II GSK 3348/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) sędzia del. WSA Urszula Wilk Protokolant starszy asystent sędziego Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 12 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 2716/15 w sprawie ze skargi A.B. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od A.B. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 2716/15 po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.B. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia uchylił zaskarżone postanowienie i zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że w decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 32.000 zł za naruszenie przepisów ustawy o drogach publicznych. W dniu 26 czerwca 2015 r. skarżący wniósł od powyższej decyzji odwołanie do Głównego Inspektora Transportu Drogowego wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Zakwestionował prawidłowość wydanej decyzji i podniósł, że o jej wydaniu dowiedział się dopiero w dniu 22 czerwca 2015 r., kiedy to doręczono mu postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], uznające za nieuzasadnione jego zarzuty. Zaznaczył, że w uzasadnieniu tego postanowienia wspomina się o tej decyzji, toteż - w jego ocenie - to właśnie w dniu 22 czerwca 2015 r. ustała przyczyna uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Ponadto, zdaniem strony, zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2013 r. nie zostało skutecznie doręczone w trybie art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej: k.p.a., gdyż zostało wysłane nie na właściwy adres – X., ale na adres Y. Tym samym skarżący nie został właściwie poinformowany o treści art. 41 k.p.a., co jest warunkiem skuteczności doręczeń dokonywanych w trybie art. 44 k.p.a. Uchybienie terminu nastąpiło zatem bez jego winy. Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. na podstawie art. 59 § 2 k.p.a. odmówił skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, wskazując, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2015 r. o nałożeniu kary pieniężnej została doręczona stronie w dniu 4 lutego 2015 r. w trybie art. 44 § 4 k.p.a. Strona nie informowała organu o zmianie adresu do korespondencji, a zatem skoro wskazywała adres Y., to organ kierował korespondencję na ten adres i doręczenie w trybie art. 44 k.p.a. należy w tym przypadku uznać za skuteczne. Postępowanie strony, która sama wskazuje jako adres do korespondencji Y., a następnie próbuje podważać prawidłowość doręczeń, jest bezpodstawne. Zdaniem organu, w takiej sytuacji brak jest przesłanek usprawiedliwiających niedochowanie terminu do wniesienia odwołania, a tym samym brak jest także podstaw do przywrócenia terminu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie skarżący zarzucił naruszenie art. 9 k.p.a., poprzez przyjęcie fikcji doręczenia określonej w art. 41 § 2 k.p.a., pomimo braku prawidłowego pouczenia o treści art. 41 § 1 i 2 k.p.a., a także naruszenie art. 58 § 1 k.p.a., poprzez odmowę przywrócenia terminu, pomimo że do uchybienia terminu doszło bez winy skarżącego, gdyż o wydaniu decyzji nie wiedział, ponieważ przebywał za granicą. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Sąd I instancji uwzględnił skargę i uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a. Sąd stwierdził, że Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżonym postanowieniem odmówił skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. o nałożeniu kary pieniężnej, uznając, że brak jest przesłanek usprawiedliwiających niedochowanie terminu do wniesienia odwołania, a tym samym brak jest także podstaw do przywrócenia terminu. Jednakże stanowisko organu wykazuje niekonsekwencję zarówno w ocenie stanu sprawy, jak i argumentacji. Sąd I instancji stwierdził, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego z dnia [...] sierpnia 2013 r. organ I instancji wysłał na adres Y. Jednak nieodebranie tego zawiadomienia przez stronę, a następnie kolejnych pism o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy (także wysłanych na adres Y.) musiało najwyraźniej wzbudzić wątpliwości organu, co do prawidłowości doręczeń, skoro organ z urzędu powziął informację z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, że skarżący jako adres głównego miejsca wykonywania działalności wskazuje Y., natomiast jako adres do doręczeń X. Wtedy to organ I instancji wysłał wezwanie z dnia 18 września 2014 r. na adres X. i skarżący to wezwanie odebrał osobiście. Natomiast decyzję z dnia [...] stycznia 2015 r. o nałożeniu kary pieniężnej [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wysłał na adres Y., wiedząc, że skarżący nie odbiera kierowanej na ten adres korespondencji, oraz że poprzednią korespondencję organ wysłał na adres X. Takie procedowanie organu stoi w ewidentnej sprzeczności z zasadą praworządności (art. 6 k.p.a.), nie wzbudza zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), a także narusza zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Sąd I instancji podkreślił, że dla przyjęcia fikcji doręczenia decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego winien w pierwszej kolejności ustalić, czy adres, na który została wysłana decyzja, jest adresem prawidłowym. Tymczasem kierowanie zamiennie korespondencji na jeden lub drugi z powyższych adresów wskazuje de facto, że organ nie wie, który z adresów jest właściwy, a w takiej sytuacji trudno uznać argumentację Głównego Inspektora Transportu Drogowego o bezzasadności wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania za zasadną. Skoro organ I instancji zamiennie korzysta z dwóch adresów strony, to niejako sam poddaje w wątpliwość prawidłowość swoich doręczeń. Strona słusznie zatem podnosi, że organ w swych działaniach jest niekonsekwentny. Główny Inspektor Transportu Drogowego powinien zatem wziąć pod uwagę te okoliczności i przeanalizować sprawę zarówno pod kątem prawidłowości zastosowanej fikcji doręczenia decyzji, jak i ustaleń organu I instancji w zakresie adresu strony do doręczeń. Dopiero wówczas, w zależności od poczynionych ustaleń, powinien odnieść się do złożonego przez stronę wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Skarżący bowiem nie może ponosić ujemnych następstw wynikających z niekonsekwentnego procedowania organu I instancji. Z powyższych względów Sąd I instancji uchylił zaskarżone postanowienie. W skardze kasacyjnej Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 i art. 107 § 3 oraz w zw. z art. 59 § 2 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzję z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] wysłał na adres Y., podczas gdy z akt tej sprawy jednoznacznie wynika (koperta z adnotacjami o awizacji przesyłki poleconej zawierającej decyzję organu I instancji), że decyzja organu I instancji została wysłana na adres X., który to adres został wskazany przez skarżącego w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej jako adres do doręczeń, a to w konsekwencji skutkowało dokonaniem przez Sąd I instancji nieprawidłowej oceny wydanego w sprawie postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Główny Inspektor Transportu Drogowego przedstawił argumentację na poparcie podniesionego zarzutu. Skarżący nie skorzystał z prawa udzielenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek nie wszystkie jej zarzuty należało uznać za skuteczne. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Z zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem postanowienia Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego o nałożeniu kary pieniężnej stwierdził, że postanowienie to nie jest zgodne z prawem, co uzasadniało jego uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że według Sądu I instancji za zasadniczy powód uchylenia zaskarżonego postanowienia należało uznać to, że wymieniona decyzja organu I instancji doręczona została stronie postępowania na niewłaściwy adres, a skoro tak, to nie może ona ponosić negatywnych konsekwencji wynikających z niewłaściwego oraz pozbawionego konsekwencji działania organu. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna – jakkolwiek, jak to już podkreślono, nie wszystkie jej zarzuty należało uznać za skuteczne – zasadnie kwestionuje zgodność z prawem kontrolowanego wyroku Sądu I instancji. Jej zasadniczy akcent słusznie osadzony został na gruncie zarzutów naruszenia przepisów art. 133 § 1 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., które miało polegać na niezasadnym przypisaniu organowi administracji działania polegającego na wadliwym (nieprawidłowym) doręczeniu decyzji o nałożeniu kary administracyjnej – a w konsekwencji również na gruncie zarzutu naruszenia art. 6, art. 7, art. 8 i art. 10 k.p.a., poprzez niezasadne przypisanie organowi naruszenia zasad postępowania ustanowionych na gruncie tych przepisów. Zarzuty naruszenia przepisów art. 133 § 1 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. należy uznać za usprawiedliwione. Odnosząc się na wstępie do oceny zasadności zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego za uzasadniony należy uznać wniosek, że naruszenie określonej w przywołanym przepisie zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy lub – co należy podkreślić – pominięcia istotnej części tych akt, lub przeprowadzenia postępowania dowodowego przez sąd z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 p.p.s.a., czy też oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy ustanawiający jednocześnie granice, w obrębie których sąd administracyjny może operować i poza które nie może wykraczać. Natomiast uwzględniając konsekwencje wynikające z art. 134 § 1 p.p.s.a., które najprościej rzecz ujmując wyrażają się w tym, że sąd administracyjny nie może uczynić przedmiotem rozpoznania (przedmiotem kontroli legalności) innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę, za uzasadniony należy uznać wniosek, że wymieniony przepis może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy sąd administracyjny I instancji – nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym), niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy lub nie rozpoznał istoty sprawy (por. np. wyroki NSA z dnia: 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2352/17; 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 284/18; 28 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1529/17; 28 marca 2018 r., sygn. akt I FSK 1000/16; 27 marca 2018 r., sygn. akt I GSK 314/16; 15 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 2272/17; 7 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1202/16; 15 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 321/07). Uwzględniając konsekwencje wynikające z przedstawionych uwag, za uzasadnione należy więc uznać stanowisko skarżącego kasacyjnie organu o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a., a to poprzez pominięcie istotnej części akt sprawy, z których jednoznacznie i w niebudzący wątpliwości sposób wynika, że decyzja organu I instancji o nałożeniu kary pieniężnej doręczona została stronie na adres "X.", a więc na adres wskazywany przez samą stronę, jako adres właściwy (por. uzasadnienie odwołania od wymienionej decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu; uzasadnienie skargi od wymienionej decyzji), a w konsekwencji również o naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a., a to poprzez zaniechanie rozpoznania istoty sprawy wywołanej skargą na postanowienie od odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji, która doręczona została na wskazany powyżej adres, co w rezultacie nie może również pozostawać bez wpływu na ocenę zasadności zarzutów naruszenia art. 6, art. 7, art. 8 i art. 10 k.p.a., a to poprzez nieuzasadnione przypisanie organowi administracji naruszenia określonych tym przepisem wzorców działania, do stosowania i przestrzegania których był on zobowiązany. W sytuacji więc, gdy w świetle przedstawionych uwag i argumentów za w pełni zasadne należało uznać stanowisko o nierozpoznaniu przez Sąd I instancji istoty sprawy, to za nieskuteczny i tym samym nieuzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 59 § 2 k.p.a., którego naruszenia, co istotne, skarżący kasacyjnie organ upatruje – jak jednoznacznie wynika to z uzasadnienia skargi kasacyjnej (por. s. 5 ) - w argumentacji odwołującej się do braku ziszczenia się w rozpatrywanej sprawie przesłanek przywrócenia terminu, o których mowa w art. 58 § 1 i § 2 k.p.a., a więc w przepisie, który powinien był stanowić w rozpatrywanej sprawie – lecz nie stanowił, jak się okazuje – zasadniczy wzorzec kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, z punktu widzenia którego postanowienie to – i to w kierunku wskazywanym w skardze kasacyjnej – nie było jednak kontrolowane. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.