III SAB/Łd 3/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2016r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. M. i D. M. na przewlekłość Rady Miejskiej w Ł. w przedmiocie rozpatrzenia skargi z dnia 20 października 2015r. p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. W dniu 21 września 2015r. W. M. i D. M. wnieśli do Prezydenta Miasta Ł. skargę na Zastępcę Dyrektora Wydziału Praw do Nieruchomości Urzędu Miasta Ł. L. W. – G. w przedmiocie nienależytego wykonania zadań i naruszenie praworządności interesów obywateli. W piśmie z dnia 16 października 2015r., stanowiącym odpowiedź na skargę z dnia 21 września 2015r. Prezydent Miasta Ł. wyjaśnił, że kwestia zwrotu bonifikaty w trybie art. 68 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami była już wielokrotnie stronom wyjaśniania podczas spotkań w siedzibie Urzędu Miasta Ł. (tj. m.in. w dniu 17 maja 2011r. oraz w dniu 17 stycznia 2012r.). Zgodnie natomiast w wyrokiem Sądu Okręgowego w Ł. z dnia 29 stycznia 2014r. W. M. i D. M. zostali zobowiązani solidarnie do zapłaty na rzecz Miasta Ł. kwoty 58 322,37 zł wraz z ustawowymi odsetkami do dnia zapłaty w 10 ratach rocznych, płatnych do dnia 31 grudnia każdego roku. W dniu 20 października 2015r. skarżący działając na podstawie art. 227 K.p.a. wnieśli do Rady Miejskiej w Ł. skargę na Prezydenta Miasta Ł. w przedmiocie nieprawidłowego rozpatrzenia skargi z dnia 21 września 2015r. na Zastępcę Dyrektora Wydziału Praw do Nieruchomości Urzędu Miasta Ł. L. W. – G. W dniu 25 listopada 2015r. skarżący wnieśli do Wojewody [...] zażalenie w trybie art. 37 K.p.a. na niezałatwienie w terminie przez Radę Miejską w Ł. skargi z dnia 20 października 2015r. W dniu 14 grudnia 2015r. skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na "bezczynność Komisji Gospodarki Mieszkaniowej i Komunalnej i przewlekłe prowadzenie postępowania w organ". Zarzucając naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 K.p.a. poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy, wnieśli o zobowiązanie Komisji Gospodarki Mieszkaniowej i Komunalnej do rozpatrzenia skargi, wskazanie przepisu ustawy, z którego wynika obowiązek zwrotu bonifikaty z tytułu odsprzedaży mieszkania komunalnego wykupionego z bonifikatą przed wrześniem 2004r., ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W piśmie z dnia 21 grudnia 2015r., stanowiącym odpowiedź na wniesione w dniu 25 listopada 2015r. zażalenie (skargę) Wojewoda [...] stwierdził, że podstawą rozpatrzenia skargi nie może być art. 37 K.p.a., ponieważ nie ma organu administracji wyższego stopnia nad radą gminy. Wojewoda [...] wyjaśnił, że w dniu 30 czerwca W. i D. M. złożyli do Rady Miejskiej w Ł. skargę na działanie Prezydenta Miasta Ł. w związku z nierozpatrzeniem skargi w terminie oraz na nieprawidłowe rozpatrzenie skargi na Zastępcę Dyrektora Wydziału Praw do Nieruchomości. Przedmiotem skargi był zarzut nieudzielenia odpowiedzi na postawione przez skarżących pytania. Projekt uchwały był przedmiotem obrad sesji Rady Miejskiej w Ł. w dniu [...], która uchwałą Nr [...] uznała przedmiotową skargę za bezzasadną. Przyczyny bezzasadności wskazano w uzasadnieniu uchwały, które stanowi jej integralną część. Podjęta przez radę miejską uchwała została przekazana skarżącym. W dniu 1 października 2015r. skarżący złożyli skargę powołując się na zaistnienie nowej okoliczności, tj. że radni na sesji Rady Miejskiej w dniu 26 sierpnia 2015r. zostali wprowadzeni w błąd przez wypowiedź Zastępcy Dyrektora Wydziału Praw do Nieruchomości dotyczącą przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. W dniu 20 października 2015r. W. i D. M. złożyli do Rady Miejskiej w Ł. skargę na Prezydenta Miasta Ł. w przedmiocie nieprawidłowego rozpatrzenia skargi na Zastępcę Dyrektora Wydziału Praw do Nieruchomości, zarzucając również wprowadzenie w błąd radnych na sesji Rady Miejskiej z dniu 26 sierpnia 2015r. Przewodniczy Komisji Gospodarki Mieszkaniowej i Komunalnej Rady Miejskiej w Ł. uznał, że treść pisma jest tożsama ze skargą złożoną w dniu 1 października 2015r. dlatego dokument został dołączony do akt sprawy i przygotowanego projektu uchwały do łącznego procedowania przez Radę Miejską w Ł. w dniu [...]. Rada Miejska w Ł. uznała zatem, że przedmiot skarg z dnia 30 czerwca 2015 oraz 20 października 2015r. był tożsamy i związku z tym była uprawniona do podtrzymania, w odniesieniu do ponowionej skargi, poprzedniego stanowiska, bez zawiadamiania skarżących. Wobec powyższego Wojewoda [...] uznał skargę z dnia 25 listopada 2015r. za bezzasadną. W odpowiedzi na skargę z dnia 12 stycznia 2016r. Rada Miejska w Ł. wniosła o jej odrzucenie, ponieważ sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego lub jej oddalenie. Skarga na bezczynność Rady Miejskiej w Ł. w przedmiocie rozpatrzenia skargi z dnia 20 października 2015r. została zarejestrowana pod sygn. akt III SAB/Łd 2/16. W dniu 27 stycznia 2016r. skarżący złożyli wniosek o wydanie odpowiedzi na skargę w niniejszej sprawie. W piśmie procesowym z dnia 3 lutego 2016r., stanowiącym ustosunkowanie się do odpowiedzi na skargę skarżący podtrzymując w całości wniesioną w dniu 14 grudnia 2015r. skargę wskazali, że cyt. "(...) zarzuty organu są bezzasadne. Skarga z dnia 20 października 2015r. dotyczyła tego, że nie uzyskali odpowiedzi od Prezydenta Miasta Ł. odnośnie wskazania podstawy prawnej według, której istniał obowiązek zwrotu bonifikaty w Łodzi do września 2004r. Odpowiedź na postawione pytanie – co nie oznacza, że nie istniał obowiązek zwrotu bonifikaty"- jest niezrozumiała dla obywatela (zał.2). Podnieśli, że skarga z dnia 20 października 2015r. nie została przez Radę Miejską w Ł. rozpatrzona, a twierdzenie, że Rada Miejska w Ł. uznała, że przedmiot skarg z dnia 30 czerwca 2015r. oraz z dnia 20 października 2015r. był tożsamy (zał. 3) nie znajduje potwierdzenia w dokumentach znajdujących w aktach sprawy. Odwołując się do wypowiedzi radnego W. T. oraz Przewodniczącego Komisji Gospodarki Mieszkaniowej i Komunalnej J. M. skarżący podkreślili, że skarga z dnia 20 października 2015r. dotyczyła wyjaśnienia obowiązku zwrotu bonifikaty. Zdaniem skarżących każdy obywatel powinien znać swoje prawa i obowiązki i właśnie tego próbują dowiedzieć się w Urzędzie Miasta Ł., tj. "z którego przepisu ustawy wynika obowiązek powstania zwrotu bonifikaty w Ł. przed 2004r." Podali, że Gmina Ł. w 1998r. zrezygnowała ze swojego uprawnienia do zwrotu bonifikaty, z powodu dbałości o budżet i raki stan prawny obowiązywał do 2004r. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 17 kwietnia 2012r. sygn. akt II SAB/Bk 15/12 wskazali, że "(...) ze stanem przewlekłości mamy do czynienia wówczas, gdy organ podejmuje czynności w toku postępowania w sposób nieefektywny lub pozorny", co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. W załączeniu do pisma procesowego skarżący przedstawili kopię; skargi z dnia 21 września 2015r. skierowanej do Prezydenta Miasta Ł. na Zastępcę Dyrektora Wydziału Praw do Nieruchomości Urzędu Miasta Ł. L. W. – G. w przedmiocie nienależytego wykonania zadań i naruszenie praworządności interesów obywateli, pisma Prezydenta Miasta Ł. z dnia 16 października 2015r., stanowiącego odpowiedź na skargę z dnia 21 września 2015r. oraz pisma Wojewody [...] z dnia 21 grudnia 2015r., stanowiącego odpowiedź na skargę z dnia 25 listopada 2015r. dotyczącą niezałatwienia przez Radę Miejską w Ł. skargi z dnia 20 października 2015r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu, albowiem nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zakres właściwości rzeczowej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) dalej: p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 p.p.s.a. kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Katalog skarg na określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność, rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują sądową kontrolę. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny bada w pierwszej kolejności jej dopuszczalność. Jednym zaś z warunków dopuszczalności skargi jest pozostawanie sprawy, której ona dotyczy w kognicji sądu administracyjnego. Stosownie bowiem do treści art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Jak wynika z wskazanych powyżej przepisów, skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji przysługuje w sprawach, w których wydawane są decyzje i niektóre postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.) oraz w sprawach, w których mogą być wydawane inne akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej (pkt 4), jak również pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego (pkt 4a). Nie ulega więc wątpliwości, że skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy wskazana w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. jest dopuszczalna wyłącznie w zakresie, w jakim przysługuje skarga na akty lub czynności określone w art. 3 § 1 pkt 1-4a p.p.s.a. (por. B. Adamiak, w B.Adamiak, J.Borkowski, Postępowanie administracyjne, (2007), s.378). Innymi słowy nie każda bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania może być przedmiotem skargi skierowanej do sadu administracyjnego. Jeżeli określona aktywność organu nie podlegała kognicji sądu administracyjnego to kontroli sądowoadministracyjnej nie będzie podlegać bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w tym zakresie. Przedmiotem niniejszej skargi jest przewlekłość Rady Miejskiej w Ł. w przedmiocie rozpatrzenia skargi z dnia 20 października 2015r., wniesionej w trybie art. 227 K.p.a. na Prezydenta Miasta Ł. w sprawie nieprawidłowego rozpatrzenia skargi z dnia 21 września 2015r. na Zastępcę Dyrektora Wydziału Praw do Nieruchomości Urzędu Miasta Ł. L. W. – G. Na wstępie należy zaznaczyć, że złożenie skargi z dnia 20 października 2015r. nie wszczęło jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, które winno zakończyć się decyzją, postanowieniem, aktem bądź czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Złożona przez skarżących skarga stanowi skargę powszechną, która jest rozpoznawana stosownie do przepisów Działu VIII (art. 221-256) Kodeksu postępowania administracyjnego. Wynika to jednoznacznie z treści powyższej skargi, skargi skierowanej do sądu administracyjnego oraz pisma procesowego z dnia 3 lutego 2016r., w których skarżący obszernie ustosunkowali się do odpowiedzi na skargę. Procedura skargowa unormowana w tym dziale stanowi rodzaj uproszczonego postępowania administracyjnego, w ramach którego realizowane jest zagwarantowane każdemu w Konstytucji RP prawo składania skarg, wniosków i petycji. Skarga powszechna jest odformalizowanym środkiem obrony i ochrony różnych interesów jednostki, które nie dają podstaw do żądania wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Skargi te załatwiane są w samodzielnym jednoinstancyjnym postępowaniu, kończącym się czynnością faktyczną zawiadomienia skarżącego o sposobie załatwienia sprawy. W związku z powyższym ocena prawidłowości prowadzenia tego postępowania nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Wprawdzie stosownie do art. 237 § 4 K.p.a. w razie niezałatwienia sprawy w terminie określonym w § 1 art. 237 stosuje się przepisy art. 36–38 K.p.a., nie przesądza to jednak o prawie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie postępowania. Tak jak to podniesiono wyżej skarga na przewlekłość organu przysługuje w administracyjnym postępowaniu orzeczniczym, gdy konkretne przepisy prawa materialnego, bądź przepisy postępowania obligują organ do wydania aktów lub podjęcia czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a. Natomiast jak to już podniesiono wyżej postępowanie skargowe prowadzone w trybie art. 221-256 K.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Stanowisko powyższe prezentowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienia NSA z dnia 18 lutego 1997r., sygn. akt III SAB 1/97; z dnia 21 listopada 2000r., sygn. akt III SAB 108/99; z dnia 23 lipca 2001r., sygn. akt II SAB 213/00; z dnia 14 października 2010r., sygn. akt II OSK 2019/10; z dnia 21 grudnia 2010r., sygn. akt II OSK 2389/10; z dnia 16 listopada 2011r., sygn. akt I OSK 1340/11; z dnia 15 lutego 2011r., sygn. akt I OSK 190/11, z dnia 9 czerwca 2015r., sygn. akt II GSK 985/15 – dostępne https://cbois.nsa.gov.pl). Reasumując należy zatem stwierdzić, że skarga na przewlekłość organu administracji w przedmiocie rozpatrzenia skargi wniesionej w trybie art. 227 K.p.a. nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania skarg powszechnych w rozumieniu Działu VIII K.p.a., a więc skarg związanych z krytyką należytego wykonywania zadań przez właściwe organy albo ich pracowników, ani także do oceny prawidłowości prowadzonego postępowania skargowego w trybie przepisów Działu VIII K.p.a. Sąd kontroluje bowiem działalność administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie, a ta forma działalności administracji (tj. skargi powszechnej w rozumieniu Działu VIII K.p.a.) nie została wymieniona w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a p.p.s.a. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. odrzucił skargę, jako niedopuszczalną. Odrzucenie skargi jest równoznaczne z odmową rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji o charakterze merytorycznym. a.ł.