IV SA/Wa 3588/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Anna Sękowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 lutego 2016 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. F. i W. F. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2015 r., znak [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. (znak: [...]); 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz K. F. i W. F. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej również: "organ" lub "Generalny Dyrektor") z [...] września 2015 r., znak [...] (dalej również: "zaskarżone postanowienie"). Postanowieniem tym Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199, zwanej także dalej "p.z.p."), po rozpoznaniu zażalenia W. i K.F. (zwanych również "skarżącymi") utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] czerwca 2015 r. (znak: [...]), którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących z określeniem zasad podziału działki i wyznaczenia drogi na terenie działki nr ew. [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...], położonej w [...] Parku Krajobrazowym i obszarze specjalnej ochrony ptaków [...] ([...]). II. Zaskarżone postanowienie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych. II.1. Pismem z 27 lutego 2015 r. Burmistrz Gminy [...] zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (zwanego dalej także "Regionalnym Dyrektorem"), o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących z określeniem zasad podziału działki i wyznaczenia drogi na terenie działki oznaczonej nr ew. [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...]. Następnie, pismem z 24 marca 2015 r., znak: [...], Burmistrz Gminy [...] przesłał poprawiony projekt decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Regionalny Dyrektor postanowieniem z [...] marca 2015 r., znak: [...], odmówił uzgodnienia warunków zabudowy dla ww. inwestycji, motywując swoje rozstrzygnięcie lokalizacją na działce nr [...] zbiornika wodnego w odległości mniejszej niż 100 m od planowanej inwestycji. Wskazane postanowienie organu I instancji zostało zaskarżone zażaleniem przez W. i K.F. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z [...] maja 2015 r., znak: [...], uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na konieczność przeprowadzenia oględzin w terenie i dokonania pełnej analizy zgodności planowanej inwestycji ze szczególnym reżimem prawnym obowiązującym dla [...] Parku Krajobrazowego, tj. § 4 ust. 1 pkt 3 i 7 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z [...] września 2013 r. w sprawie utworzenia [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. [...] z 2013 r., poz. [...]; dalej powoływana również jako "uchwała Sejmiku"). II. 2. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] postanowieniem z [...] czerwca 2015 r., po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, odmówił uzgodnienia planowanej inwestycji. Jak wynika z uzasadnienia przyczyną odmowy uzgodnienia projektu decyzji jest jego sprzeczność z przepisem § 4 ust. 1 pkt 7 ww. uchwały, zakazującym budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Organ I instancji wyjaśnił, iż pojęcie "inny zbiornik", o którym mowa w tym przepisie, obejmuje inne niż jeziora zbiorniki wodne zarówno naturalne, jak i sztuczne, niezależnie od sposobu ich powstania. Podczas wizji terenowej Regionalny Dyrektor ustalił, że na działce sąsiedniej, tj. działce nr ew. [...], w odległości około 34-41 metrów od planowanej zabudowy (niestanowiącej obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej) znajduje się sztuczny zbiornik wodny, niebędący aranżacją ogrodową, do którego ma zastosowanie wskazany zakaz, zatem przedmiotowy projekt narusza przepis § 4 ust. 1 pkt 7 ww. uchwały. Organ I instancji wskazał równocześnie, że planowana zabudowa na działce nr ew. [...] nie powoduje naruszenia pozostałych ograniczeń obowiązujących na terenie [...] Parku Krajobrazowego, w tym zakazu likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych ( § 4 ust. 1 pkt 3 ww. uchwały), albowiem rosnące na nieruchomości w rozproszeniu drzewa (11 sosen pospolitych i 3 brzozy brodawkowate) nie stanowią zadrzewienia śródpolnego. II.3. Zażalenia na powyższe rozstrzygnięcie złożyli skarżący, kwestionując celowość wprowadzenia strefy wolnej od zabudowy w promieniu 100 metrów od zbiornika znajdującego się na działce nr ew. [...], wskazując jego ogrodzenie i położenie (przy drodze wśród zabudowanych działek) i sposób jego zagospodarowania (w tym brak wykształconej flory naczyniowej oraz fauny). Zarzucili, że Regionalny Dyrektor, wydając postanowienie o nieuzgodnieniu projektu decyzji z uwagi na istniejący na działce "inny zbiornik wodny", zalegalizował samowolę budowlaną, albowiem nie figuruje on w żadnej ewidencji i właściciele nie mają pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie zbiornika. Skarżący zauważyli, że dla zbiornika wodnego na działce nr ew. [...] nie ma ustalonej linii brzegu, którą ustala się wyłącznie w formie decyzji. Tylko linia brzegu ustalona w formie decyzji może być wykorzystywana w postępowaniu administracyjnym. W kompetencji Regionalnego Dyrektora nie leży ustalanie linii brzegu. II.4. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z [...] września 2015 r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Powołał się na art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 p.z.p. i art. 33 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 poz. 627, ze zm.; dalej również: "Ustawa o ochronie przyrody" oraz "u.o.p.") i wskazał, że jednym z ograniczeń obowiązujących na terenie [...] Parku Krajobrazowego jest zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej (§ 4 ust. 1 pkt 7 ww. uchwały). Organ wskazał, że Regionalny Dyrektor w toku przeprowadzonych oględzin ustalił, że na działce nr ew. [...] znajduje się zbiornik wodny o prostokątnym kształcie, którego skarpy i dno są sztucznie ukształtowane. Skarpy zbiornika wyłożone są płytami betonowymi i faszyną, zaś w każdym rogu i w połowie zbiornika, po jego obu brzegach, zaaranżowane są schodki prowadzące do lustra wody. Organ odwoławczy wskazał, że pomimo, że zbiornik ma pochodzenie antropogeniczne ma do niego zastosowanie przepis § 3 ust. 1 pkt 7 ww. uchwały, albowiem zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii "innych zbiorników wodnych" dotyczy zarówno naturalnych, jak i sztucznych zbiorników wodnych. Zbiorniki wodne ze względu na uwarunkowania geologiczne, glebowe oraz zachodzącą sukcesję i działalność człowieka cechuje duże zróżnicowanie. Z tego względu zakaz zabudowy od "innych zbiorników wodnych" niż jeziora nie jest warunkowany wielkością, sposobem użytkowania czy pochodzeniem (naturalnym bądź antropogenicznym) zbiorników wodnych. Organ II instancji wskazał także, że istniejący obiekt na działce nr ew. [...] nie jest ogrodowym oczkiem wodnym miedzy innymi ze względu na inny sposób zasilania. Organ odwoławczy podkreślił, że planowana na działce nr ew. [...], budowa czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych znajduje się w odległości od 34 do 41 metrów od ww. zbiornika. Nadto działka nr ew. [...] położona jest poza obszarami Parku, których ograniczenie określone w § 3 ust. 1 pkt 7 ww. uchwały nie dotyczy. Rodzaj inwestycji, tj. domy jednorodzinne mieszkalne niezwiązane z turystyką wodną gospodarką wodną lub rybacką oraz położenie działki nr ew. [...] poza obszarami Parku, w których zakazu się nie stosuje, powoduje, że do planowanej inwestycji ma zastosowanie zakaz budowy. Ponadto, organ odwoławczy wskazał, że w związku ze zmianą ustawy o ochronie przyrody z dniem 27 sierpnia 2015 r. zmianie uległa także definicja zadrzewienia. Obecnie, zgodnie z nową definicją (art. 5 pkt 27 ustawy o ochronie przyrody) zadrzewieniem są pojedyncze drzewa, krzewy albo ich skupiska niebędące lasem w rozumieniu ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2014 r. poz. 1153 oraz z 2015 r. poz. 349 i 671) lub plantacją, wraz z terenem, na którym występują, i pozostałymi składnikami szaty roślinnej tego terenu. Powyższa zmiana, uwzględniając stwierdzony podczas oględzin stan faktyczny na wpływ na rozstrzygnięcie. Na działce inwestora znajduje się 11 sosen i 3 brzozy brodawkowate. Na terenie [...] Parku Krajobrazowego obowiązuje zaś zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej lub zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych (§ 4 ust. 1 pkt 3 uchwały Sejmiku). Organ II instancji stwierdził, iż drzewa rosnące na działce nr ew. [...] stanowią zadrzewienie śródpolne podlegające ochronie na podstawie § 4 ust. 1 pkt 3 uchwały Sejmiku. Rosnące na działce sosny są już wieloletnimi drzewami, z bardzo dobrze wykształconym pniem oraz koroną. Drzewa rozrzucone są pojedynczo na terenie całej działki i stanowią zadrzewienie w rozumieniu art. 5 pkt 27 ustawy o ochronie przyrody. Terenem występowania zadrzewień śródpolnych jest otwarta przestrzeń; występujące zadrzewienia pełnią funkcje ochronne dla zwierząt na nim przebywających. Zadrzewienie na działce nr ew. [...] znajduje się pośród terenów rolniczych, trwałych użytków zielonych, a zatem jest to zadrzewienie śródpolne, którego likwidowanie i niszczenie jest zabronione w [...] Parku Krajobrazowym. III.1. W skardze złożonej na wskazane wyżej postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska skarżący wnieśli o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili błędną interpretacje i stosowanie ustawy o ochronie przyrody oraz uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] w sprawie utworzenia [...] Parku Krajobrazowego. W uzasadnieniu wskazali, że w zakazie z § 4 ust. 1 pkt 7 ww. uchwały występuje pojęcie "linia brzegu" którą ustala się tylko dla zbiorników naturalnych, a przedmiotowy zbiornik wodny na działce nr [...] jest zbiornikiem sztucznym. Ponadto wskazali, że pojedyncze drzewka rosnące w rozproszeniu wyczerpują pojęcie zadrzewienia, ale nie muszą być zadrzewieniem śródpolnym, zwłaszcza gdy działka nr [...] jest ogrodzona, nieużytkowana rolniczo i sąsiaduje z trzech stron z działkami zabudowanymi. Skarżący wskazali również, że zakaz z § 4 ust. 1 pkt 3 uchwały Sejmiku mówi tylko o likwidowaniu i niszczeniu zadrzewień śródpolnych. Tymczasem 11 sosen i 3 brzozy rośnie w rozproszeniu na działce nr [...] o pow. 4600 m², a planowana zabudowa 4 budynków wynosi 100 m² razy 4 budynki co daje razem ok 400 m² czyli niespełna 10 % powierzchni. Przedmiotowe drzewka z samosiewu zostały celowo pozostawione by być elementem aranżacji przydomowych ogrodów i w żaden sposób nie przeszkadzają w budowie planowanych budynków. III.2. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV.1. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenia mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a.). IV.2. Na wstępie należy wskazać, że w świetle art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a"), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrolny charakter postępowania sądowoadministracyjnego oznacza m.in., że sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, tj. nie może co do zasady zastępować organu administracji publicznej i wydawać końcowego rozstrzygnięcia w tej sprawie (por. np. J. Drachal, J. Jagielski, P. Gołaszewski, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 3 wyd., Warszawa 2015, s. 17). Dokonywanie oceny pod kątem zgodności z prawem oznacza z kolei, że sąd administracyjny sprawując wymiar sprawiedliwości bada legalność, a nie celowość działalności administracji publicznej. Badanie to sprowadza się do oceny zgodności z prawem zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej trzech płaszczyznach, a mianowicie: a) respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych, b) dochowania wymaganej prawem procedury c) zgodności działania z prawem materialnym (por. np. uzasadnienie uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). Uzupełniająco należy wskazać, że sąd administracyjny dokonuje rzeczonej oceny legalności działania administracji publicznej na podstawie akt sprawy (art. 133 p.p.s.a.). Oznacza to w szczególności, że sąd zasadniczo nie czyni własnych ustaleń faktycznych, a orzeka na podstawie stanu faktycznego wynikającego z akt administracyjnych (argumentum ex art. 106 § 3 p.p.s.a; por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2014 r., II OSK 2546/12, CBOSA). W aspekcie ustaleń faktycznych obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest natomiast przede wszystkim dokonanie oceny, czy materiał dowodowy został przez organ prawidłowo zebrany i oceniony (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2015 r., II GSK 789/14, CBOSA). Równocześnie należy zwrócić uwagę na okoliczność, że wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). IV.3. Spór między skarżącymi a organem koncentruje się wokół tego, czy w sprawie zachodziły podstawy do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na dwa postanowienia uchwały Sejmiku. Pierwsze, przewidziane w § 4 ust. 1 pkt 7 uchwały Sejmiku, wprowadza na terenie [...] Parku Krajobrazowego zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Z kolei w § 4 ust. 1 pkt 3 uchwały Sejmiku przewidziano zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej lub zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych. Dodać należy, że nadmienione zakazy dopowiadają treściowo zakazom, których możliwość wprowadzenia w parku krajobrazowym dopuszcza odpowiednio art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody (w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 września 2015 r. – zob. art. 9 pkt 3 lit. a w zw. z art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobraz: Dz. U. z 2015 r., poz. 774) oraz art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody. IV.4.1. Odnosząc się do kwestii rozumienia pojęcia "inny zbiornik wodny" użytego w § 3 ust. 1 pkt 7 chwały Sejmiku, stwierdzić należy, że zarówno w uchwale Sejmiku oraz w ustawie o ochronie przyrody brak jest legalnej definicji tego pojęcia. Zdaniem Sądu, w świetle braku definicji legalnej rzeczonego terminu odwołać się tu należy do ogólnego znaczenia, jaki termin ten ma w języku polskim. Otóż w świetle definicji zawartej w Uniwersalnym słowniku języka polskiego (pod red. S. Dubisza, PWN 2003, tom 4, s. 932), przez zbiornik (w aspekcie geograficznym) rozumieć należy "naturalne lub sztuczne utworzone zagłębienie terenu wypełnione wodą". Tak szeroką definicję zbiornika wodnego przyjmuje się również w hydrografii (zob. np. klasyfikacje i literaturę fachową podawane w pracy Prawo wodne z komentarzem, pod red. J. Rotki, Wrocław 1998, s. 33), gdzie wyróżnia się między innymi następujące kategorie zbiorników wodnych: a) małe zbiornik wodne, b) jeziora; c) jeziora sztuczne (np. zbiorniki zaporowe lub zbiorniki retencyjne). Należy mieć również na uwadze, że prawidłowość tezy o objęciu terminem "inne zbiorniki wodne" różnego rodzaju zbiorników wodnych potwierdza reguła interpretacyjna lege non distinguente. Brak odesłania w powołanych wyżej regulacjach do prawa wodnego czyni bezzasadnym również zarzut skarżących dotyczący niewydania decyzji ustalającej linię brzegu dla zbiornika wodnego zlokalizowanego na działce nr [...]. Linię tę ustala we własnym zakresie i na potrzeby postępowania uzgodnieniowego organ współdziałający, czyli w niniejszej sprawie Dyrektor Regionalny oraz Generalny Dyrektor. Uzupełniająco warto zauważyć, że art. 15 ustawy z 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469 ze zm.), do którego odwołują się skarżący, dotyczy wyłącznie z cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych. Tymczasem w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze zbiornikiem sztucznym. Należy podkreślić, że uchwała Sejmiku, pomimo zmiany z dniem 11 września 2015 r. brzmienia art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody (polegającego na ograniczeniu zakazów do rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych), na mocy 12 ust. 4 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobraz: (Dz. U. z 2015 r., poz. 774) dotyczy w dalszym ciągu "innych zbiorników wodnych", czyli również zbiorników wodnych sztucznych. IV.4.2. Konkluzja, że zakaz przewidziany w § 4 ust. 1 pkt 7 uchwały Sejmiku może odnosić się do różnego rodzaju zbiorników wodnych, nie przesądza jednak jeszcze o tym, że każdy zbiornik wodny zlokalizowany na obszarze parku krajobrazowego wyklucza możliwość budowania nowych obiektów budowlanych pasie szerokości 100 m od linii brzegu tego zbiornika. Sąd w niniejszym składzie podziela bowiem pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 września 2015 r. (II OSK 172/14, CBOSA), zgodnie z którym, nie każdy zbiornik wodny zlokalizowany na terenie objętym jedną z form ochrony przyrody podlega bezwzględnej ochronie. Pogląd ten został wyrażony co prawda na gruncie obszaru chronionego krajobrazu (art. 23 - 24 ust. 1 Ustawy o ochronie przyrody), ale może on być – zdaniem Sądu – z uwagi na podobieństwo regulacji, odniesiony odpowiednio do formy ochrony przyrody jaką jest park krajobrazowy. Podążając za tokiem rozumowania Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowanym w powołanym wyroku z 24 września 2015 r. należy stwierdzić, że dla właściwego odkodowania przedmiotowego zakazu konieczne jest uwzględnienie, że w art. 16 ust. 1 Ustawy o ochronie przyrody przewidziano, że park krajobrazowy obejmuje obszar chroniony ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju. Dla wyznaczenia granic dopuszczalnych ograniczeń przyjętych w przepisach prawa miejscowego koniecznym jest zatem uwzględnienie w konkretnej sprawie przedmiotu ochrony w danym parku krajobrazowym, czyli w niniejszej sprawie [...] Parku Krajobrazowego. Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyroku przypominał, że chodzi o przepisy ograniczające prawo własności nieruchomości. Skoro ograniczają one prawo własności, a więc prawo konstytucyjnie chronione, podlegają one ocenie m.in. pod kątem zgodności z konstytucyjną zasadą proporcjonalności. Zasada ta jest wyrażona w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym stanowi się, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Jej istotnym elementem jest ważenie praw konstytucyjnie chronionych oraz wartości, w celu ochrony których prawa te są ograniczane. Wyraża się to w nakazie ograniczania praw, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla ochrony wartości dalej w powołanym przepisie wskazanych. Zatem organ, który stosuje prawo poprzez orzekanie w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji zlokalizowanej na terenie parku krajobrazowego, musi wyważyć prawo własności oraz ochronę przyrody, jako części środowiska. Dokonuje się tego także poprzez prokonstytucyjną wykładnię tych przepisów. Dodać warto, że podobny pogląd Naczelny Sąd Administracyjny wyraził m. in. w wyrokach z 6 września 2012 r., sygn. akt II OSK 217/12 oraz z 24 lipca 2014 r., II OSK 364/13 – oba dostępne w CBOSA). Sąd w niniejszym składzie wskazuje również, że dodatkowym argumentem potwierdzającym trafność konieczności stosowania zasady proporcjonalności w procesie oceny istnienia ewentualnych przeszkód do zabudowy z powołaniem się na postanowienia aktów prawa miejscowego wprowadzających park krajobrazowy jest okoliczność, że rozstrzygniecie w tym zakresie powierzono wyspecjalizowanemu organowi z zakresu ochrony środowiska. W sytuacji, gdyby hipotetycznie podzielić pogląd, że rola organu uzgadniającego miałaby się sprowadzać li tylko do zidentyfikowania zbiornika wodnego na obszarze parku krajobrazowego oraz ustalenia odległości tego zbiornika od planowanej inwestycji, to powstaje zasadnicze pytanie o racjonalność i celowość angażowania organu wyspecjalizowanego, w tym organu tej rangi co Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Dokonanie wspomnianych ustaleń nie wymaga bowiem szczególnej wiedzy, tym bardziej, że organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy (tj. wójt, burmistrz, prezydent miasta) posiada równocześnie kompetencje do orzekania w niektórych sprawach z zakresu prawa wodnego. IV.4.3. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji publicznej zobowiązane będą do przeprowadzenia wnikliwej oceny (zgodnie m. in. z art. 7 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), czy zakaz przewidziany w § 3 ust. 1 pkt 7 uchwały Sejmiku znajduje zastosowanie w realiach niniejszej sprawy do inwestycji objętej wnioskiem skarżących. Kluczowe dla sprawy jest to, aby rzeczona ocena była oparta na zastosowaniu zasady proporcjonalności. Jeżeli chodzi o tę zasadę, to określana ona bywa również jako zasada współmierności, miarkowania, adekwatności oraz ograniczania nadmiernej ingerencji (zob. np. P. Pietrasz, Zasada proporcjonalności a postępowanie administracyjne, [w:] J. Niczyporuk (red.), Kodyfikacja postępowania administracyjnego na 50-lecie K.P.A., Lublin 2010, s. 637). Bazując na dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 9 czerwca 1998 r., K 28/97, OTK 1998/4/50 oraz uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 stycznia 2016 r., II OSK 1183/14, CBOSA) można przyjąć, istota zasady proporcjonalności na gruncie stosowania prawa administracyjnego wyraża się w tym, że organ administracji publicznej, podejmując działania, które ingerują w prawa i wolności jednostki, powinien przede wszystkim rozważyć, czy stosowane środki są celowe i niezbędne do zrealizowania jego zadań, a nadto, czy ich efekty pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela. Innymi słowy, działania administracji publicznej powinny spełniać kryteria: (a) przydatności, (b) konieczności oraz (c) proporcjonalności sensu stricto. Organy administracji publicznej w niniejszej sprawie winny zatem przede wszystkim ustalić: a) jakie są konkretne cele wprowadzenia formy ochrony przyrody w postaci [...] Parku Krajobrazowego (istotne znaczenie będzie tu miała niewątpliwie m. in. treść § 3 uchwały Sejmiku, gdzie wskazano szczególne cele ochrony przedmiotowego parku krajobrazowego) i czy zidentyfikowany sztuczny zbiornik wodny na działce nr [...] służy ochronie tych celów; b) czy zakaz realizacji inwestycji objętej wnioskiem skarżących (tj. budowa budynków mieszkalnych jednorodzinnych) jest konieczny dla realizacji tych celów, c) czy realizacja tych celów w realiach niniejszej sprawy (mając m. in. na uwadze rodzaj planowanej inwestycji oraz cechy sąsiedniej zabudowy) pozostaje w racjonalnej proporcji (czyli jest adekwatna) do tak zasadniczego ograniczenia prawa własności skarżących jak zakaz zabudowy nieruchomości budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Organy winny mieć przy tym na uwadze, że w świetle art. 5 w zw. z art. 21, art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP nie sposób wyprowadzić tezy o każdorazowym prymacie zasady ochrony środowiska nad zasadą ochrony własności. Wręcz przeciwnie, Konstytucja w art. 5 zasadę ochrony środowiska wiąże z zasadą zrównoważonego rozwoju, co w aspekcie art. 31 ust. 3 Konstytucji wiąże się z potrzebą wyważenia różnych wartości konstytucyjnych. Dodatkowym argumentem nakazującym zawężającą interpretację zakazu przewidzianego w § 4 ust. 1 pkt 7 uchwały Sejmiku jest również okoliczność, że ustawodawca wspominaną wyżej ustawą z 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu co do zasady wyłączył możliwość wprowadzenia zakazu zabudowy z uwagi na istnienie zbiornika sztucznego. Dotychczasowe akty prawa miejscowego dotyczące wprowadzenia parków krajobrazowych co prawda pozostawiono w mocy (art. 12 ust. 4 tejże ustawy), ale aktualne wartości i cele preferowane przez ustawodawcę nie mogą pozostać bez znaczenia dla wykładni uchwały Sejmiku. Reasumując ten fragment uzasadnienia, Sąd nie przesądza w niniejszym wyroku, czy planowana przez skarżących inwestycja winna być pozytywnie zaopiniowana przez organy współdziałające z uwagi na treść § 4 ust. 1 pkt 7 uchwały Sejmiku. Rzecz jednak w tym, że ostateczne rozstrzygniecie sprawy przedmiotowego uzgodnienia będzie zależeć od przeprowadzonych przez te organy ocen w aspekcie omówionej wyżej zasady proporcjonalności. Ingerencja w sferę konstytuujcie chronionego prawa, jakim jest prawo własności, musi bowiem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, których przyświecało wprowadzenie przedmiotowego parku krajobrazowego. IV.5.1. Przechodząc do kwestii odmowy uzgodnienia przedmiotowej inwestycji z uwagi na postanowienie § 4 ust. 1 pkt 3 uchwały Sejmiku (zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych), należy przypomnieć, że Generalny Dyrektor zajął tu odmienne stanowisko niż Regionalny Dyrektor. Co ważne, takie negatywne dla skarżących stanowisko zostało sformułowane w wyniku rozpoznania zażalenia wniesionego wyłącznie przez skarżących. Otóż Regionalny Dyrektor stwierdził w swoim postanowieniu w szczególności: "Ponadto, na podstawie protokołu z wizji terenowej przeprowadzonej 8 czerwca 2015 r. oraz dokumentacji fotograficznej sporządzonej podczas wizji stwierdzono, że działka [...] jest działką rolną obecnie nieużytkowaną rolniczo. Na działce znajduje się trawnik, który jest systematycznie wykaszany. Na działce rośnie 11 sosen pospolitych i trzy brzozy brodawkowate. Drzewa rosną w rozproszeniu na całym terenie przedmiotowej działki. W protokole z wizji terenowej stwierdzono, iż znajdujące się na działce drzewa nie stanowią zadrzewienia śródpolnego. Biorąc pod uwagę ww. informacje stwierdzono, że realizacja ustaleń projektu decyzji nie spowoduje likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych". Tymczasem Generalny Dyrektor zmienił to ustalenie organu pierwszej instancji na niekorzyść skarżących, odwołując się do zmiany definicji "zadrzewienia" w art. 5 pkt 27 ustawy o ochronie przyrody dokonanej ustawą z 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 1045), która weszła w życie z dniem 28 sierpnia 2015 r.). Niezależenie od zagadnienia, czy rzeczona nowelizacji rzeczywiście miała istotne znaczenia dla oceny zasadności zastosowania wobec skarżących zakazu przewidzianego w § 4 ust. 1 pkt 3 uchwały Sejmiku (będzie o tym mowa w dalszej części uzasadnienia), to uszło uwadze Generalnego Dyrektora, że formułując tą negatywną dla skarżących ocenę pozbawił w istocie skarżących prawa do rozpoznania kwestii uzgodnienia – w aspekcie likwidacji zadrzewień śródpolnych – w dwóch instancjach (art. 15 k.p.a. w zw. z art. 106 § 5 k.p.a.). Na szczególne znaczenie zasady dwuinstancyjności w odniesieniu do postanowień wydawanych w trybie art. 106 k.p.a. (jako mających w istocie charakter materialnoprawny) zwrócił uwagę m. in. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z 9 listopada 1998 r., OPS 8/98, ONSA 1999 1 poz. 7. Należy równocześnie zaznaczyć, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 139 k.p.a. (w zw. z art. 144 k.p.a.), albowiem z punktu widzenia treści sentencji postanowienie Generalnego Dyrektora nie było orzeczeniem na niekorzyść skarżących (na temat decydującego znaczenia treści sentencji w aspekcie zakazu reformationis in peius zob. np. Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Warszawa 2016, 17 wyd., Legalis, teza 10 i cytowane tam orzecznictwo). Konstatacja ta nie zmienia jednak oceny co do naruszenia zasady dwuinstancyjności. Ponadto, godzi się zauważyć, że gdyby organ II instancji rozpoznał zażalenie w ustawowym miesięcznym terminie, wówczas nie byłoby podstaw do stosowania nowej definicji zadrzewienia (data wpływu zażalenia do organu: 1 lipca 2015 r., data rozstrzygnięcia: 30 września 2015 r., data wejścia w życie wskazanej wyżej nowelizacji: 28 sierpnia 2015 r.). W tym kontekście zwłoka Generalnego Dyrektora i sformułowanie niekorzystnej dla wnoszących zażalenia oceny prawnej w postanowieniu utrzymującym w mocy orzeczenie Regionalnego Dyrektora (które takiej negatywnej oceny nie zawierało) narusza również zasadę zaufania do działań organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a.). IV.5.2. Niezależnie od kwestii podniesionych w punkcie IV.5.1. powyżej należy wskazać jeszcze na następujące uchybienia Generalnego Dyrektora dotyczące oceny zastosowania w sprawie § 4 ust. 1 pkt 3 uchwały Sejmiku. Po pierwsze, uszło w ogóle uwadze tego organu, że przedmiotowy zakaz nie polega na niemożności lokalizacji zabudowy na terenie zadrzewień śródpolnych, ale na niedopuszczalności likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych (por.np. wyrok WSA w Warszawie z 5 stycznia 2010 r., IV SA/Wa 1273/09, CBOSA). Generalny Dyrektor nie wykazał w zaskarżonym postanowieniu, że załączony do akt administracyjnych projekt decyzji o warunkach zabudowy przesądza, iż dla realizacji tej inwestycji konieczne będzie zlikwidowanie lub zniszczenie drzew znajdujących na działce [...]. Co więcej, skarżący podnoszą w skardze, że utrzymanie przedmiotowego zadrzewienia wpłynie pozytywnie na atrakcyjność planowanej inwestycji i trudno takiemu twierdzeniu odmówić racjonalności w aspekcie zasad doświadczenia życiowego. Dodatkowo, w punkcie 6 projektu decyzji (s. 3) wskazuje się, że przy usytuowaniu budynku i zagospodarowaniu działki należy przestrzegać m. in. postanowień ustawy o ochronie przyrody. Po drugie, na co zwrócono już uwagę w orzecznictwie (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z 5 czerwca 2009 r., IV SA/Wa 287/09, CBOSA oraz wyrok WSA w Warszawie z 5 stycznia 2010 r., IV SA/Wa 1273/09, CBOSA), przedmiotowy zakaz nie dotyczy likwidacji jakiegokolwiek zadrzewienia, ale tylko zadrzewienień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych. Tymczasem zarówno skarżący, jaki i organ I instancji, zakwestionowali taką kwalifikację zadrzewień na działce nr [...]. W szczególności skarżący wskazują na ogrodzenie tej działki, zabudowę sąsiednich działek oraz na nieużytkowanie rolnicze tej działki (znajdujący się na niej trawnik jest regularnie koszony). Trudno w takim aspekcie przepisywać decydujące znaczenia dokonanej w 2015 r. nowelizacji terminu "zadrzewienia". W szczególności z uzasadnienia projektu przedmiotowej nowelizacji (druk sejmowy 2656/VII kadencja) wynika, że celem wprowadzenia nowej definicji "zadrzewienia" była rezygnacja z odniesienia tej definicji do funkcji ochronnej, produkcyjnej lub społeczno-kulturowej. Zdaniem projektodawcy, wynika to z bardzo szerokiego zakresu tych funkcji oraz trudności w określeniu, czy dane zadrzewienie spełnia takie funkcje. W związku z czym zaproponowano, aby za zadrzewienie uznawać każde drzewo lub krzew wraz z terenem, na którym występują, niebędące lasem lub plantacją (art. 5 pkt 43 u.o.p.). Zdaniem Sądu, celem ustawodawcy nie było wprowadzenie bezwzględnej ochronny każdego zadrzewienia na terenie parku krajobrazowego. Raz jeszcze bowiem wypada podkreślić, że w świetle art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody, nie każde zadrzewienie na terenie parku krajobrazowego podlega ochronie, a tylko zadrzewienie śródpolne, przydrożne i nadwodne. Reasumując, organy rozpoznając sprawę ponownie dokonają przede wszystkim wnikliwych i poddających się weryfikacji ustaleń (art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.), czy zadrzewienie występujące na działce nr 134/6 mogą być w ogóle zakwalifikowane jako zadrzewienie śródpolne. W razie poczynienia takiego ustalenia organy następnie wnikliwie ocenią i uzasadnią (art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.), czy możliwa jest realizacja przedmiotowej inwestycji bez likwidacji lub zniszczenia rzeczonego zadrzewienia na działce nr [...] (zdaniem skarżących taka możliwość istnieje i jest wręcz oczekiwana przez inwestorów). Dopiero w sytuacji, gdyby organy ustaliły, że realizacja przedmiotowej inwestycji wymaga bezwzględnie usunięcia lub zniszczenia rzeczonego zadrzewienia (chociażby w części), będzie zachodzić konieczność przeprowadzenia przez organy opisanego wyżej (zob. punkt IV.4.3. uzasadnienia) testu proporcjonalności (stosując odpowiednio opisane tam etapy badania przesłanek przydatności, konieczności oraz proporcjonalności sensu stricto). IV.6. W niniejszym wyroku Sąd nie formułuje jakichkolwiek ocen dotyczących zgodności planowanej inwestycji z art. 33 ustawy o ochronie przyrody (kwestia ewentualnego negatywnego oddziaływania na cele ochrony obszaru [...]), albowiem zagadnienie to nie było analizowane w zaskarżonym postanowieniu. IV.7. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na koszty te składa się: wpis od skargi (100 zł). IV.8. Z powyższych powodów orzeczono jak w sentencji.