II OSK 1304/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2016 r. sygn. akt VIII SA/Wa 688/15 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 lutego 2016r. sygn. akt VII SA/Wa 688/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] czerwca 2015r. w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu, uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Postanowieniem z dnia [....] maja 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: Kolegium, SKO), działając na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; zwana daiej "k.p.a."), art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ( Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.) orzekło o odmowie dopuszczenia na prawach strony Stowarzyszenia "[...]" do udziału w postępowaniu odwoławczym dotyczącym decyzji Burmistrza Gminy I. z dnia [...] lipca 2014 r. w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu 9 turbin wiatrowych. W uzasadnieniu postanowienia SKO wskazało, iż Stowarzyszenie działa przez okres krótszy niż 12 miesięcy, bowiem wpisane zostało do KRS-u w dniu 29 października 2014 r., zatem nie może zostać dopuszczone do udziału w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji (...). Dalej organ wywiódł, iż w jego ocenie w sprawie występuje pierwsza z wymienionych w 31 § 1 k.p.a. przesłanka, iż cele statutowe Stowarzyszenia uzasadniają dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Zgodnie bowiem z § 10 Statutu Stowarzyszenia, podstawowym celem jego funkcjonowania jest działalność na rzecz rozwoju społeczności lokalnych oraz ochrony zdrowia ludzkiego i środowiska naturalnego. W ocenie Kolegium nie zachodzi jednak druga przesłanka wymieniona w art. 31 § 1 k.p.a., warunkująca dopuszczenie do udziału w postępowaniu Stowarzyszenia na jego żądanie, tj. nie przemawia za tym interes społeczny. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Stowarzyszenie zarzuciło Kolegium naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 8, art. 10, art. 12, art. 31 § 1, 2, 3, art. 77 § 1, art. 78, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie prawa poprzez błędne uznanie, że wnioskodawca nie spełnia wymogów do dopuszczenia go na prawach strony do postępowania odwoławczego od wydanej decyzji środowiskowej. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., orzekło o utrzymaniu zaskarżonego postanowienia w mocy. Po przytoczeniu treści art. 44 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r., SKO wywiodło, że w powołanym przepisie dodany został warunek działania przez organizacje ekologiczne przez okres 12 miesięcy przed dniem wszczęcia postępowania, w którym organizacja chce uczestniczyć. Opierając się na wskazanych wywodach co do braku przepisów przejściowych, Kolegium stwierdziło, iż wnioskujące Stowarzyszenie wpisane zostało do Krajowego Rejestru Sądowego w dniu 29 października 2014 r. i nie spełniało wymogu działania przez okres 12 miesięcy przed wszczęciem postępowania o środowiskowe uwarunkowania realizacji 9 turbin wiatrowych w I. Zatem organ odwoławczy ponownie uznał, że Stowarzyszenie nie mogło zostać dopuszczone do udziału w postępowaniu na podstawie ark 44 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. Analizując wobec tego drugą podstawę tj. art. 31 § 1 k.p.a., Kolegium ponownie uznało, iż cele statutowe Stowarzyszenia uzasadniają dopuszczenie do udziału w przedmiotowym postępowaniu, natomiast wątpliwości nasuwa istnienie po stronie Stowarzyszenia drugiego warunku, a mianowicie istnienie interesu społecznego. Odnosząc się do tej kwestii, Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie interes społeczny został wskazany bardzo ogólnie, zatem ocena przez SKO musi prowadzić do wniosku, że Stowarzyszenie nie uprawdopodobniło istnienia tej przesłanki. W skardze złożonej do sądu administracyjnego Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia zarzucając naruszenie: art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie wyrażające się w niewłaściwym uzasadnieniu, art. 7, 75 i art. 77 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie wyrażające się w tym, że organ stwierdzając u wnioskodawcy brak statusu strony w postępowaniu, nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do szczegółowego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego oraz słusznego interesu strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za zasadną i wskazał, że Kolegium prawidłowo oceniło, iż Stowarzyszenie nie mogło zostać dopuszczone do udziału w postępowaniu na podstawie art. 44 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r., bowiem od 1 stycznia 2015 r. zmieniony został przepis art. 44 ust. 1 ww. ustawy w ten sposób, że organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony, jeżeli prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania. Słusznie zdaniem Sądu organ odwoławczy zaakcentował, iż ustawa zmieniająca przepis art. 44 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. nie zawiera przepisów przejściowych, zatem należy stosować powyższy przepis w takim brzmieniu po 1 stycznia 2015 r. Skoro Stowarzyszenie wpisane zostało do Krajowego Rejestru Sądowego w dniu 29 października 2014 r., to tym samym nie spełniało wymogu działania przez okres 12 miesięcy przed wszczęciem postępowania o środowiskowe uwarunkowania realizacji 9 turbin wiatrowych w I. Następnie Sąd wskazał, że powodem uchylenia zaskarżonego postanowienia nie jest uznanie przez Sąd, że za udziałem Stowarzyszenia w postępowaniu przemawia interes publiczny, lecz uchybienie przez organ, rozpoznający wniosek o ponowne rozpatrzenie przepisom postępowania, poprzez nie odniesienie się do merytorycznej argumentacji przytaczanej przez Stowarzyszenie - wywodzonych przesłanek dopuszczenia do postępowania. Mając powyższe na uwadze Sąd uwzględnił skargę, stwierdzając naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 31 § 1 k.p.a.) mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej Stowarzyszenia [...] zarzuciło zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a w związku art. 2 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. w związku z art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w brzmieniu ustalonym przez art. 7 pkt 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r. poz. 1133) obowiązującym od dnia 1 stycznia 2015 r. przez wadliwe ustalenia poczynione przez Sąd, iż Stowarzyszenie nie mogło zostać dopuszczone do udziału w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. z uwagi na niespełnienie wymogu minimalnego 12 miesięcznego okresu funkcjonowania organizacji ekologicznych przed wszczęciem postępowania, mimo że Stowarzyszenie zgłosiło się do tego postępowania jeszcze przed wejściem w życie powyższej nowelizacji i zostało do niego dopuszczone. Na tej podstawie skarżące Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2017r., poz. 1369 ze zm. dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Jednocześnie zauważyć należy, że zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma ona usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z dyspozycji tej normy wynika, że oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez sąd za bezzasadną. Skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas, gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie w całości lub części - por. wyr. NSA z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 344/05 (niepubl.) oraz sygn. akt I OSK 345/05 (niepubl.). W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podjął trafne rozstrzygnięcie uchylając zaskarżone postanowienie, lecz na poparcie swojego stanowiska przedstawił częściowo błędne motywy. Kwestionowany zatem wyrok mimo błędnego w części uzasadnienia odpowiada prawu. Istota przedmiotowego sporu sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy w związku ze zmianą z dniem 1 stycznia 2015 r. brzmienia art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 z późn. zm.) Stowarzyszenie " [...]" utraciło prawo uczestniczenia w toczącym się postępowaniu odwoławczym w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu 9 turbin wiatrowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą na terenie gminy I. Obowiązujący w dacie wszczęcia przedmiotowego postępowania art. 44 § 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku (...) nie uzależniał udziału organizacji ekologicznej powołującej się na swoje cele statutowe, która zgłosiła chęć udziału w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, od prowadzenia przez nią działalności statutowej w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody przez jakikolwiek okres. Na mocy art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r. poz. 1133) zmieniono treść przywołanego art. 44 ust. 1 z dniem 1 stycznia 2015r. W znowelizowanym brzmieniu przepis ten stanowi, że organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony, jeżeli prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania; przepisu art. 31 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Ustawa zmieniająca nie zawiera jednak przepisów przejściowych, w tym dotyczących kwestii toczących się już postępowań. W związku z powyższym wskazać należy, że rozstrzygnięcie kwestii intertemporalnych przez ustawodawcę lub też w przypadku braku takiego rozstrzygnięcia w procesie stosowania prawa, polegać może na przyjęciu jednej z trzech zasad: zasady bezpośredniego działania prawa (nowe prawo od momentu wejścia w życie reguluje wtedy także wszelkie zdarzenia z przeszłości), zasady dalszego obowiązywania dawnego prawa, zgodnie z którą prawo to mimo wejścia w życie nowych regulacji ma zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości oraz zasady wyboru prawa, zgodnie z którą wybór reżimu prawnego mającego zastosowanie do zdarzeń zaistniałych przed wejściem w życie nowego prawa pozostawia się zainteresowanym podmiotom (wyrok TK z dnia 31 stycznia 2005 r., sygn. akt P 9/04). W sytuacji, gdy sam ustawodawca wyraźnie nie rozstrzyga w ustawie problemów intertemporalnych, nie ma jednoznacznej reguły mającej uniwersalne zastosowanie we wszystkich przypadkach. Z pewnością taką regułą nie może być automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. To, czy dać pierwszeństwo zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy, charakteru przepisów podlegających zmianie, biorąc jednocześnie pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady. Bezpośrednie działanie prawa nowego w praktyce niesie liczne zagrożenia w postaci naruszenia zasady zaufania obywateli do państwa, zasady ochrony praw nabytych, czy też zasady nieretroakcji prawa, które to zasady wynikają z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Przyjęte przez organ w drodze wykładni reguły intertemporalne w przypadku braku regulacji ustawowych, nie mogą naruszać podstawowych zasad konstytucyjnych. Dlatego też m bardziej intensywna jest ingerencja prawodawcy w sferę stosunków prawnych ukształtowanych w przyszłości, tym większa musi być waga wartości konstytucyjnych uzasadniających taką ingerencję ( por. wyrok TK z dnia 2 kwietnia 2007r., SK 19/06, OTK-A 2007, nr 4, poz. 37). Z kolei w wyroku z dnia 25 września 2000r., K 26/99 (OTK 2000, nr 6, poz. 186) Trybunał Konstytucyjny uznał, że działanie prawa wstecz nie oznacza naruszenia art. 2 Konstytucji RP, o ile tak wprowadzone przepisy polepszają sytuację prawną niektórych adresatów danej normy prawnej i zarazem nie pogarszają sytuacji prawnej pozostałych jej adresatów. Zgodzić się również należy z poglądem wyrażonym w prekursorskim orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 maja 1986r. ( U 1/86 ), że od zasady nie retroakcji powinno się odstępować tylko wyjątkowo, a odstępstwo może wynikać tylko z wyraźnego brzmienia ustawy i nie może być przedmiotem wnioskowań opartych na domniemaniach. Także Sąd Najwyższy przyjął w swoim orzecznictwie, że zasada zaufania w stosunkach między obywatelem a państwem wyraża się między innymi w takim stanowieniu i stosowania prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć ( wyrok SN z dnia 26 lipca 1991r. sygn. akt I PRN 34/91). Jak wynika z akt niniejszej sprawy Stowarzyszenie zgłosiło swój udział w postępowaniu w dniu 7 listopada 2014r., a więc na dwa miesiące przed wejściem w życie znowelizowanej treści art. 44 ust. 1 ww. ustawy. W związku z powyższym należy podzielić stanowisko, zgodnie z którym fakt wejścia w życie ww. przepisu nie pozbawił Stowarzyszenia prawa do uczestniczenia w przedmiotowym postępowaniu na prawach strony. Przyjęcie odmiennej wykładni prowadziłoby do naruszenia jednej z podstawowych zasad demokratycznego państwa prawa - lex retro non agit (niedziałania prawa wstecz), a w konsekwencji także takich zasad konstytucyjnych jak przywołana powyżej zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa, czy zasada ochrony praw nabytych. Z naruszeniem zakazu retroaktywności mamy do czynienia wówczas, gdy do czynów, stanów rzeczy lub zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, stosujemy te nowe przepisy. O retroaktywnym działaniu prawa mówimy wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów (zob. uchwała NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06). Takim zdarzeniem było w niniejszej sprawie złożenie przez Stowarzyszenie wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Za słusznością powyższego stanowiska przemawia ponadto wykładnia językowa omawianej normy prawnej w jej brzmieniu po dniu 1 stycznia 2015 r. Użyte w tym przepisie sformułowanie "organizacje społeczne, które (...) zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu" świadczy o tym, że przepis ten odnosi się do zdarzeń przyszłych i ma zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy organizacja ekologiczna zgłosi chęć uczestniczenia w postępowaniu po 1 stycznia 2015 r., albo gdy po tym dniu wniesie odwołanie od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa a nie brała udziału w tym postępowaniu przed organem pierwszej instancji (art. 44 ust. 2 ustawy). Nie ma natomiast zastosowania w sytuacji, gdy przed wejściem w życie nowego brzmienia art. 44 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku taka organizacja złożyła wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Z powyższych względów podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut zmierzający do zakwestionowania przyjętego przez Sąd I instancji stanowiska, że fakt wejścia w życie znowelizowanego art. 44 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku pozbawił Stowarzyszenia prawa do uczestniczenia w postępowaniu na prawach strony, okazał się być zasadny. Jednakże nie dał podstawy do podważenia prawidłowości zaskarżonego wyroku, mimo wskazanych powyżej wad uzasadnienia. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Konieczne jest przy tym podkreślenie, że w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 184 p.p.s.a., ale wyrażenia w uzasadnieniu innej oceny prawnej niż to uczynił Sąd I instancji, wiążąca jest ocena przedstawiona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z tych względów ponownie rozpoznając sprawę, organ winien uwzględnić stanowisko zaprezentowane w niniejszym wyroku (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2016r. sygn. akt II OSK 2355/15).