II SA/Rz 875/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Piotr Godlewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2016 r. sprawy ze skargi M. K. i K. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości -skargę oddala- Przedmiotem skargi K.K. oraz M.K. jest decyzja Wojewody [...] z dnia z dnia [...] maja 2015 r. nr [...], w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, którą wydano w następującym stanie sprawy: Podaniem z [...] maja 2008 r. S.K. zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka ewidencyjna nr 73/14 położona w dawnym obrębie [...] w R. nabytej przez Skarb Państwa na podstawie aktu notarialnego z dnia 30 czerwca 1987 r. w trybie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z przeznaczeniem pod budowę osiedla budownictwa jednorodzinnego "[...]" W toku postępowania organ ustalił, że w chwili obecnej działka odpowiada działkom nr 996/1, 996/3, 996/4 i 996/5 obr. [...]. Działki nr 996/3 i 996/4 zostały odrębną decyzją zwrócone wnioskodawcy, zaś działki nr 996/1 i 996/5 wobec ich sprzedaży na podstawie umowy z dnia 19 listopada 2003 r. osobom fizycznym – W.R. oraz J.F. objęto decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. odmawiającą ich zwrotu, uchyloną następnie przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. W trakcie postępowania w miejsce zmarłego wnioskodawcy wstąpili jego następcy prawni: A.K., K.K. oraz M.K. Kolejną decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] ponownie orzekł o odmowie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości położonych w R. oznaczonych jako działka nr 996/1 oraz niewydzielona części działki nr 1971 (powstała z połączenia działek nr 996/5, nr 996/3 i 996/4) stanowiących własność osób fizycznych. Uzasadniając swoje stanowisko organ wyjaśnił, że wprawdzie na objętych postępowaniem działkach cel wwłaszczenia nie został zrealizowany, tym niemniej w sprawie zachodzi okoliczność wyłączająca zwrot nieruchomości, bowiem w dacie wydawania decyzji stanowiła ona własność osób trzecich. Po rozpoznaniu odwołania A.K., K.K. oraz M.k. Wojewoda [...] opisaną na wstępie decyzją utrzymał w mocy decyzję objętą odwołaniem. Organ odwoławczy w całości podzielił ustalenia faktyczne i ich ocenę do prawną dokonaną przez organ I instancji. Wskazał, że wbrew stanowisku odwołujących postępowanie dowodowe zostało przez organ I instancji uzupełnione przez przeprowadzenie oględzin co skutkowało ustaleniem, że cel wywłaszczenia nie został na objętych postępowaniem działkach zrealizowany. Tym samym wobec faktu, że stanowią one własność osób fizycznych organ odwoławczy za prawidłowe uznał zawieszenie przez organ I instancji postępowania na podstawie art. 97 §1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (powołano tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., obecnie obowiązuje tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej "k.p.a.) i zobowiązanie wnioskodawców do wystąpienia do sądu powszechnego z powództwem o ustalenie ważności umowy sprzedaży tych działek. Okoliczność ta stanowiła bowiem zagadnienie wstępne, w rozumieniu art. 100 § 1 k.p.a., w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, a organ administracji publicznej nie ma legitymacji procesowej do wystąpienia z takim wnioskiem. Uznano także, że dwumiesięczny termin do dokonania tej czynności jest wystarczający, a jego bezskuteczny upływ obligował organ do podjęcia postępowania i wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Za niezasadne organ odwoławczy uznał zarzuty naruszenia przepisów postępowania a także przepisów prawa materialnego wskazując, że mimo spełnienia warunku zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia określonego w art. 137 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej "u.g.n.") podmiot publicznoprawny nie może zwrócić nieruchomości, która nie jest jego własnością. W skardze na opisaną na wstępie decyzję K.K. oraz M.K. Zarzuciły zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a w szczególności: - art. 136 ust 1 i 3 w zw. z art. 137 ust. 1 i 2 w zw. z art. 142 u.g.n. poprzez nieuwzględnienie zarzutu dotyczącego naruszenia wskazanych przepisów przez odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub nieruchomości zamiennej przy spełnieniu ustawowych przesłanek do sformułowania takich żądań, co byłoby wyrazem kompromisu i pozwoliłoby w sposób ugodowy zakończyć niniejszą sprawę, - art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 100 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie zarzutów proceduralnych i stwierdzenie, że postępowanie przed organem I instancji realizowało wszelkie wymogi wynikające z k.p.a. mimo braku ustaleń w zakresie ważności czynności prawnej polegającej na sprzedaży spornej nieruchomości, wbrew wskazaniom Wojewody zawartym w poprzedniej decyzji. Powyższa okoliczność stanowiła zagadnienie wstępne podlegające rozstrzygnięciu przez organ we własnym zakresie w trybie art. 100 § 3 k.p.a. Z uwagi na podniesione zarzuty wniosły o uchylenie "postanowień" organów obydwu instancji oraz przekazanie sprawy Prezydentowi Miasta [...] do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Żaden z zarzutów skargi nie okazał się zasadny, bowiem Organy obu instancji nie naruszyły prawa. Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem tylko wówczas, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie strony skarżące uczyniły decyzję Wojewody [...] o odmowie zwrotu nieruchomości. Zdaniem Sądu, skarga nie jest zasadna bowiem Organy w sposób prawidłowy zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa procesowego jak i materialnego. Wszechstronnie zebrano a następie rozpatrzono istotny dla sprawy materiał dowodowy. Wojewoda wydał kontrolowaną decyzję m.in. w oparciu o przepisy rozdziału 6 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 782 z późn. zm.; zwana dalej u.g.n.). Skarżące domagały się zwrotu nieruchomości zbytej Skarbowi Państwa pod rządami ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczeniu nieruchomości. W myśl art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. przepisy działu III u.g.n. stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, z późn. zm.). Zastosowanie przez Wojewodę przepisów pozwalających na zwrot nieruchomości wywłaszczonej i nie wykorzystanej na cel tego nabycia, nie może więc budzić jakichkolwiek wątpliwości. W roszczenie o zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wyposaża byłego właściciela lub jego prawnego następcę art. 136 ust. 3 u.g.n. Roszczenie to uznaje się za uzasadnione wówczas, gdy wywłaszczona nieruchomość stosownie do art. 137, stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W art. 137 ust. 1 u.g.n. ustawodawca postanowił, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W orzecznictwie podkreśla, iż regulacje art. 136 i art. 137 u.g.n. stanowią prawną barierę przed przedwczesnym albo pochopnym wywłaszczeniem nieruchomości z punktu widzenia jej niezbędności dla zrealizowania celu wywłaszczenia. Za zbędną na cel wywłaszczenia uznać należy w świetle tych regulacji także taką nieruchomość jak również jej część, która nie była przeznaczona na ten cel. Dotyczy to w szczególności sytuacji gdy granice przestrzenne celu wywłaszczenia nie obejmowały nieruchomości wywłaszczonej. Przypomnieć należy, iż w myśl art. 136 ust. 1 u.g.n. nieruchomość może zostać użyta jedynie na cel wywłaszczenia, co prowadzi do wniosku, że nieruchomość nie przeznaczona ramami przestrzennymi celu wywłaszczenia nie może być użyta na ten cel. Odmowa zwrotu nieruchomości, oznaczonej aktualnie jako działka nr 996/1 i niewydzielona części działki nr 1971, położonych w obr. 210 [...], została uzasadniona przez Wojewodę tym, że na skutek umowy sprzedaży znajduje się ona w dyspozycji osoby trzeciej. Zbycie nieruchomości przez Gminę Miasto [...] nastąpiło na podstawie aktu notarialnego z dnia 19 listopada 2003 r. (karta akt administracyjnych nr 21). Nie jest kwestionowany fakt, że aktualnie Skarb Państwa jak również jednostka samorządu terytorialnego nie są właścicielami tej nieruchomości. Zdaniem składu orzekającego WSA, nie ulega wątpliwości, że podmiot publiczny nie może dokonać zwrotu własności rzeczy, którą nie włada. Decyzja nakazująca zwrot nieruchomości znajdującej się w rękach osób trzecich byłaby decyzją niewykonalną, a więc obarczoną wadą materialnoprawną – art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.. Tak więc pomimo zaistnienia przesłanek zwrotu, stan prawny w którym osoba trzecia dysponuje prawem własności stanowi negatywną przesłankę zwrotu. Wymaga podkreślenia, że przepisy Konstytucji RP chroniące prawo własności odnoszą się nie tylko do wnioskujących o zwrot ale także do tych którzy nabyli własność od Skarbu Państwa czy j.s.t. w dobrej wierze. Odpowiadając na zarzuty skargi Sąd zauważa, iż Organ administracji byłby zobowiązany do wystąpienia o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego dotyczącego ważności umowy zbycia nieruchomości przez sąd powszechny wtedy, gdyby przysługiwała mu zdolność sądowa do wnioskowania o rozstrzygnięcie takiego zagadnienia wynikająca z przepisów prawa materialnego. Takiej zdolności organ prowadzący postępowanie nie posiada. Powyższy pogląd wyraził SN w wyroku z dnia 4 czerwca 2003 r., sygn. akt I CKN 471/01, stwierdzając, że art. 100 § 1 k.p.a. nie przyznaje organowi administracji publicznej zdolności sądowej (art. 64 k.p.c.), a także uprawnienia do wystąpienia do sądu w sprawie, która dotyczy strony prowadzonego przez ten organ postępowania. To stanowisko podzielił NSA w wyroku z dnia 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2049/11 wskazując, że "prowadzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 136 § 3 u.g.n o zwrot nieruchomości wywłaszczonej nie przyznaje organowi prowadzącemu to postępowanie zdolności sądowej do wystąpienia do sądu cywilnego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego". Sąd nie może zgodzić się z podniesionym w skardze stwierdzeniem, że organ prowadzący postępowanie zwrotowe o ważności umowy zbycia nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot może orzekać na podstawie art. 100 § 2 K.p.a. Do zastosowania tej regulacji może bowiem dojść wyłącznie w przypadku gdy zawieszenie postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. (kwestia prejudycjalna) mogłoby spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważną szkodę dla interesu społecznego. Takich zagrożeń WSA w sprawie o zwrot nieruchomości nie dostrzega, stąd ewentualne rozstrzygnięcie przez organ o ważności umowy cywilnoprawnej prowadziłoby do oczywistego naruszenia tej regulacji. Jeżeli zaś chodzi o możliwość rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Organ na podstawie art. 100 § 3 K.p.a., to należy w tym miejscu przytoczyć tezę uchwały 7 sędziów SN z 15 września 2015 r., o sygn. III CZP 107/14, w której stwierdzono, że umowa sprzedaży wywłaszczonej nieruchomości oraz umowa ustanowienia użytkowania wieczystego na takiej nieruchomości nie są nieważne z powodu ich zawarcia z naruszeniem art. 69 ust. 1 i art. 47 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (jedn. tekst: Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). Tak więc, Organy nie mogły przyjąć, iż kluczowa w niniejszej sprawie umowa cywilnoprawna jest czynnością nieważną tylko z powodu ewentualności zawarcia jej z pogwałceniem przepisów u.g.n. W niniejszej sprawie Organ pierwszej instancji zawiesił postępowanie zwrotowe na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 K.p.a.; wezwano strony wnioskujące o to by w terminie dwóch miesięcy wystąpiły do Sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w postaci ważności umowy zbycia nieruchomości. O legalności zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie przesądził WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 7 marca 2012 r. sygn. II SA/Rz 1277/11, oraz NSA w wyroku z dnia 19 lutego 2014 r. o sygn. I OSK 1670/12. NSA cyt. wyroku podniósł m.in., iż organ sam nie miał legitymacji pozwalającej wystąpić skutecznie do sądu powszechnego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, to prawidłowo zobowiązał do dokonania tego zabiegu strony postępowania, mające czynną legitymację procesową i interes prawny w wystąpieniu o stwierdzenie nieważności wskazanej umowy. Nie ma tutaj do czynienia z żadnym "przerzucaniem" na nie obowiązków związanych z doprowadzeniem do stanu umożliwiającego zwrot nieruchomości, albowiem przepisy prawa obowiązującego nie uprawniają organu administracji do wystąpienia w tej sprawie na drogę sądową przed sądem powszechnym. Organy administracji nie mogą zatem "wyręczać" strony postępowania w zakresie dochodzenia przez nią przed sądem powszechnym stwierdzenia nieważności umowy, będącego kwestią wstępną dla zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, sprzedanych dalej z naruszeniem procedury. Prawidłowość kontrolowanej decyzji Wojewody potwierdza także uchwała 7 sędziów NSA z 14 kwietnia 2015 r., sygn. I OPS 3/14, podjęta na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 i art. 264 § 3 p.p.s.a. tzw. uchwała abstrakcyjna. Otóż w orzeczeniu tym stwierdzono wyraźnie, że jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 tej ustawy. To, czy poprzedni właściciel (jego spadkobierca) podejmie działania w celu podważenia czynności prawnych, które spowodowały przeniesienie własności nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, z tego powodu, że zostały naruszone jego prawa, zależy od jego woli. W sytuacji gdy postępowanie w tym przedmiocie się toczy, jego wynik może stanowić zagadnienie wstępne w sprawie administracyjnej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i organ prowadzący postępowanie w takiej sprawie powinien rozważyć zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (podkreślenie Sądu). W niniejszej sprawie organy poprzez zawieszenie postępowania zwrotowego, pozwoliły skarżącym, na przywrócenie stanu własności poprzez wystąpienie z pozwem do sądu o unieważnienie umowy sprzedaży nieruchomości. Ponieważ strony skarżące tego nie uczyniły, a miały na to odpowiedni w tych okolicznościach termin dwóch miesięcy, to odmowa zwrotu nieruchomości wyrażona przez Wojewodę w zaskarżonej do WSA decyzji jest w pełni zasadna i legalna. Na marginesie dodać też należy, że przepisy u.g.n. nie pozwalają organom przyznać nieruchomości zamiennej w zamian za nieruchomość wywłaszczoną i wykorzystaną niezgodnie z celem wywłaszczania. Wykazanie przez Organ legalności wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, nie pozwoliło WSA podzielić wyrażonych w skardze zarzutów naruszenia przez Organ odwoławczy przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego. Sąd działając z urzędu również nie dostrzegł takich naruszeń prawa, które nakazywałyby wykorzystanie posiadanych uprawnień kasacyjnych. Z przedstawionych powodów skarga została przez Sąd oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania nie orzekano z uwagi na treść art. 200 p.p.s.a.