisując przebieg postępowania, utrzymała zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ podał, że rozpatrując wniosek o wznowienie postępowania badał czy jest on oparty o ustawowe przesłanki wznowienia oraz czy wniosek został wniesiony z zachowanie terminu wskazanego w art. 148 k.p.a. Według organu strona nie dochowała terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną z [...] grudnia 2011 r. Organ powołując się na wyrok NSA z 9 stycznia 2002 r. sygn. akt V SA 1460/01 podał, że podstawą wznowienia mogą być okoliczności faktyczne lub dowody, a nie ocena prawna ich znaczenia. Termin jednego miesiąca biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do żądania wznowienia postępowania, a nie od dnia, w którym prawidłowo oceniła znaczenie dowodu lub faktu. Świadomość prawnego znaczenia okoliczności, jako podstawy wznowienia postępowania, nie ma wpływu na ocenę zachowania terminu przewidzianego w art. 148 § 1 k.p.a. Wskazując na różnice biegu terminu do wznowienia postępowania z art. 145a i z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. KNF podkreślała, że wyrok NSA, na który powoływał się skarżący, nie może być traktowany tak jak wyrok Trybunału Konstytucyjnego, po wydaniu którego dopiero występuje przesłanka do wznowienia postępowania w trybie art. 145a § 2 k.p.a. Zdaniem organu administracji, jeżeli skarżący odwoływał się do nowelizacji ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym, to z datą wejścia tej noweli w życie (24 października 2011 r.), a więc jeszcze przed wydaniem w sprawie decyzji ostatecznej z dnia [...] grudnia 2011 r., należałoby liczyć termin miesięczny do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, lecz termin ten także upłynął. Odnosząc się natomiast do zarzutu strony o niewznowieniu przez KNF postępowania z urzędu organ administracji, wskazując na powołane orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdził, iż w przypadku niezachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania należało odmówić jego wznowienia. Wobec powyższego organ uznał, że termin na złożenie wniosku o wznowienie postępowania rozpoczął bieg w dniu, w którym strona dowiedziała się, którzy członkowie komisji brali udział w wydaniu decyzji administracyjnych. Od postanowienia R. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę domagając się uchylenia obu postanowień w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania: • art. 148 § 1 w zw. z art. 149 § 3 k.p.a. poprzez odmowę wznowienia postępowania z uwagi na uchybienie przez skarżącego terminowi jednego miesiąca do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego podczas gdy termin ten został zachowany; • art. 145 § 1 pkt 3 w zw. z art. 147 k.p.a. poprzez odmowę wznowienia postępowania w sytuacji, w której jego wznowienie powinno nastąpić na skutek działania podjętego z urzędu przez organ administracyjny. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 148 § 1 w zw. z art. 149 § 3 k.p.a. skarżący podał, że zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania wynosi jeden miesiąc od momentu powzięcia informacji o zaistnieniu przyczyny uzasadniającej złożenie takiego wniosku. Jeżeli przyczyną jest wydanie decyzji przez organ, którego członkowie podlegają wyłączeniu to relewantne dla rozpoczęcia biegu terminu jest powzięcie wiedzy o nienależytym składzie organu, o czym skarżący dowiedział w dniu zapoznania się z wyrokiem NSA z 29 kwietnia 2014 r. Ponadto na stronie nie spoczywa obowiązek sprawdzania treści komunikatów zamieszczanych przez KNF, zatem twierdzenie organu, że w dniu ich zamieszczenia strona zapoznała się z ich treścią jest błędne i niepotwierdzone żadnym dowodem. Z treści wydanych decyzji nie wynika, kto faktycznie brał udział w ich wydaniu, zatem po zapoznaniu się z ich treścią skarżący nie miał wiedzy o osobach biorących udział w wydaniu decyzji. Według skarżącego termin na wniesienie wniosku o wznowienie postępowania winien być liczony od 7 lipca 2014 t. tj. od dnia, w którym zweryfikował skład organu na podstawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 3 w zw. z art. 147 k.p.a. skarżący podkreślał, że organ badając podstawy wznowienia zobligowany jest do rozważenia czy zasadne jest wznowienie postępowania z urzędu. Odmawiając wznowienie postępowania KNF nie ustosunkował się do ewentualnej zasadności wszczęcia postępowania z urzędu. Skarżący powołując się na wyrok NSA z 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1324/09 podał, że w przypadku wydania decyzji przez organ administracyjny z naruszeniem art. 24, 25, 27 k.p.a. wznowienie postępowania powinno nastąpić z urzędu – bez względu na zachowanie przez skarżącego terminu podanego w art. 148 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Komisja Nadzoru Finansowego podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wniosła o oddalenie skargi. Odnosząc się do kwestii wznowienia postępowania z urzędu organ stwierdził, że w obecnym stanie prawnym wniosek o wznowienie postępowania organ bada w pierwszej kolejności pod względem formalnym, nie zaś merytorycznym i dlatego rozstrzygnięcia w tym zakresie zapadają w formie postanowień. Według organu orzecznictwo, które dopuszczało możliwość wszczęcia postępowania z urzędu w przypadku uchybienia terminu, po zbadaniu i ocenie merytorycznej, straciło aktualność i w przypadku uchybienia terminu do wniesienia wniosku organ nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Na rozprawie skarżący, wskazując na art. 145a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), domagał się zobowiązania przez Sąd organu administracji publicznej do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają w pierwszej instancji wojewódzkie sądy administracyjne – art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.). Zgodnie z art. 1 § 1 wymienionej ustawy, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej nie jest sprawowana przez sąd według kryteriów słuszności, lecz dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż skarga nie ma uzasadnionych podstaw dla jej uwzględnienia. Skarżący odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2010 r. wydanego w sprawie II OSK 1324/09 uważał, że Komisja Nadzoru Finansowego powinna wszcząć postępowanie wznowieniowe z urzędu. W końcowej treści tezy II tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż w przypadku, gdy podstawa wznowienia wskazana przez stronę w podaniu jest uzasadniona, organ administracji publicznej powinien rozważyć jednak, czy w sytuacji takiej nie jest zasadne wznowienie postępowania administracyjnego z urzędu (z wyjątkiem podstawy z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a). Należy jednak zauważyć, że ta część tezy wymienionego wyroku straciła aktualność. Wbrew, zatem twierdzeniu zawartemu w skardze, pierwszorzędną kwestią w przypadku złożenia przez stronę podania o wznowienie postępowania, w oparciu o przesłanki wskazane w art.145 § 1 k.p.a., jest ustalenie przez organ administracji publicznej, czy podanie to zostało wniesione w terminie przewidzianym w art. 148 k.p.a. W aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się zgodnie, że organ administracji jest obowiązany z urzędu badać zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, bowiem wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, pomimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa z uwagi na zasadę trwałości decyzji administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2012 r. wydany w sprawie II OSK 1585/11 oraz wyrok tego sądu z dnia 28 stycznia 2014 r. wydany w sprawie II OSK 2043/12). Zdaniem skarżącego termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania powinien być liczony od dnia 7 lipca 2014 r., w którym skarżący dowiedział się o wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2014 r. wydanego w sprawie II GSK 320/13. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny orzekał w sprawie decyzji KNF o zawieszeniu uprawnienia do wykonywania zawodu maklera papierów wartościowych, a nie w sprawie wniosku o wznowieniu postępowania zakończonego decyzją ostateczną stwierdzając, że Komisja Nadzoru Finansowego nie może orzekać w tym samym (podobnym) składzie w obu instancjach. W świetle noweli ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym zmiana jej art. 11 wprost wyłączyła orzekanie przez Komisję Nadzoru Finansowego w obu instancjach w takim samy/podobnym składzie. Jednakże to nie wymieniony wyrok był podstawą prawną wyłączenia członka składu orzekającego Komisji, lecz nowela wymienionej ustawy, która weszła w życie z dniem 24 października 2011 r., a więc przed wydaniem decyzji przez organ jako drugoinstancyjnej ([...] grudnia 2011 r.). Zasadnie zatem organ administracji, wskazując na tę okoliczność podnosił, że już przed wydaniem decyzji w drugiej instancji skarżący powinien posiadać wiedzę o zmianie przepisów (tym bardziej, że był w sprawie reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika), co słusznie prowadziło organ administracji do wniosku, iż dla zachowania miesięcznego terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania, skarżący powinien ten wniosek złożyć w terminie miesięcznym liczonym od dnia [...] grudnia 2011 r. (dzień wydania decyzji ostatecznej). Komisja Nadzoru Finansowego, wskazując na komunikaty z jej posiedzeń (nr [...] z dnia [...] września 2010 r. i nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r.), opublikowane na stronie internetowej Komisji, w których podano składy Komisji wydające obie decyzje, podkreślała, że już w datach ogłoszenia tych komunikatów skarżący miał wiedzę, a co najmniej powinien ją mieć przy dołożeniu staranności zapoznania się z tymi komunikatami, o składach obu Komisji. Zdaniem skarżącego nie miał jednak obowiązku zapoznawania się z tymi komunikatami. Faktycznie skarżący takiego obowiązku nie miał, jednak dla należytego zadbania o własne sprawy, powinien się z tymi komunikatami zapoznać, gdyż zaniedbanie skarżącego w tym zakresie miało, jak się okazuje, istotne znaczenie w sprawie. Niemniej należy zauważyć, że w sprawie dotyczącej decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. toczyło się postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie ze skargi R. B. zakończone oddaleniem skargi (wyrok WSA z dnia 25 września 2012 r. w sprawie VI SA/Wa 559/12) oraz, po wniesieniu skargi kasacyjnej przez skarżącego do Naczelnego Sądu Administracyjnego, także jej oddaleniem (wyrok z dnia 25 marca 2014 r. w sprawie II GSK 250/13). W obu sprawach, tak jak w postępowaniu administracyjnym, skarżący był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. W postępowaniu przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącego w dniu 20 czerwca 2012 r. zapoznał się z aktami sprawy, do której były dołączone jej akta administracyjne, w których znajdowały się protokoły z rozpraw, w wyniku których wydano obie decyzje administracyjne. W protokołach tych znajdowały się listy członków Komisji wskazujące na informacje, którzy z członków Komisji rozpatrywali sprawę skarżącego. Już z tych protokołów rozpraw, jak i z wymienionych komunikatów Komisji, opublikowanych na jej stronie internetowej, wynikało, że przynajmniej jeden z członków Komisji Nadzoru Finansowego brał udział w rozpatrywaniu sprawy skarżącego oraz w wydaniu obu decyzji administracyjnych. Z powyższych dowodów, do których pełnomocnik skarżącego miał dostęp wynika, że skarżący powinien mieć wiedzę, po doręczeniu przez organ decyzji w dniu [...] grudnia 2011 r., o składzie obu Komisji. Zatem termin miesięczny do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania upływał po miesiącu od doręczenia skarżącemu decyzji ostatecznej. Powołanie się przez skarżącego we wniosku o wznowienie postępowania na wadę decyzji ostatecznej określoną w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. - decyzja ostateczna została wydana przez pracownika lub organ administracji publicznej podlegający wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. - wymagało przede wszystkim i w pierwszej kolejności zbadania przez organ administracji, czy został zachowany termin z art.148 § 1 k.p.a., który stanowi, że podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W sprawie trafnie uznano, że skarżący nie dochowała powyższego terminu, który należy liczyć od dnia doręczenia decyzji jego pełnomocnikowi. Z istoty stosunku pełnomocnictwa wynika bowiem skuteczność dla strony reprezentowanej przez pełnomocnika wszystkich podejmowanych przez niego i względem niego czynności. Należy zatem przyjąć, że R. B. dowiedział się o decyzji w dniu jej doręczenia ustanowionemu pełnomocnikowi (19 stycznia 2012 r), natomiast – z uwagi na podawaną przyczynę wznowienia - o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., porównując składy Komisji biorący udział w rozprawach administracyjnych z komunikatami zamieszczonymi na stronie internetowej Komisji, o składach obu Komisji dowiedział się najpóźniej w dniu [...] grudnia 2011 r. (komunikat nr [...]). Złożenie wniosku o wznowienie postępowania w dniu 6 sierpnia 2014 r. nastąpiło zatem z przekroczeniem miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. Zachowanie terminu stanowi, bowiem warunek skuteczności wniosku o wznowienie postępowania. Żądanie skarżącego wywodzone na rozprawie w oparciu o przepis art. 145a § 1 p.p.s.a. nie było trafne. Sąd żądanie takie uwzględnia jedynie w przypadku wskazanym w art. 145 § 1 p.p.s.a. – uwzględniając skargę na decyzje lub postanowienie. W niniejszej sprawie Sąd skargi nie uwzględnił, zatem i żądanie skarżącego o zobowiązaniu organu do wydania przedmiotowego postanowienia o wznowieniu postępowania nie mogło być uwzględnione. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.