IV SA/Gl 462/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant specjalista Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2016 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta J. z dnia [...] nr [...]. Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta J., działając na podstawie art. 17 ust. 1 i 1b oraz art. 17b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz.U. z 2015 r., poz. 114) w nawiązaniu do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2013 r., poz. 3) oraz art. 40, art. 41 i art. 104 K.p.a., odmówił M. C. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wyjaśnił, że w dniu 5 marca 2015 r. strona złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką T. M. Następnie przywołał treść art. 17 ust. 1 i ust. 1b oraz art. 17b ust. 1 i ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, z których wynika, iż świadczenie pielęgnacyjne przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki bądź pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Jednakże świadczenie to przysługuje jeśli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia albo w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Powołując się na powyższe przepisy i w oparciu o orzeczenie o niepełnosprawności Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w R. z dnia [...] nr [...] organ stwierdził, że nie zostały spełnione ustawowe przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego albowiem matka strony pomimo tego, iż legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym na stałe to jednak nie można ustalić od kiedy jej niepełnosprawność istnieje, co natomiast stanowi negatywną przesłankę do przyznania wnioskowanego świadczenia. W dniu 17 marca 2015 r. M. C. wniosła odwołanie od wyżej wymienionej decyzji, domagając się ponownego rozpatrzenia jej sprawy i przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W treści odwołania oświadczyła, że jest jedyną córką T. M., chorującej na napadowe migotanie przedsionków serca, nadciśnienie tętnicze i cukrzycę oraz posiadającej problemy ze wzrokiem (w lewym oku straciła wzrok a na prawe ledwo co widzi). W ocenie strony, z uwagi na stan zdrowia, jej matka wymaga pomocy we wszystkich czynnościach życia codziennego. Następnie wyjaśniła, że zrezygnowała z pracy na roli, ponieważ nie mogła pogodzić jej z opieką nad dwójką chorych rodziców. Zaznaczyła także, iż od 1 stycznia 2011 r. otrzymywała świadczenie pielęgnacyjne na jej ojca – R. M., który zmarł w dniu [...] Jednocześnie podkreśliła, że w 2011 r. złożyła dwa wnioski –na chorą matkę i ojca jednakże Kolegium przyznało jej tylko świadczenie na ojca natomiast na matkę odmówiło uzasadniając niemożliwością otrzymywania dwóch świadczeń równocześnie, z czym strona w zupełności się zgadza. Ponadto wyraziła nadzieję, iż skoro w 2011 r. złożyła dwa wnioski to po śmierci ojca zostanie jej przyznane świadczenie na matkę bez żadnych komplikacji. Tym samym zdaniem strony gdyby w 2011 r. zostało jej przyznane świadczenie na matkę, to do dzisiaj by je otrzymywała. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył dotychczasowy przebieg sprawy oraz zacytował treść art. 17 ust. 1 i ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Następnie Kolegium wskazało, że Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w R. na posiedzeniu w dniu [...] zaliczył T. M. do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe i jednocześnie uznał, iż zachodzi względem niej konieczność sprawowania stałej lub długotrwałej opieki albo pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz stwierdził, że nie da się ustalić od kiedy istnieje jej niepełnosprawność. A zatem w opinii Kolegium skoro nie można ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność matki strony to brak jest podstaw do przyznania M. C. świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż nie spełnia ona warunków do jego przyznania na nowych zasadach. Jednocześnie przytoczono treść art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych i wyjaśniono, że strona może się ubiegać o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Od decyzji organu odwoławczego M. C. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...].W uzasadnieniu skargi podkreśliła, iż owszem z orzeczenia z dnia [...] nr [...] wynika, że nie da się ustalić od kiedy istnieje u jej matki niepełnoprawność, jednakże ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 7 stycznia 2011 r. Poza tym nadmieniła, że T. M. choruje od wielu lat lecz wcześniej nie występowała o orzeczenie o stopniu niepełnosprawności. Skarżąca powołała się również na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, w którym stwierdzono o niezgodności art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Zdaniem skarżącej, w nawiązaniu do powyższego orzeczenia, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje bez względu na datę powstania niepełnosprawności. Podsumowując skarżąca uważa, że spełnia wszystkie warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w szczególności: zrezygnowała z pracy już w 2008 r., żeby opiekować się dwójką rodziców, nie pracuje i nie może podjąć pracy, ze względu na opiekę nad matką i jest jedynym dzieckiem T. M. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie organ stwierdził, że w wyroku, na który powołuje się skarżąca Trybunał Konstytucyjny orzekł o częściowej niekonstytucyjności wprowadzenia do ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium wieku powstania niepełnosprawności, jako przesłanki uzależniającej uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego jednakże wyrok ten nie oznacza usunięcia tego kryterium z ustawy, nie stanowi również podstawy uchylenia decyzji, które już przyznały prawo do świadczenia pielęgnacyjnego a ponadto nie kreuje także nowego prawa do żądania świadczenia przez opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność ich podopiecznych powstała już po okresie dzieciństwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Jak stanowi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli wyznacza natomiast art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Po myśli art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych albo podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Poza tym Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję lub postanowienie, w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem wskazanego kryterium legalności Sąd uznał, że skarga zasługuje na jej uwzględnienie. Zdaniem Sądu organ dopuścił się uchybienia przepisów prawa materialnego albowiem nie wziął pod uwagę treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt 38/13 (publ. OTK-A 2014/9/104), który ma istotne znaczenie dla kontrolowanej sprawy. W tym miejscu przypomnieć należy, że przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją RP ma taki charakter od dnia jego wejścia w życie i fakt ten musi być brany pod uwagę tak przy wydawaniu aktu prawnego, jak i przy jego kontroli. W świetle art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, co oznacza, że wiążą one wszystkich adresatów bez wyjątku, a zatem winny być przez nich respektowane. Analiza przepisów Konstytucji oraz ich rozumienia przez Trybunał Konstytucyjny prowadzi do wniosku, że wykonywanie orzeczeń Trybunału jest obowiązkiem zarówno prawodawcy, jak i organów stosujących prawo, w szczególności sądów. Źródłem tego obowiązku jest moc powszechnie obowiązująca orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego (art. 190 ust. 1 Konstytucji RP) w związku z zasadami państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), legalizmu (art. 7 Konstytucji RP) i nadrzędności Konstytucji (art. 8 ust. 1 Konstytucji RP). Jednocześnie przy rozstrzygnięciach o charakterze negatoryjnym Trybunału Konstytucyjnego, czyli orzekających o niekonstytucyjności zakwestionowanego przepisu, dotychczasowa norma prawna przestaje być regułą powinnego zachowania, jest bowiem ostatecznie eliminowana z systemu prawnego. W piśmiennictwie prawniczym podkreśla się, iż do wszelkich stosunków prawnych powstałych po wejściu w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego należy stosować regulację prawną uwzględniającą skutki tego orzeczenia, a więc w przypadku wyroku negatoryjnego – bez aktu normatywnego (przepisu prawnego), który utracił moc obowiązującą. Utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego, o której mowa w art. 190 ust. 3 ab initio Konstytucji RP, oznacza bowiem, że niekonstytucyjny akt normatywny jest derogowany z systemu prawnego w sposób bezwzględny i bezwarunkowy (por. M. Safjan "Skutki prawne orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w praktyce sądowej" PiP nr 9/2002, L. Garlicki "Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu" Warszawa 2005 r.). Powyższe prowadzi do wniosku, że norma prawna uznana za niekonstytucyjną stanowi wadliwą podstawę prawną. Wydana na takiej podstawie prawnej decyzja administracyjna musi być także uznana za wadliwą. Wadliwość ta może odpowiadać przesłance rażącego naruszenia prawa. Jednocześnie należy zauważyć, że przedstawione zasady dotyczą zarówno wyroku negatoryjnego odnoszącego się do całej kontrolowanej normy prawnej jak też do jej części, czyli tzw. wyroku zakresowego. Natomiast przez "orzeczenie zakresowe" rozumie się orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, którego sentencja zawiera frazę: "w zakresie, w jakim" (lub jej podobną). Skutkiem negatoryjnego wyroku zakresowego nie jest utrata mocy obowiązującej całego kontrolowanego przepisu lecz "wycięcie" z jego zakresu mieszczącego się w nim fragmentu uznanego za sprzeczny z Konstytucją RP. Jak bezspornie wynika z sentencji wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt 38/13 Trybunał Konstytucyjny odniósł się do określonego zakresu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych stwierdzając, że przepis ten w części, w jakiej różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad dorosłą osobą niepełnosprawną ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Stosowanie zatem, po ogłoszeniu powyższego wyroku, przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, w jego pełnym dotychczasowym brzmieniu pozostaje w sprzeczności z obowiązkiem organów stosujących prawo ukształtowanym na podstawie przywołanych wyżej przepisów, w szczególności art. 190 ust. 1, art. 2 i art. 8 ust. 1 Konstytucji RP. Sąd zauważa nadto, że wyżej wymieniony wyrok nie stanowi orzeczenia, w którym Trybunał Konstytucyjny odroczył w czasie utratę mocy obowiązującej niekonstytucyjnego fragmentu kontrolowanej normy. Sąd rozważył także, czy analizowany wyrok może zostać uznany za wyrok określany w piśmiennictwie prawniczym, jako wyrok aplikacyjny ze względu na wskazanie w jego uzasadnieniu skutków dla wydanych decyzji. W praktyce orzeczniczej Trybunał Konstytucyjny wykształcił bowiem szereg instrumentów, które służą minimalizowaniu skutków jego orzeczeń i kształtowaniu sposobu ich wykonania. Można do nich zaliczyć m.in. wyrok aplikacyjny. Wyrok aplikacyjny to orzeczenie, w którego sentencji TK stwierdza nie tylko zgodność albo niezgodność z Konstytucją zaskarżonego przepisu, ale nadto rozstrzyga o skutkach prawnych tego orzeczenia dla ukształtowanych przed dniem jego ogłoszenia sytuacji prawnych. Wskazówki dotyczące wykonywania orzeczeń TK dla prawodawcy i sądów TK formułuje często w uzasadnieniach swoich orzeczeń i chociaż uzasadnienie wyroku TK nie ma mocy powszechnie obowiązującej, to jednak pewne jego fragmenty stanowiąc ratio decidendi są w szczególny sposób związane z sentencją i stanowić mogą w pewnym sensie jej uzupełnienie. Aczkolwiek koncepcja ta jest krytykowana w piśmiennictwie prawniczym (por. glosa do wyroku TK z 18 grudnia 2014r. sygn. akt K 33/13 – gdzie stwierdza się, że ani art. 190 ust. 3 ani też żaden inny przepis Konstytucji nie pozwala na to, by poza rozstrzygnięciem o niezgodności rozważać także o skutkach wyroku) wyjaśnianie skutków swoich orzeczeń oraz wskazówki dotyczące ich wykonania TK postrzega jako przejaw ochrony konstytucyjności porządku prawnego. Samo bowiem wyeliminowanie niekonstytucyjnych norm prawnych z systemu w następstwie orzeczenia TK w wielu wypadkach jest niewystarczające, a zapewnienie stanu zgodnego z Konstytucją wymaga aktywności prawodawcy lub sądów (por. Studia i Materiały Trybunału Konstytucyjnego Tom XLVIII Skutki wyroków Trybunału Konstytucyjnego w sferze stosowania prawa, redakcja Maciej Bernatt, Jakub Królikowski, Michał Ziółkowski, Warszawa 2013). W uzasadnieniu wyroku z dnia 21 października 2014r. sygn. akt 38/13 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "skutkiem wejścia w życie niniejszego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki". Powyższe wskazania dotyczące wykonywania wydanego przez Trybunał Konstytucyjny wyroku traktowane być mogą jako wskazania charakteryzujące wyrok aplikacyjny. Wskazania te, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie przełamują w żadnym wypadku zasad wynikających z wyżej przedstawionych przepisów ustawy zasadniczej stanowiąc o skutkach prawnych tego orzeczenia dla ukształtowanych po jego ogłoszeniu sytuacji prawnych. W orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych zarysowała się już linia orzecznicza, którą można uznać za ugruntowaną, a którą podziela skład orzekający w kontrolowanej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2015r. sygn. akt I OSK z1668/14 czy wyroki WSA w Bydgoszczy z dnia 24 czerwca 2015r. sygn. akt II SA/Bd 327/15, WSA w Gdańsku z dnia 17 września 2015 r. sygn. akt III SA/Gd 577/15, WSA w Olsztynie z dnia 27 sierpnia 2015 r. sygn. II SA/Ol 623/15, WSA w Rzeszowie z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1507/14, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 10 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Go 818/14, WSA w Poznaniu z 23 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 969/14, WSA w Białymstoku z 2 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 1022/14, WSA w Łodzi z 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 1034/14 i II SA/Łd 424/15 z dnia 29 lipca 2015 oraz inne). Stwierdza się tam m,.in., że Trybunał Konstytucyjny nie mógł w uzasadnieniu przesądzić o tym, że jednoznaczna sentencja wyroku może obowiązywać w innym zakresie, niż wynika to z jej brzmienia lub z zasad prawa konstytucyjnego (art. 190 Konstytucji RP), które obowiązują także Trybunał, stojący na straży ich przestrzegania. Nadto interpretacja fragmentu uzasadnienia nie może modyfikować treści sentencji wyroku, ani też zmieniać wynikających z przepisów prawa skutków orzeczeń wydawanych przez Trybunał Konstytucyjny. Reasumując Sąd uznaje, że orzekające w sprawie organy zastosowały art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia faktu, że doszło do zmiany stanu prawnego wskutek wejścia w życie w/w wyroku Trybunału Konstytucyjnego eliminującego z porządku prawnego niekonstytucyjny fragment tego przepisu, co stanowi o naruszeniu prawa materialnego o istotnym znaczeniu dla treści zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. W ponownym postępowaniu konieczne będzie zatem podjęcie rozstrzygnięcia z pominięciem tej części art. 17 ust. 1b o świadczeniach rodzinnych, która utraciła moc obowiązującą. Organ weźmie pod uwagę, że skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego w odniesieniu do art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych jest stwierdzenie, że opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być przez ustawodawcę traktowani jako podmioty należące do tej samej klasy. Nie mogą być zatem - co do zasady - traktowani w sposób odmienny. W stanie prawnym sprzed wydania wyroku Trybunału ich sytuacja prawna była zróżnicowana. Zróżnicowanie to było powiązane z określeniem momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, jako istotnego kryterium regulacji prawnej prowadząc do arbitralnego zróżnicowania w obrębie tej samej grupy podmiotów podobnych. Prowadząc ponowne postępowanie organ ustali stan faktyczny sprawy niezbędny do oceny zaistnienia wszystkich przesłanek wymaganych przez ustawodawcę do nabycia uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, czego dotychczas nie wykonał, biorąc pod uwagę powyżej przedstawione stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 P.p.s.a, Sąd orzekł jak w sentencji.