II OZ 423/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Stowarzyszenia [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2928/15 odrzucające skargę Stowarzyszenia [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia postanawia: oddalić zażalenie. 7 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2928/15 odrzucił skargę Stowarzyszenia [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia. Sąd wskazał, że Stowarzyszenie [...] (dalej zwane "Stowarzyszeniem") wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2015 r. Skarga została podpisana jedynie przez przedstawiciela Stowarzyszenia – A. S. Wobec powyższego, na podstawie zarządzenia Przewodniczącej Wydziału IV z dnia 25 września 2015 r., Stowarzyszenie zostało wezwane do usunięcia braków formalnych skargi, w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi, poprzez: a) w przypadku, gdy Stowarzyszenie jest stowarzyszeniem rejestrowym: złożenie dokumentu określającego sposób jego reprezentacji (odpis KRS), b) w przypadku, gdy Stowarzyszenie jest stowarzyszeniem zwykłym: wskazanie z imienia i nazwiska wszystkich członków Stowarzyszenia wraz z ich aktualnymi adresami zamieszkania, nadesłanie stosownego dokumentu potwierdzającego, że wskazane osoby są członkami Stowarzyszenia (np. uchwała, statut, regulamin, lista), złożenie pełnomocnictwa dla A. S. udzielonego przez wszystkich członków Stowarzyszenia do wstępowania w imieniu Stowarzyszenia przed wojewódzkim sądem administracyjnym lub sądami administracyjnymi, ewentualnie podpisanie skargi przez wszystkich członków Stowarzyszenia w budynku sądu lub nadesłanie egzemplarza skargi podpisanego przez wszystkich członków Stowarzyszenia. Powyższe wezwanie zostało skutecznie doręczone Stowarzyszeniu w dniu 5 października 2015 r. (k. 11 akt sądowych). W odpowiedzi Stowarzyszenie nadesłało Regulamin Stowarzyszenia, listę członków Stowarzyszenia wraz z adresami, protokół z zebrania założycielskiego Stowarzyszenia, zaświadczenie o wpisie do ewidencji stowarzyszeń zwykłych i o nadaniu numeru REGON oraz uchwałę upoważniającą A. S. do reprezentowania Stowarzyszenia w sprawie skargi Stowarzyszenia na bezczynność Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zarejestrowanej pod sygn. akt IV SAB/Wa 376/15. Odrzucając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że stosownie do art. 46 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej zwanej "p.p.s.a."), każde pismo strony powinno zawierać podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika. Z art. 46 § 3 p.p.s.a. wynika natomiast, że do pisma należy dołączyć pełnomocnictwo lub jego wierzytelny odpis, jeżeli pismo wnosi pełnomocnik, który w danej sprawie nie złożył jeszcze tych dokumentów przed sądem. W myśl art. 49 § 1 p.p.s.a., jeżeli pismo strony, w tym skarga, nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni. Nieuzupełnienie braków formalnych w wyznaczonym terminie skutkuje odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Instytucję prawną stowarzyszenia zwykłego regulują przepisy ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz.U. z 2001 r., Nr 79, poz. 855 ze zm.). Art. 40 ust. 1 tej ustawy stanowi, że uproszczoną formą stowarzyszenia jest stowarzyszenie zwykłe, nie posiadające osobowości prawnej. Zgodnie z art. 40 ust. 2 powołanej ustawy osoby w liczbie co najmniej trzech, pragnące założyć stowarzyszenie zwykłe, uchwalają regulamin działalności, określając w szczególności jego nazwę, cel, teren i środki działania, siedzibę oraz przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie. Oznacza to, że stowarzyszenie takie tworzą wszyscy członkowie, a sposób ich działania reguluje regulamin. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazano, że właściwym dokumentem, z którego wynikałoby upoważnienie do udzielenia pełnomocnictwa procesowego przez stowarzyszenie zwykłe, jest dokument podpisany przez wszystkich członków stowarzyszenia zwykłego. Źródłem takiego upoważnienia nie może być regulamin, jako dokument statuujący powstanie stowarzyszenia zwykłego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2525/12, Lex nr 1488169, z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 714/14, Lex nr 1511167). Stowarzyszeniu zwykłemu przysługuje zatem zdolność sądowa, jako organizacji społecznej, jednak legitymację procesową, a zatem zdolność do czynności procesowych, w tym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, posiadają wszyscy członkowie tego stowarzyszenia. Natomiast przedstawiciel wskazany w regulaminie może reprezentować stowarzyszenie zwykłe jedynie wówczas, gdy pozostali członkowie stowarzyszenia upoważnią go do tego w należytej prawnej formie. W niniejszej sprawie Stowarzyszenie, będące stowarzyszeniem zwykłym, wniosło do Sądu skargę opatrzoną jedynie podpisem A. S. Wobec powyższego wezwano Stowarzyszenie do uzupełnienia braków formalnych skargi przez m.in. złożenie pełnomocnictwa dla A. S. udzielonego przez wszystkich członków Stowarzyszenia do wstępowania w imieniu Stowarzyszenia przed wojewódzkim sądem administracyjnym lub sądami administracyjnymi, ewentualnie podpisanie skargi przez wszystkich członków Stowarzyszenia w budynku sądu lub nadesłanie egzemplarza skargi podpisanego przez wszystkich członków Stowarzyszenia, pouczając o skutkach jego niewykonania, tj. wskazano na rygor w postaci odrzucenia skargi. Powyższe wezwanie zostało doręczone Stowarzyszeniu 5 października 2015 r., zatem siedmiodniowy termin do uzupełnienia braków formalnych rozpoczął bieg 6 października 2015 r. i upłynął 12 października 2015 r. Sąd wskazał, że pomimo prawidłowo doręczonego wezwania Stowarzyszenie nie uzupełniło prawidłowo braków formalnych skargi w wyznaczonym terminie. W zakreślonym terminie Stowarzyszenie nadesłało listę członków Stowarzyszenia wraz z adresami obejmującą 10 osób oraz pełnomocnictwo procesowe dla A. S. podpisane przez ośmiu członków Stowarzyszenia, jednakże wynika z niego, iż A. S. został upoważniony do reprezentowania Stowarzyszenia w sprawie ze skargi na bezczynność Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zarejestrowanej pod sygn. akt IV SAB/Wa 376/15. Złożone pełnomocnictwo nie obejmuje zatem swoim zakresem umocowania powyższego pełnomocnika do działania w imieniu Stowarzyszenia przed sądami administracyjnymi w niniejszej sprawie prowadzonej pod sygn. akt IV SA/Wa 2928/15. Ponadto zostało podpisane tylko przez osiem osób, a lista członków Stowarzyszenia obejmuje dziesięć osób. Tym samym należało uznać, że z przedstawionego pełnomocnictwa nie wynika umocowanie osoby, która podpisała skargę w imieniu Stowarzyszenia, a właśnie do nadesłania takiego dokumentu Stowarzyszenie było wzywane. W związku z powyższym Sąd przyjął, że Stowarzyszenie nie uzupełniło prawidłowo, w wyznaczonym terminie, braków formalnych skargi i na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 i § 3 p.p.s.a., odrzucił skargę. Na powyższe postanowienie skarżące Stowarzyszenie złożyło zażalenie, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie skargi do rozpoznania. W uzasadnieniu zażalenia Stowarzyszenie wskazało, że nie zgadza się z poglądem Sądu I instancji, że skargę muszą podpisać wszyscy członkowie Stowarzyszenia. Podniosło, że w myśl § 8 Regulaminu Stowarzyszenia, podpisanego przez wszystkich członków Stowarzyszenia, Stowarzyszenie reprezentowane jest przez Przedstawiciela lub w razie jego nieobecności – Zastępcę Przedstawiciela. Wskazało, że z treści ustawy Prawo o stowarzyszeniach nie wynika obowiązek podpisywania dokumentów wychodzących na zewnątrz Stowarzyszenia przez jego wszystkich członków. Kwestię tę, zgodnie z ustawą reguluje wyłącznie Regulamin Stowarzyszenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie ma usprawiedliwionych podstaw. Sąd I instancji zasadnie bowiem uznał, że Stowarzyszenie nie uzupełniło prawidłowo, w wyznaczonym terminie, braków formalnych skargi. Zgodnie z art. 40 ust. 2 ustawy Prawo o stowarzyszeniach, osoby w liczbie co najmniej trzech, pragnące założyć stowarzyszenie zwykłe, uchwalają regulamin działalności, określając w szczególności jego nazwę, cel, teren i środki działania, siedzibę oraz przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie. Stowarzyszenie zwykłe jest uproszczoną formą stowarzyszenia, nieposiadającą osobowości prawnej. Prostsza forma stowarzyszeń zwykłych wyraża się po pierwsze - w obniżeniu minimalnej liczby osób uprawnionych do ich założenia (z 15 do 3 osób), po drugie - w zastąpieniu wymogu uchwalania statutu mającego rozbudowaną treść wymogiem uchwalania znacznie bardziej uproszczonego regulaminu i po trzecie - w zastąpieniu wniosku do sądu o rejestrację w Krajowym Rejestrze Sądowym (KRS) wnioskiem do organu nadzorującego, informującym o utworzeniu stowarzyszenia zwykłego. Do stowarzyszeń zwykłych nie stosuje się m.in. art. 10 i art. 11 Prawa o stowarzyszeniach, co oznacza, że stowarzyszenie takie nie może mieć organów, niemniej posiada ono wewnętrzną strukturę organizacyjną (art. 2 ust. 2 Prawa o stowarzyszeniach) i musi określać w regulaminie przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie (niebędącego jednak organem). Konsekwencją braku osobowości prawnej stowarzyszenia zwykłego jest brak zdolności do czynności prawnych i brak własnego majątku. Stowarzyszeniom zwykłym przysługuje natomiast zdolność sądowa, tj. zdolność do występowania w postępowaniu jako strona, np. w postępowaniu sądowoadministracyjnym - art. 25 § 2 p.p.s.a. Zdolność sądowa organizacji społecznych, zarówno posiadających osobowość prawną, jak i niemających takiej osobowości, w zakresie ich statutowej działalności jest także konsekwencją przyznania takim organizacjom w prawie publicznym prawa do udziału w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób. Do takich sytuacji odnosi się art. 25 § 4 p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 20 listopada 2012 r., sygn. II OSK 1308/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis ten stanowi, że zdolność sądową mają organizacje społeczne, choćby nie posiadały osobowości prawnej, w zakresie ich statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w wyroku z dnia 14 grudnia 2012 r., sygn. I CSK 234/12 (Lex nr 1307997), że ze względu na nieprzysługiwanie stowarzyszeniom zwykłym osobowości prawnej i niestosowanie do nich przepisów o osobach prawnych, podmiotem praw i obowiązków w stosunkach cywilnoprawnych związanych z działalnością stowarzyszeń zwykłych, nie mogą być same te stowarzyszenia, lecz tylko ich członkowie. Zatem tylko wszyscy członkowie stowarzyszenia zwykłego mogą stać się podmiotami określonych praw i obowiązków w razie dokonania czynności prawnej przez nich wszystkich lub przez ustanowionego przez nich przedstawiciela, działającego w granicach umocowania. "Podobnie w zakresie stosunków cywilnoprawnych wynikających z innych zdarzeń niż czynności prawne wszyscy członkowie stowarzyszenia zwykłego mogą stać się podmiotami określonych praw i obowiązków, jeżeli dane zdarzenie pozostaje w związku z akceptowaną przez wszystkich członków działalnością stowarzyszenia i w odniesieniu do nich wszystkich spełnione są przesłanki odpowiedzialności za skutki tego zdarzenia." Powyższe rozważania prowadzą do konstatacji, że skoro stowarzyszenie zwykłe nie ma osobowości prawnej, to w postępowaniu sądowoadministracyjnym legitymację procesową posiadają wszyscy członkowie tego stowarzyszenia, jako podmioty praw i obowiązków. Wobec tego, właściwym dokumentem, z którego wynikałoby upoważnienie do udzielenia pełnomocnictwa procesowego przez stowarzyszenie zwykłe jest dokument podpisany przez wszystkich członków stowarzyszenia zwykłego. Źródłem legitymacji nie można natomiast uznać regulaminu, jako dokumentu statuującego li tylko powstanie stowarzyszenia zwykłego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2525/12; z dnia 14 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 2966/12; z dnia 4 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 2086/13; postanowienie NSA z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 2956/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie skarżące Stowarzyszenie nie dołączyło do akt sprawy pełnomocnictwa spełniającego powyższy wymóg, wobec czego zostało wezwane do jego nadesłania, w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi. Jak wynika z akt sprawy, w zakreślonym terminie Stowarzyszenie nadesłało listę członków Stowarzyszenia, z której wynika, że w skład Stowarzyszenia wchodzi 10 osób oraz pełnomocnictwo udzielone przedstawicielowi Stowarzyszenia – A. S., podpisane przez ośmiu członków Stowarzyszenia do reprezentowania Stowarzyszenia w sprawie ze skargi na bezczynność Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zarejestrowanej pod sygn. akt IV SAB/Wa 376/15. Złożone pełnomocnictwo nie obejmuje zatem swoim zakresem umocowania A. S. do działania w imieniu Stowarzyszenia przed sądem administracyjnym w niniejszej sprawie ze skargi na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2015 r. prowadzonej pod sygn. akt IV SA/Wa 2928/15. Ponadto zostało podpisane tylko przez ośmiu członków Stowarzyszenia, a z nadesłanej listy członków Stowarzyszenia wynika, że w skład Stowarzyszenia wchodzi 10 osób. Wobec tego uznać należy, że z przedstawionego pełnomocnictwa nie wynika umocowanie osoby, która podpisała skargę, do reprezentowania Stowarzyszenia w niniejszej sprawie, a zatem wobec nieuzupełnienia braku formalnego skargi, Sąd I instancji zobligowany był do jej odrzucenia, stosownie do art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. ----------------------- 7