I SA/Ol 904/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Błesiński, Sędziowie sędzia WSA Wojciech Czajkowski, sędzia WSA Renata Kantecka (sprawozdawca), Protokolant referent stażysta Milena Małyszko, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 29 stycznia 2015r. sprawy ze skarg Ł. B. na postanowienia Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie stwierdzenie niedopuszczalności odwołania od decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargi I SA/Ol 904/14 Uzasadnienie Zaskarżonymi postanowieniami z dnia "[...]" nr "[...]" i "[...]" Dyrektor "[...]" Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa stwierdził niedopuszczalność odwołań wniesionych przez Ł. B. (zwanego dalej "skarżącym") od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia "[...]".: - nr "[...]" o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania J. B. pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, - nr "[...]" o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania J. B. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Jak wynika z akt sprawy oraz uzasadnień zaskarżonych postanowień, w dniu 16 kwietnia 2012 r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynęły wnioski J. B. o przyznanie płatności rolnych na rok 2012. W dniu 20 lutego 2013 r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynął akt skrócony zgonu J. B., z którego wynikało, że wnioskodawca zmarł w dniu "[...]" grudnia 2011 r. W związku z powyższym, wyżej wymienionymi decyzjami z dnia "[...]" Kierownik Biura Powiatowego ARiMR umorzył postępowania administracyjne w sprawie, na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej jako: "k.p.a.". Ze sporządzonej w dniu 26 lutego 2013 r. przez pracownika Biura Powiatowego ARiMR notatki służbowej wynikało, że powyższe decyzje, z uwagi na śmierć jej adresata, nie zostały wysłane, a jedynie po podpisaniu dołączone do akt sprawy. W dniu 18 czerwca 2013 r. wpłynęły do Biura Powiatowego ARiMR, kierowane do Dyrektora "[...]" Oddziału tej Agencji, odwołania skarżącego od powyższych decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do ich wniesienia. Skarżący zarzucił, że rozstrzygnięcie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR nie zostało doręczone pełnomocnikowi nieżyjącej strony, lecz złożone do akt sprawy. To zaś uzasadnia, jego zdaniem, przywrócenie terminu do wniesienia odwołań w sprawie. Uzasadniając odwołanie podniósł natomiast, że jako syn zmarłego w dniu "[...]’ grudnia 2011 r. beneficjenta płatności, przejął po nim prowadzenie gospodarstwa rolnego. Jak podał, udzielił pełnomocnictwa w sprawach dotyczących płatności do gruntów rolnych matce W. B., która reprezentowała uprzednio również jego ojca. Wyjaśniając okoliczności dotyczące złożenia wniosku o przyznanie płatności na rok 2012 wskazał, że matka, działając jako jego pełnomocnik udała się do "[...]" Ośrodka Doradztwa Rolniczego celem uzyskania pomocy przy wypełnieniu wniosku. Pomimo tego, że poinformowała doradcę o fakcie przejęcia gospodarstwa rolnego przez syna, wypełnił on wadliwie wniosek, zaś wskazując miejsce złożenia podpisu pod wnioskiem, pouczył ją, aby podpisała się nazwiskiem "B". Umarzając, decyzjami z dnia "[...]’ postępowania odwoławcze zainicjowane ww. odwołaniami, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w pierwszej kolejności wskazał na treść art. 58 § 1 i § 2 oraz art. 129 § 2 k.p.a. W ocenie organu, z uwagi na to, że decyzje będące przedmiotem odwołania nie zostały wysłane do osoby wnoszącej odwołanie, zaś pełnomocnik odwołującego się powziął wiedzę o ich wydaniu w dniu 11 czerwca 2013 r., po czym złożył odwołanie w dniu 18 czerwca 2013 r., wypowiadanie się w kwestii wniosku o przywrócenie terminu było bezcelowe, a odwołanie podlegało rozpatrzeniu jako wniesione w terminie. Wskazując z kolei na art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., organ II instancji podkreślił, że postępowanie odwoławcze podlega umorzeniu, gdy stało się bezprzedmiotowe z jakiejkolwiek przyczyny. W niniejszych sprawach o bezprzedmiotowości postępowań odwoławczych przesądzał brak posiadania przymiotu strony przez osobę wnoszącą odwołanie, tj. Ł. B. Wnioskiem z dnia "[...]" skarżący zwrócił się do Prezesa ARiMR o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia "[...]" oraz poprzedzających je decyzji organu I instancji. Decyzjami z dnia "[...]" Prezes ARiMR stwierdził nieważność ww. decyzji odwoławczych z dnia "[...]". Następnie zaskarżonymi postanowieniami z dnia "[...]" Dyrektor "[...]" Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdził niedopuszczalność odwołań skarżącego. Powołując się na art. 134 k.p.a. organ zaznaczył, że decyzje organu I instancji z dnia 26 lutego 2013 r. nie zostały skutecznie doręczone stronie tj. nie weszły do obrotu prawnego i nie wywołują skutków prawnych. W związku z powyższym brak jest rozstrzygnięć organu I instancji, wobec którego złożono odwołania. Powołując się na pogląd prawny zawarty w uchwale NSA z dnia 4 grudnia 2000 r. sygn. akt FPS 10/00 organ podkreślił, że dopóki decyzja nie zostanie zakomunikowana stronie jest aktem, nie wywierającym skutków prawnych. Uzewnętrznienie decyzji stwarza wobec strony nową sytuację procesową. Jeżeli więc decyzja została sporządzona przez organ, a nie została doręczona, to taką decyzją ani organ, ani strona nie są związani. W konsekwencji stanowi ona "nieakt" administracyjny, tj. czynność mającą jedynie pozory aktu administracyjnego. W związku z powyższym, wniesienie odwołań od decyzji z dnia "[...]" które nie zostały skutecznie doręczone skutkuje stwierdzeniem niedopuszczalności odwołań ze względów przedmiotowych. W skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonych postanowień oraz stwierdzenie nieważności decyzji odwoławczych oraz poprzedzających je decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skarg skarżący podkreślił, że 6 listopada 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem sygn. akt I SA/Ol 661/13 stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Według skarżącego w obrocie prawnym pozostają jeszcze dwie analogiczne decyzje dotyczące płatności bezpośrednich oraz ONW. Skarżący podkreślił, że w ww. wyroku Sąd wskazał, że jest on stroną postępowania, posiadającą interes prawny. Ponadto, skarżący zarzucił całemu postępowaniu przewlekłość i chaotyczność oraz naruszenie zasady dwuinstancyjności. Jego zdaniem niedopuszczalnym było aby organy I i II instancji wspólnie ustalały treść decyzji, jaką wydać ma organ I instancji. Skarżący zwrócił również uwagę, że umorzenie postępowań przez organ odwoławczy uzewnętrzniły stosunek organu do rozpatrywanego stanu faktycznego. Organ powyższymi decyzjami odniósł się merytorycznie do jego odwołań, wiążąc się jednocześnie ich skutkiem. W odpowiedziach na skargi, Dyrektor "[...]" Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowiska zawarte w uzasadnieniu zaskarżonych postanowień. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył co następuje: Skargi nie są zasadne. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. w skrócie "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Uchylenie zaskarżonego aktu następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b) p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit.c) p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 145 § 1 pkt. 1 lit.c) p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z akt spraw zakończonych wydaniem zaskarżonych postanowień wynika, że organ odwoławczy stwierdził w drodze postanowień niedopuszczalność odwołań od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia "[...]", przyjmując, iż nie weszły one do obrotu prawnego, a w związku z tym nie wywołują skutków prawnych. W rzeczywistości stanowią one tzw. "nieakty", tj. czynności mające jedynie pozory aktu administracyjnego. Uznając za słuszne stanowisko organu odwoławczego zawarte w zaskarżonych postanowieniach należy w pierwszej kolejności podnieść, że zgodnie z art. 110 k.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, chyba, że kodeks stanowi inaczej. Decyzje są indywidualnymi aktami administracyjnymi o charakterze zewnętrznym, skierowanymi do konkretnego adresata. Jako akty zaadresowane do podmiotów indywidualnych muszą być zakomunikowane stronie w formie określonej w wymienionym przepisie. W ten sposób strona uzyskuje informację o stanowisku organu w danej instancji co do sposobu załatwienia jej sprawy (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck 2005 r., str. 524). Następnie należy wskazać, że oświadczenie stronie treści decyzji przez doręczenie lub ogłoszenie powoduje jej wejście do obrotu prawnego. Taki pogląd został wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2000 r., sygn. akt FPS 10/00, w której Sąd stwierdził, że dopóki decyzja nie zostanie zakomunikowana stronie jest aktem nie wywierającym skutków prawnych. Uzewnętrznienie decyzji stwarza wobec strony nową sytuację procesową. Od tego momentu dopiero decyzja wiąże organ administracji publicznej (tak też NSA w wyrokach: z dnia 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 22/08, z dnia 27 listopada 2012r. sygn. akt II GSK 1708/11, z dnia 25 listopada 2011r., sygn. akt II GSK 1201/10, treść powołanych wyroków dostępna w bazie orzeczeń na stronie internetowej nsa.gov.pl). Należy następnie podkreślić, że dzień, w którym decyzja została wprowadzona do porządku prawnego, czyli w którym nastąpiło doręczenie decyzji otwiera termin do wniesienia odwołania przez stronę postępowania. W niniejszych sprawach istotne jest także wskazanie, że w doktrynie prawa rozróżnia się decyzje nieważne od nieaktów, czy też czynności prawnych nieistniejących. Otóż elementami konstytutywnymi czynności prawnej nieistniejącej, w tym również czynności stosowania prawa, jest zaistnienie zdarzenia faktycznego stwarzającego jedynie pozory czynności prawnej ze względu na formę, czas i miejsce powstania oraz podmiot, który je podjął (por. T. Woś, Związki postępowania administracyjnego i sądowo-administracyjnego, ZNUJ, CMXLIX, Warszawa–Kraków 1989, s. 22). Z kolei zdaniem B. Adamiak sytuacja taka może powstać w dwóch przypadkach: gdy wydano decyzję w nieistniejącym postępowaniu lub gdy w prawnie istniejącym postępowaniu wydano nieistniejącą decyzję. Pierwszy przypadek zachodzi, gdy brak jest zdolności do prowadzenia postępowania przez podmiot, który je podjął lub prowadzi, albo jest legitymowany podmiot, ale nie istnieje strona. Drugi przypadek zachodzi, gdy decyzja nie ma prawnych cech o charakterze zewnętrznym lub nie została doręczona stronie (por. B. Adamiak, Wadliwość decyzji administracyjnej, AUWr. nr 955, Prawo CLVI, Wrocław 1986, s. 45–50; tejże, Zagadnienie decyzji nie istniejących w postępowaniu administracyjnym, AUWr. nr 1022, Prawo CLXVIII, Wrocław 1990, s. 9–13). Z kolei M. Kamiński podkreśla, że istnienie decyzji w znaczeniu formalnym (jako aktu) uzależnione jest od czterech warunków: realnego faktu podjęcia przez organ czynności psychofizycznej, skierowanej na wywołanie skutków prawnych, nadania tej czynności i jej przedmiotowym wytworom formy procesowej wskazującej na wolę wywołania skutków prawnych wobec oznaczonych podmiotów, faktycznego istnienia podmiotów będących adresatem aktu oraz faktycznego stworzenia adresatom możliwości zapoznania się z treścią aktu. Ziszczenie tych warunków powoduje, że mamy do czynienia z aktem, natomiast istota nieważności sprowadza się do tego, że akt istniejący formalnie jest pusty materialnie (por. M. Kamiński, Nieważność decyzji administracyjnej. Studium teoretyczne, Kraków 2006, s. 163–164). Uwzględniając powyższe rozważania, Sąd uznał stanowisko organów wyrażone w zaskarżonych postanowieniach za zasadne. Złożone przez skarżącego odwołania od decyzji nie mogły wywołać skutków prawnych, gdyż w postępowaniach dotyczących przyznania określonych płatności rolnych nie doszło do załatwienia spraw w rozumieniu art. 104 k.p.a. Sporządzone w dniu "[...]" decyzje o umorzeniu ww. postępowań nie zostały skierowane do strony postępowania (stroną nie mogła być bowiem osoba nieżyjąca w dacie wydania rozstrzygnięcia) i nie weszły do obrotu prawnego. Jak wynika ze sporządzonej notatki służbowej, powyższe decyzje, z uwagi na śmierć jej adresata, nie zostały wysłane, a jedynie po podpisaniu dołączone do akt sprawy. Powyższe orzeczenia należało zatem uznać za nieakty, czyli czynności, które nie wywołują skutków prawnych. W konsekwencji, w niniejszych sprawach miał zastosowanie art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy w drodze ostatecznego postanowienia stwierdza niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu zaskarżonych postanowień organ odwoławczy wskazał na niedopuszczalność odwołań z przyczyn przedmiotowych, czyli nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia (nieistnienie decyzji administracyjnej w znaczeniu prawnym), od której przysługiwałby środek zaskarżenia. Rozpoznając skargi, Sąd za bezpodstawne uznał zarzuty skarżącego dotyczące nieuwzględnienia przez organ w niniejszych sprawach stanowiska Sądu zawartego w wyroku z dnia 6 listopada 2013 r., w którym rozpoznając skargę Ł. B. na decyzję Dyrektora "[...]" Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]", nr "[...]", w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji o umorzeniu postępowania administracyjnego. Przede wszystkim należy podkreślić, że zgodnie z art.153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że w pozostałych postępowaniach administracyjnych dotyczących przyznania płatności rolnych organy nie były zobowiązane do uwzględnienia stanowiska Sądu, zawartego w ww. orzeczeniu. Rozpoznając zaś niniejsze skargi Sąd miał również na uwadze, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. W niniejszych sprawach przedmiotem zaskarżenia są postanowienia stwierdzające niedopuszczalność wniesionych odwołań, a nie decyzje administracyjne w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. W konsekwencji powyższego Sąd nie był uprawniony do badania zarzutów skarżącego dotyczących nieprawidłowości działania organów w innych postępowaniach administracyjnych, wszczynanych na wniosek skarżącego. W związku z powyższym, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargi oddalił.