I OSK 1619/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie NSA Monika Nowicka del. WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Olga Grzelak po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 18 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Ke 1067/15 w sprawie ze skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Z. K. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 18 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Ke 1067/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 [aktualnie: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369], z późn. zm.) – dalej: p.p.s.a., oddalił skargę Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. znak [...]w przedmiocie skierowania na badania lekarskie. Wyrok ten zapadł w następującym stanie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej: Kolegium; organ odwoławczy; organ II instancji) decyzją z dnia [...]r., po rozpatrzeniu odwołania Z. K. od decyzji Starosty K. z dnia [...]r. o skierowaniu skarżącego na badanie lekarskie w zakresie wszystkich posiadanych kategorii prawa jazdy (B), w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że Sąd Rejonowy w S. wyrokiem z dnia 13 czerwca 2014 r. sygn. akt. II K 285/14 uznał Z. K. (dalej również: skarżący; skarżący kasacyjnie) za winnego kierowania pojazdem w stanie nietrzeźwości i orzekł m.in. środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych objętych kategorią B prawa jazdy na okres 1 roku; wyrok ten uprawomocnił się w dniu [...]r. Organ II instancji podkreślił, że w myśl art. 182 § 1 i 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy (Dz.U. nr 90, poz. 557, z późn. zm. – dalej: k.k.w.) w razie orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów, sąd przesyła odpis wyroku odpowiedniemu organowi administracji rządowej lub samorządu terytorialnego właściwemu dla miejsca zamieszkania skazanego. Odwołując się do treści art. 135a, art. 75 ust. 1 pkt 4 oraz art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o kierujących pojazdami, Kolegium podkreśliło, że organ administracji w przypadku zaistnienia okoliczności wskazanych w tym ostatnim przepisie ma obowiązek skierować kierowcę skazanego za kierowanie pojazdem w stanie nietrzeźwości, w stanie po użyciu alkoholu lub środka działającego podobnie do alkoholu, na badania lekarskie. Organ uznał, że w niniejszej sprawie bezsporne jest, iż skarżący prowadził w ruchu lądowym samochód osobowy, będąc w stanie nietrzeźwości, a nadto organ administracji związany jest rozstrzygnięciem podjętym przez sąd. Odnosząc się do zarzutu konieczności zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia wniosku strony wniesionego do Rzecznika Praw Obywatelskich lub jego umorzenia, organ odwoławczy uznał, że jest on bezzasadny. W tym zakresie stwierdził, że ze względu na treść art. 182 k.k.w., dopóki prawomocny wyrok pozostaje w obrocie prawnym, skierowanie na badanie lekarskie jest w pełni zasadne. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach (dalej: WSA w Kielcach; Sąd I instancji; Sąd) skardze na powyższą decyzję Z. K. zarzucił naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W uzasadnieniu podał, że przed Rzecznikiem Praw Obywatelskich toczy się postępowanie zmierzające do oceny, czy istnieją podstawy kasacyjnego uchylenia wyroku będącego podstawą wydania decyzji i w tej sytuacji rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od rozstrzygnięć zapadłych w tym postępowaniu, co zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zobowiązuje organ do zawieszenia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (dalej; WSA w Kielcach; Sąd I instancji; Sąd), motywując swoje rozstrzygnięcie, wyjaśnił, że w niniejszej sprawie wobec skarżącego skazanego prawomocnym wyrokiem za kierowanie pojazdem w stanie nietrzeźwości, orzeczono m.in. środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych objętych kategorią B prawa jazdy na okres 1 roku. Wskazując na brzmienie art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2015 r., poz. 155, z późn. zm.) oraz art. 135a tej ustawy, Sąd I instancji stwierdził, że w związku z tymi regulacjami organ I instancji po przesłaniu wyroku z dnia 13 czerwca 2014 r. sygn. akt. II K 285/14 miał obowiązek postąpić zgodnie z art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o kierujących pojazdami i wydać decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy na badanie lekarskie z powodu kierowania przez niego pojazdem w stanie nietrzeźwości. Mając na uwadze przedstawiony przez Sąd sposób rozumienia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., Sąd I instancji stwierdził, że toczące się przed Rzecznikiem Praw Obywatelskich postępowanie mające na celu wstępną ocenę wniosku skarżącego o wniesienie kasacji, nie stanowi zagadnienia wstępnego warunkującego zawieszenie postępowania prowadzonego w przedmiocie skierowania na badania lekarskie. Zdaniem Sądu, istotną kwestią dla rozstrzygnięcia tej sprawy było uprawomocnienie się wyroku karnego orzekającego środek kamy w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych objętych kategorią B prawa jazdy na okres 1 roku, w związku z uznaniem skarżącego winnym kierowania pojazdem w stanie nietrzeźwości i przesłanie tego wyroku stosownemu organowi. Wobec tego, w przekonaniu Sądu I instancji zaistniały wszelkie przesłanki do wydania zaskarżonej decyzji. Sąd uznał, że nie ma żadnej bezpośredniej zależności pomiędzy postępowaniem toczącym się przed Rzecznikiem Praw Obywatelskich a rozpatrywaną sprawą. Podkreślił, że gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. Sąd podkreślił, że w czasie rozstrzygania przez organ sprawny ma on obowiązek uwzględniania sytuacji prawnej strony ukształtowanej na skutek wydania prawomocnego wyroku sądu karnego. Ponadto wyjaśnił, że sama możliwość uchylenia w przyszłości, w wyniku nadzwyczajnego środka zaskarżenia, tego prawomocnego wyroku, nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. niezależnie od tego, na jakim etapie znajduje się to postępowanie, ponieważ złożenie skarg kasacyjnych od orzeczeń wydanych przez sądy powszechne nie odbiera tym orzeczeniom atrybutu prawomocności. Sąd uznał słuszność stanowiska organu odwoławczego, że wyrok karny z dnia 13 czerwca 2014 r. jest dla niego wiążący i dopóki znajduje się on w obrocie prawnym, jego konsekwencje nie mogą być ignorowane. Sąd I instancji wyjaśnił również, że powołane w skardze orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego nie potwierdza słuszności sformułowanego przez stronę zarzutu; w tym zakresie Sąd odniósł się do konkluzji tego orzeczenia. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Z. K. , "działając na podstawie art. 173 i art. 174 pkt 1 i 2" p.p.s.a. i zaskarżając to orzeczenie w całości, zarzucił: - obrazę art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegającą na podważaniu zaufania obywatela do organów władzy publicznej stosujących prawo, a wynikającą z faktu, że "w tym samym stanie faktycznym i prawnym różne organy podjęły sprzeczne, wzajemnie wykluczające się decyzje", w tym zaskarżony wyrok WSA w Kielcach, - obrazę art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., mającą istotny wpływ na treść wyroku, polegającą na wadliwym uznaniu, że "postępowanie przed Rzecznikiem Praw Obywatelskich zmierzające do oceny zasadności wyroku karnego będącego podstawą decyzji wydanych w niniejszej sprawie nie może mieć wpływu na treść tych decyzji". W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie podniósł, że kwestionowany wyrok jest oczywiście wadliwy, gdyż "po pierwsze godzi (...) w konstytucyjnie zagwarantowane obywatelom zasady pewności prawnej i zaufania do organów władzy publicznej", skoro skarżący na rozprawie przed WSA w Kielcach wykazał, że przed Rzecznikiem Praw Obywatelskich toczy się postępowanie zmierzające do ustalenia, czy "wyrok karny będący podstawą decyzji w niniejszej sprawie jest zasadny oraz że to postępowanie skutkowało zawieszeniem postępowania przeciwko skarżącemu przed Sądem Dyscyplinarnym dla Prokuratorów". Strona podniosła w tym względzie, że "te same przesłanki winny skutkować zawieszeniem postępowania przed organami administracyjnymi w przedmiocie badań lekarskich skarżącego", gdyż "w przeciwnym razie dochodzi do sytuacji, że w tym samym stanie faktycznym i prawnym różne organy państwa wydają sprzeczne, wzajemnie wykluczające się decyzje (...)". Po drugie skarżący zakwestionował stanowisko Sądu I instancji co do tego, że wynik postępowania przed Rzecznikiem Praw Obywatelskich nie przesądzał o istnieniu zagadnienia wstępnego. W tym względzie argumentował, że przeciwnie, "dopóki postępowanie to nie zostanie zakończone, żadne rozstrzygnięcie administracyjne – zarówno pozytywne, jak negatywne nie powinno zapaść, bo nie wiadomo czy będzie ono słuszne i sprawiedliwe", dlatego też "postępowanie administracyjne również winno zostać zawieszone". Przy tak sformułowanych zarzutach, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Kielcach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej również: Sąd kasacyjny) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a która to sytuacja w tym przypadku nie zachodziła. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się zatem wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów przytoczonych w ramach powołanych podstaw kasacyjnych, które skarżący sformułował, wskazując ogólnie na art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), który należy w tym wypadku – pomimo braku precyzyjnego przedstawienia poszczególnych podstaw kasacyjnych – sprowadzić do zarzutu obejmującego art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., nie dość, że jest merytorycznie chybiony, to ponadto został wadliwie skonstruowany. Zarzut naruszenia przez wojewódzki sąd administracyjny przepisu postępowania administracyjnego nie został bowiem powiązany z żadnym przepisem ustawy regulującej postępowanie przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.). Niemniej jednak Sąd kasacyjny, mając na uwadze stanowisko wyrażone w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09 (ONSAiWSA 1/2010/1/1, uchwała dostępna w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), rozpoznał skargę kasacyjną w tym zakresie mimo braku powiązania powołanego w ramach procesowej podstawy kasacyjnej przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego z odpowiednimi przepisami procedury sądowoadministracyjnej (p.p.s.a.). W odniesieniu do omawianego zarzutu Sąd kasacyjny kierował się zasadą falsa demonstratio non nocet (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 391/15, dostępny jw.). Przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przewiduje obowiązkowe zawieszenie postępowania administracyjnego, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Skierowanie przez skarżącego wniosku do Rzecznika Praw Obywatelskich o wywiedzenie kasacji od prawomocnego orzeczenia – co oczywiste – nie jest jednoznaczne ze wzruszeniem takiego orzeczenia w wyniku postępowania kasacyjnego. Ponadto złożenie do Rzecznika Praw Obywatelskich wniosku o wniesienie kasacji na podstawie art. 521 Kodeksu postępowania karnego (dalej: k.p.k.) nie oznacza też samo przez się wszczęcia postępowania kasacyjnego, daje jedynie możliwość do skorzystania przez ten organ z uprawnienia do wystąpienia z kasacją (por. wyrok NSA z dnia 14 rudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 2445/11, dostępny jw.). Postępowanie w takiej sprawie nie jest postępowaniem administracyjnym ani postępowaniem sądowym, którego prowadzenie stanowiłoby zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Trzeba również mieć na uwadze, że orzeczenie sądu karnego staje się prawomocne z chwilą upływu terminu do wniesienia apelacji od wyroku sądu pierwszej instancji lub z chwilą wydania przez sąd odwoławczy wyroku oddalającego apelację, gdyż od orzeczeń sądu odwoławczego oraz od orzeczeń wydanych przez Sąd Najwyższy nie przysługuje środek odwoławczy, chyba że ustawa stanowi inaczej (art. 426 § 1 k.p.k.). Należy podkreślić, że uprawomocnienie się wyroku sądu karnego nie jest związane z prawem wniesienia kasacji. Kasacja jest bowiem nadzwyczajnym środkiem zaskarżenia, przysługującym od prawomocnego wyroku odwoławczego kończącego postępowanie, jak to wynika z art. 519 k.p.k. (por. wyrok NSA z dnia 7 października 2015 r. sygn. akt II OSK 2276/15, dostępny jw.). Żądanie zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. z przedstawionej przez skarżącego przyczyny pozbawione jest podstawy faktycznej i prawnej. Nawet bowiem w przypadku, gdyby taka kasacja została finalnie wywiedziona, czego w żaden sposób skarżący nie wykazał, to okoliczność ta nie mogłaby być uznana za przesłankę, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1343/12, dostępny jw.). Przepis art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o kierujących pojazdami stanowi, że w razie stwierdzenie faktu kierowania pojazdem w stanie nietrzeźwości starosta ma obowiązek wydania decyzji o skierowaniu kierowcy na badanie lekarskie. Skierowanie na badanie lekarskie i badanie psychologiczne, o których mowa w art. 99 ust. 1 powołanej ustawy, w przypadku kierowania pojazdem w stanie nietrzeźwości, następuje na podstawie odpisu wyroku przesłanego przez sąd w trybie art. 182 § 1 k.k.w., co wynika z art. 135a ustawy o kierujących pojazdami. W sprawie zaistniał niekwestionowany przez skarżącego stan faktyczny, odpowiadający dyspozycji przepisów art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. a i art. 135a ustawy o kierujących pojazdami. To zaś zobowiązywało właściwy organ do wydania decyzji o skierowaniu skarżącego na badanie psychologiczne. Jak już wspomniano, wywiedzenie kasacji od prawomocnego wyroku karnego, który stwierdzał okoliczności stanowiące podstawę faktyczną do wydania decyzji, o której mowa w art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. a tej ustawy, nie mogło stanowić okoliczności, która wiązałaby się z obowiązkiem zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji w ślad za organem odwoławczym prawidłowo uznał, że postępowanie prowadzone przez Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczące wniosku skarżącego dotyczącego wniesienia kasacji od wyroku z dnia 13 czerwca 2014 r. nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w stosunku do przedmiotowego postępowania administracyjnego. Dodać jeszcze należy, że wynik postępowania dyscyplinarnego prowadzonego wobec skarżącego ani rozstrzygnięcia wpadkowe podejmowane w takim postępowaniu (postępowanie dyscyplinarne zostało zawieszone) nie mogły mieć jakiegokolwiek wpływu na rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej, bowiem różne są cele i zakresy prowadzenia tych postępowań i brak jest pomiędzy nimi jakiekolwiek zależności. Wobec tego teza skarżącego co do podjęcia "w tym samym stanie faktycznym i prawnym" przez różne organy "sprzecznych, wzajemnie wykluczających się decyzji" jest całkowicie nieuprawniona. To nie orzeczenie właściwego sądu dyscyplinarnego stanowi podstawę do wydania decyzji, o której mowa art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o kierujących pojazdami, lecz m.in. stwierdzenie faktu kierowania pojazdem w stanie nietrzeźwości, co następuje na podstawie prawomocnego wyroku sądu karnego. Wobec tego zawieszenie postępowania dyscyplinarnego prowadzonego przeciwko skarżącemu nie mogło w żadnej sposób zdeterminować postępowania administracyjnego i prowadzić do automatycznego zawieszenia tego postępowania. Jeszcze raz należy przypomnieć, że zgodnie z art. 135a ustawy o kierujących pojazdami skierowanie na badanie lekarskie i badanie psychologiczne w przypadku kierowania pojazdem w stanie nietrzeźwości następuje na podstawie odpisu wyroku przesłanego przez sąd w trybie art. 182 § 1 k.k.w., co w niniejszej sprawie miało miejsce i nie było przez skarżącego w żaden sposób kwestionowane. Co się tyczy zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów Konstytucji, należy podkreślić, że jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie – skarga kasacyjna nie wskazuje naruszenia przez Sąd I instancji przepisów podlegających ocenie sądu administracyjnego w procesie kontroli zaskarżonej decyzji. Strona opiera podstawę kasacyjną w tym zakresie wyłącznie na zarzucie naruszenia zasad konstytucyjnych określonych w art. 2 i art. 7 Konstytucji. Tymczasem zarzut naruszenia tych przepisów – jakakolwiek sąd administracyjny obowiązany jest działać na podstawie i w granicach prawa (co wynika z art. 7 Konstytucji) – bez odwołania się do innych przepisów regulujących postępowanie administracyjne lub sądowoadministracyjne nie mógł odnieść oczekiwanych skutków, gdyż powołane przepisy art. 2 i art. 7 Konstytucji, podobnie jak inne przepisy ustawy zasadniczej o ogólnym charakterze, nie mogą stanowić samodzielnej podstawy rozstrzygnięcia sprawy przez sąd. Wobec tego zarzut dotyczący ich naruszenia, sformułowany w ramach samodzielnej podstawy kasacyjnej, bez konkretyzacji zarzutu polegającej na powiązaniu go z innymi przepisami prawa, okazał się chybiony i nie mógł w ogóle stanowić samoistnej podstawy rozstrzygnięcia sprawy przez sąd administracyjny (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 14 kwietnia 2014 r. sygn. akt II UK 439/13, LEX nr 1458716). W konsekwencji, skoro żaden z tych przepisów w sposób samodzielny nie znajdował i nie mógł znaleźć zastosowania przed sądem administracyjnym, to powołanie (w materialnoprawnej podstawie skargi kasacyjnej) samych przepisów konstytucyjnych w oderwaniu od norm prawa administracyjnego mających zastosowanie w sprawie nie pozwala potraktować ich jako podstawy kasacyjnej w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (por. wyroki NSA z dnia 18 września 2008 r. sygn. akt I OSK 988/07 oraz z dnia 7 czerwca 2016 r. sygn. akt II FSK 1115/14 – dostępne jw.). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 w zw. z art. 207 § 1 p.p.s.a.