II SA/Lu 676/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 września 2015 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...], w przedmiocie nakazania doprowadzenia obiektu do stanu pierwotnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz K. W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 15 kwietnia 2014 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. nakazał [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. doprowadzenie terenu działki nr [...], położonej w miejscowości S. do stanu poprzedniego, tj. do poziomu terenu działki sąsiedniej nr [...] poprzez likwidację samowolnie wykonanego podwyższenia terenu działki, tj. nasypu ziemnego wraz z podbudową betonową grubości 20-25 cm, o długości 68,1 m i szerokości 5,7-6,5 m, wykonanego bezpośrednio przy istniejącym ogrodzeniu działki sąsiedniej nr [...], od narożnika ogrodzenia działki od strony drogi gruntowej nr [...] do istniejącego ogrodzenia wewnętrznego działki nr [...] w terminie do dnia 30 czerwca 2014 r. Decyzją z dnia 20 czerwca 2014 r., znak: [...], wydaną po rozpoznaniu odwołania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. , Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając w oparciu o treść art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu decyzji podniósł, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek K. W., właścicielki działki nr [...], która domagała się doprowadzenia ukształtowania działki nr [...] do stanu, jaki istniał przed rozpoczęciem inwestycji na tej działce. Zdaniem wnioskodawczyni, w wyniku wykonanych na działce nr [...] prac ziemnych doszło do znacznego podniesienia poziomu wód gruntowych i zalania jej działki. Organ odwoławczy wyjaśnił, że z poczynionych w sprawie ustaleń wynika, iż na działkach nr [...] i [...] położonych w S. (powstałych w wyniku podziału działki nr [...] na działki nr [...] i [...] decyzją Burmistrza Miasta R. z dnia 10 września 2012 r., znak: [...]) prowadzone były roboty budowlane związane z budową budynku chłodni oraz magazynu warzyw i owoców w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia 24 maja 2012 r., znak: [...], wydaną na rzecz D. W. oraz decyzję z dnia 19 czerwca 2012 r., znak: [...], przenoszącą pozwolenie na budowę na rzecz nowego inwestora - [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W. . Decyzją ostateczną z dnia 16 stycznia 2014 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. udzielił pozwolenia na użytkowanie tej inwestycji. Organ drugiej instancji wskazał, że podczas oględzin przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji w dniu 13 marca 2014 r. stwierdzono, że [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. w styczniu 2014 r. dokonała rozbiórki tymczasowej drogi dojazdowej z kostki brukowej wraz z demontażem czterech sztuk przepustów betonowych. W miejscu rozebranej drogi rozplantowano dziesięciocentymetrową warstwę ziemi uprawnej, posiano trawę i posadzono krzewy ozdobne. W wyniku wykonanych robót rozbiórkowych drogi oraz robót ziemnych powstał nasyp w postaci skarpy o długości ok. 68,1 m i szerokości 5,7-6,5 m, usypanej na wysokości cokołu ogrodzenia działki nr [...] będącej własnością K. W.. Wysokość nasypu wynosi od 0,17 m bezpośrednio przy wjeździe na posesję K. W. z drogi gminnej (działka nr [...]) do ok. 0,4 m w części północnej spornego pasa gruntu. Najwyższy nasyp o wysokości ok. 1,0 m znajduje się w miejscu naturalnego obniżenia terenu działek, tj. w miejscu istniejącego przepustu betonowego. Według oświadczenia K. W., w miejscu wyrwy po przepustach znajduje się nieusunięty podkład betonowy o grubości ok. 20- 25 cm. Ponadto, jak podniósł organ odwoławczy, z ustaleń organu pierwszej instancji wynika, że w rezultacie robót ziemnych wykonanych na działce nr [...] nie doszło do zmiany naturalnego kierunku spływu wód opadowych z działek objętych zamierzeniem inwestycyjnym (50 6, [...] i [...]. Zgodnie z projektem budowlanym będącym załącznikiem do udzielonego pozwolenia na budowę, najwyższy punkt terenu występuje w części północno-zachodniej działki nr [...], zaś najniższy - w części południowej działki nr [...]. W południowej części działki nr [...] rzędne terenu wskazują prawie równoległe położenie względem rzędnych działki nr [...] ze spadkiem w kierunku działki nr [...], co oznacza, że wody opadowe w sposób naturalny spływały z działki nr [...] na działkę nr [...] jeszcze przed rozpoczęciem inwestycji na działkach nr [...] i [...]. Organ odwoławczy wyjaśnił dalej, że celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej co do jej istoty. Jeżeli ten zasadniczy cel nie może być osiągnięty z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania organ administracji wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Przesłanka bezprzedmiotowości postępowania występuje między innymi, gdy brak jest postaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. W rozpatrywanej sprawie taka sytuacja – zdaniem organu – zaistniała. Organ podniósł, że postępowanie w niniejszej sprawie dotyczy robót polegających na podwyższeniu i wyrównaniu powierzchni terenu (pasa gruntu o długości ok. 68,1 m i szerokości 5,7-6,5 m, stanowiącego część powierzchni działki nr [...]). Zdaniem organu odwoławczego, podwyższenie terenu działki nie może być uznane ani za obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, ani za roboty budowlane zdefiniowane w art. 3 pkt 7 tej ustawy. Organ podniósł, że zgodnie z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, obiektem budowlanym jest budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowla i obiekt małej architektury. Wprawdzie art. 3 pkt 3 tej ustawy wymienia wśród budowli budowle ziemne, to jednak budowla ziemna - jako obiekt budowlany - musi stanowić całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami (art. 3 pkt 1 lit b/). Zdaniem organu odwoławczego, podwyższenie terenu tych cech budowli ziemnej nie posiada. Z kolei art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane stanowi, że przez roboty budowlane rozumie się roboty polegające na budowie, przebudowie, montażu, remoncie albo rozbiórce obiektu budowlanego, a w art. 29 ust. 2 jest ponadto mowa o utwardzaniu, instalowaniu i docieplaniu. W żadnym więc razie, w ocenie organu odwoławczego, podniesienie poziomu terenu nie może być traktowane jako roboty budowlane w rozumieniu powołanej ustawy. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stanął na stanowisku, że skoro prace polegające na podniesieniu terenu nie mogą być uznane za roboty budowlane, to nie ma podstaw do podejmowania działań przez organy nadzoru budowlanego (wyroki: WSA w Lublinie z dnia 4.04.2012 r., II SA/Lu 92/12, NSA z 30.10.2009 r., II OSK 1721/08 niepubl., z dnia 14.11.2007 r., II OSK 1497/06, niepubl.). Organ wskazał przy tym, iż kwestie dotyczące naruszenia stosunków wodnych na gruncie i ich przywrócenia mogą być rozpatrywane na podstawie przepisów ustawy - Prawo wodne. Podniósł, że przed Burmistrzem Miasta R. toczy się postępowanie znak: [...] w sprawie zakłócenia stosunków wodnych na działkach nr [...], [...] i [...]. Organ odwoławczy wyjaśnił dalej, że na zlecenie Burmistrza Miasta R. została opracowana opinia techniczna sprawdzająca wpływ wykonanej inwestycji i podwyższenia części działek nr [...] i [...] położonych w [...] i będących własnością [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W. na zmianę stosunków wodnych na działce nr [...], będącej własnością K. W.. Opinia ta została opracowana przez mgr inż. F. Z., biegłego MOSZNiL w zakresie postępowania wodnoprawnego Nr [...] i rzeczoznawcę SITWM NOT Nr [...] w zakresie melioracji wodnych. Postępowanie przed Burmistrzem Miasta R. nie zostało jeszcze zakończone. Skargę na powyższą decyzję wniosła K. W., żądając jej uchylenia w całości i zarzucając naruszenie: 1) art. 3 pkt 1, art. 3 pkt 7, art. 3 pkt 3 w związku z art. 3 pkt. 1 lit b/ ustawy - Prawo budowlane poprzez błędne stwierdzenie, pomimo posiadania pełnej wiedzy na temat stanu prawnego i faktycznego dotyczącego nielegalnie wybudowanej drogi wzdłuż działki K. W., że droga to nie droga, tylko nasyp; 2) art. 3 pkt 3a ustawy - Prawo budowlane poprzez jego pominięcie, tj. takie przedstawianie stanu faktycznego, aby wynikało z niego, że drogi już nie ma, co jest nieprawdą; 3) art. 29 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnie, gdyż w sprawie chodzi o rozebranie drogi, a nie inne prace budowlane; 4) art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię, tj. uznanie, że w związku z przyjęciem, iż wybudowana przez uczestnika droga nie jest drogą, to niemożliwe staje się wydanie nakazu jej rozbiórki i przywrócenie stanu poprzedniego; 5) art. 7, 8 i 9 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie żadnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia istoty sprawy i ograniczenie się jedynie do niekompletnych akt sprawy i oświadczeń uczestnika wyrażanych na piśmie i ustnie. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że nie jest prawdą, iż nasyp powstał w miejsce zlikwidowanej tymczasowej dotychczasowej drogi dojazdowej, lecz powstał w wyniku budowy tejże drogi dojazdowej, albowiem droga dojazdowa nie została zlikwidowana. Została zlikwidowana jedynie nawierzchnia drogi dojazdowej, a nasyp powstał w wyniku budowy drogi dojazdowej, a nie jej rozbiórki. Skarżąca podniosła, że stwierdzenie przez organ drugiej instancji, że "uczestnik dokonał rozbiórki drogi dojazdowej z kostki brukowej wraz z demontażem czterech sztuk przepustów betonowych, w miejscu rozebranej drogi rozplantowano dziesięciocentymetrową warstwę ziemi uprawnej, posiano trawę i posadzono krzaki i że w wyniku wykonania prac rozbiórkowych drogi oraz prac ciemnych powstał nasyp w postaci skarpy o długości około 68,1 m i szerokości 5,7 - 6,5 m, który w najwyższej wysokości ma około 1 m", jest pozbawione logiki. Skoro bowiem zdjęto nawierzchnię drogi i zastąpiono ją dziesięciocentymetrową warstwą ziemi, to nie nastąpiła rozbiórka drogi, a jedynie wymiana jej nawierzchni na nieutwardzoną, zaś sam nasyp (wraz z betonowym podkładem o grubości 20 - 25 cm) jest elementem drogi, a nie efektem jej rozbiórki. Skarżąca podkreśliła, że nasyp wybudowany pod drogę nadal istnieje, podobnie jak 20-25 – centymetrowa warstwa betonu, co zresztą potwierdził organ drugiej instancji ("najwyższy nasyp o wysokości 1 m znajduje się w miejscu naturalnego obniżenia terenu działek, tj. w miejscu istniejącego przepustu betonowego"). Zdaniem skarżącej, oczywiste jest też, że przepust betonowy, enigmatycznie nazywany "istniejącym", a wybudowany przez uczestnika przy budowie drogi, nie służy naturalnemu spływowi wód. Przepust ten jest nową instalacją wybudowaną przez uczestnika, przez którą przedostaje się silnym strumieniem woda zbierająca się na nieruchomości uczestnika, która zalewa nieruchomość wnioskodawczyni i podmywa fundamenty jej domu. Skarżąca podkreśliła, że przedmiotem sprawy jest rozbiórka samowoli budowanej, jaką jest droga dojazdowa do obiektów budowlanych (magazynów), która składa się z nasypu, betonowego podkładu o grubości 20-25 cm i kostki brukowej na podkładzie. Jest oczywiste, że nie można wydać pozwolenia na budowę, jeżeli nie jest do nieruchomości zapewniony dojazd z drogi publicznej, po której może się odbywać ruch, w tym wypadku ruch TIR-ów. Taki dojazd został zaprojektowany wraz z drogą wewnętrzną prowadzącą do magazynów. Jednak w chwili przeniesienia własności nieruchomości wraz z prawem do zezwolenia na budowę przed jego uprawomocnieniem się (co oczywiście odbył się z naruszeniem prawa, albowiem nieprawomocna decyzja o zezwoleniu na budowę nie może być przedmiotem obrotu), Uczestnik utracił prawo do dojazdu do swojej nieruchomości, albowiem od publicznej drogi dojazdowej oddzielał go pas cudzej działki (należącej do D. W., sprzedawcy działek na rzecz Uczestnika), do którego uczestnik nie miał żadnego prawa. (W dniu 28 maja 2012 r. D. W. sprzedała spółce [...] działkę [...] jeszcze przed uprawomocnieniem się decyzji o pozwoleniu na budowę, zaledwie cztery dni po jej wydaniu. W dniu 8 czerwca 2012 r., tj. w dniu uprawomocnienia się decyzji wydanej dla D. W. Spółka A [...] złożyła wniosek o przeniesienie tej decyzji na rzecz tej spółki i w dniu 19 czerwca 2012 r. doszło do przeniesienia decyzji pozwolenia na budowę wymienionej inwestycji D. W. o nr [...] na rzecz Spółka A [...] o nr [...] bez ujawnienia faktu, że obszar inwestycji zmniejszył się o działkę nr [...]. Zarówno w jednej i drugiej decyzji umieszczona w projekcie droga dojazdowa znajduje się w całkiem innym miejscu. Co więcej, uczestnik nie planował wybudowania drogi dojazdowej w miejscu, w którym była zaprojektowana. Uczestnik cały teren inwestycji ogrodził ogrodzeniem na stałym fundamencie, które to ogrodzenie uniemożliwiało budowę drogi w miejscu, w którym została zaprojektowana i wskazana we wniosku o pozwolenie na budowę. Brama wjazdowa na działkę [...] była i jest usytuowana w miejscu dojazdu z tzw. drogi tymczasowej; nic się nie zmieniło od momentu ogrodzenia działki [...]. Skarżąca wyjaśniła, że od początku realizacji inwestycji uczestnik planował samowolnie budowę drogi dojazdowej w miejscu tzw. drogi tymczasowej i wybudował tę drogę dojazdową w bezpośrednim sąsiedztwie działki skarżącej, dodatkowo wybudował bramę wjazdową, która jest jedyną bramą wjazdową na teren nieruchomości uczestnika. Droga ta miała (i ma nadal) podkład betonowy. Jak wskazała skarżąca, droga została rozebrana częściowo, to jest zdjęto jedynie jej nawierzchnię. Nie został rozebrany nasyp, będący integralną częścią drogi, który nie powstał w wyniku rozebrania drogi, lecz w wyniku jej budowy i nie został rozebrany podkład betonowy o grubości 20-25 cm, widoczny w miejscu odsłaniającym przepust betonowy. Wobec powyższego, zdaniem skarżącej, nie ulega wątpliwości, iż przedmiotem wniosku była likwidacja samowoli budowlanej, jaką jest droga dojazdowa do nieruchomości, a nie prace ziemne polegające na wyrównaniu terenu. Przedmiotowe prace nie służyły wyrównaniu ternu, lecz budowie drogi i jako takie stanowią element budowli w rozumieniu art. 3 Prawa Budowlanego. Samowola budowlana nie została zlikwidowana, zlikwidowano jedynie nawierzchnie drogi dojazdowej, wobec czego decyzja o umorzeniu postępowania jest bezprawna. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Obowiązkiem organu administracji wyrażonym w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. jest podjęcie wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organ administracji jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te, stosownie do treści art. 136 k.p.a., ciążą również na organie drugiej instancji. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy tym obowiązkom uchybił. Sporny obiekt, usytuowany na działce nr [...] w miejscowości S., bezpośrednio przy istniejącym ogrodzeniu działki sąsiedniej nr [...] (od narożnika ogrodzenia działki od strony drogi gruntowej nr [...] do istniejącego ogrodzenia wewnętrznego działki nr [...]), stanowi nasyp ziemny wraz z podbudową betonową grubości 20-25 cm o długości 68,1 m, szerokości 5,7-6,5 m i wysokości 0,17 m-1 m. Bezsporne w sprawie jest, że nasyp ten powstał w wyniku nawiezienia i rozplantowania warstwy ziemi na wysokości cokołu ogrodzenia działki nr [...] będącej własnością K. W.. Ziemia ta została nawieziona po uprzednim zdjęciu przez inwestora kostki brukowej i demontażu czterech przepustów betonowych. Nie ulega również wątpliwości, że roboty te zostały zrealizowane przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na ich wykonanie bądź ich zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, przez budowlę, stanowiącą jeden z rodzajów obiektów budowlanych, należy rozumieć m.in. budowlę ziemną. Ta kategoria budowli nie została wprawdzie przez ustawodawcę bliżej zdefiniowana, jednak dyspozycja art. 3 pkt 1 lit. b/ ustawy – Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji obliguje do uznania, że określony rezultat działalności człowieka uznaje się za budowlę, o ile stanowi on całość techniczno-użytkową. Analiza materiału zamieszczonego w aktach sprawy prowadzi do wniosku, że ocena organu odwoławczego, iż przedmiotowy nasyp w postaci skarpy nie stanowi obiektu budowlanego, jest co najmniej przedwczesna. Z dokumentacji sprawy, w tym fotograficznej, a także z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że realizacja przedmiotowego nasypu nastąpiła w sposób zaplanowany, nieprzypadkowy. Inwestor nawiózł na wytyczony pas działki nr [...] warstwę ziemi, po czym starannie ją rozplantował na długości 68,1 m i szerokości 5,7-6,5 m. Nie sposób zatem bez bliższej analizy uznać, że nie powstał w ten sposób obiekt budowlany stanowiący całość techniczno-użytkową, tj. budowla ziemna. Organ odwoławczy nie poczynił przy tym jednoznacznych ustaleń, czy ten nasyp ziemny służy jako droga dojazdowa do budynku znajdującego się na działce nr [...], mimo że ta kwestia była wielokrotnie podnoszona przez skarżącą. Ponadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podniósł, że "według oświadczenia K. W. w miejscu wyrwy po przepustach znajduje się nieusunięty podkład betonowy o grubości ok. 20 - 25 cm", przy czym z uzasadnienia decyzji nie wynika, by poczynił jakiekolwiek własne ustalenia w tym zakresie. Brak jednoznacznych, wystarczających ustaleń co do charakteru obiektu będącego przedmiotem niniejszej sprawy obliguje Sąd do uznania, że umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego było przedwczesne. Należy bowiem zważyć, że dla uznania określonego obiektu za budowlę ziemną nie jest konieczne, aby była ona wyposażana w dodatkowe instalacje czy urządzenia. Dla zakwalifikowania skutków robót ziemnych jako budowli ziemnej wystarczające jest, aby stanowiły one pewną całość techniczno-użytkową o określonej konstrukcji i funkcji. Za taką całość można uznać nawet skutek wykonanych robót niwelacyjnych, jeśli doszło do celowego nawiezienia czy przemieszczenia mas ziemi skutkującego powiększeniem płaskiej części terenu (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2007 r., II OSK 813/06, ONSAiWSA 2007/6/133 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 lipca 2008 r., II SA/GL 55/08, opublikowane w bazie CBOSA). Organ poświecił wiele uwagi kwestii ewentualnego naruszenia przez zrealizowany nasyp stosunków wodnych na gruncie, co z punktu widzenia kompetencji organu nadzoru budowlanego ma znaczenie zdecydowanie drugorzędne. Ocena naruszenia stosunków wodnych może być bowiem przedmiotem odrębnego postępowania toczącego się na podstawie art. 29 ustawy – Prawo wodne przed organem wykonawczym gminy. Natomiast do zasadniczych kompetencji organu nadzoru budowlanego należy badanie legalności realizacji określonych robót z punktu widzenia zasad reglamentacji prawnobudowlanej, której to kompetencji organ odwoławczy w niniejszej sprawie nie zrealizował należycie. Wskazane wyżej uchybienia przepisom prawa procesowego, których dopuścił się organ drugiej instancji, powodują konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Brak wyjaśnienia przez organ istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, który stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 k.p.a., czyni przedwczesnym ocenę zawartych w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni powyższe oceny i wnioski. W przypadku ustalenia, że przedmiotowy nasyp stanowi obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 3 w związku z art. 3 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, organ podejmie stosowne czynności przewidziane przez ustawę - Prawo budowlane niezależnie od tego, czy ów nasyp narusza czy nie stosunki wodne na gruncie. O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o dyspozycję art. 200, 205 § 1 i 209 p.p.s.a.