I GSK 1342/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Cezary Kosterna Protokolant Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 17 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej H. Cz. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 września 2016 r. sygn. akt I SA/Gd 226/16 w sprawie ze skargi H. Cz. na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia (...) grudnia 2015 r. nr (...) w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 21 września 2016 r., sygn. akt I SA/Gd 226/16 oddalił skargę H. C. na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotychczasowej i przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2010. Od przedmiotowego wyroku skarżąca złożyła skargę kasacyjną zaskarżając powyższy wyrok w całości. Na podstawie przepisu art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 151 a contrario i 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi mimo zaistnienia podstaw do jej uwzględniania z uwagi na to, że organ administracyjny, wydając zaskarżoną decyzję, dopuścił się naruszenia: a) art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez wybiórcze i niepełne zgromadzenie w sprawie materiału dowodowego oraz jego dowolną ocenę prowadzącą do poczynienia ustaleń sprzecznych ze stanem faktycznym sprawy; b) art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sprawie w sposób nie budzący zaufania jej uczestników do władzy publicznej, w szczególności zaś poprzez brak wyjaśnienia uczestnikom postępowania przyczyn nieuwzględnienia wyjaśnień złożonych przez stronę postępowania; c) art. 80 k.p.a., polegające na przekroczeniu zasad swobodnej oceny dowodów, a tym samym wydanie zaskarżonej decyzji bez uwzględnienia zasad prawidłowego rozumowania i doświadczenia życiowego, mimo że zgormadzony materiał dowodowy (zeznania świadka, oświadczenia Strony), prowadzi do uznania, iż H. C. i W. C. byli współposiadaczami działki ewidencyjnej nr [...]; 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez: - niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku dlaczego pierwotne niezałączenie oświadczenia współposiadacza o wyrażeniu zgody na przyznanie pomocy automatycznie wyklucza możliwość przyznania pomocy, mimo istniejącego obowiązku po stronie organu wezwania Strony do załączenia zgody (oświadczenia) współposiadacza na przyznanie płatności, co w istocie uniemożliwia kontrolę wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny; - sporządzenie wewnętrznie sprzecznego uzasadnienia wyroku, w którym Sąd wskazuje, iż należało przypisać walor wiarygodności zeznaniom skarżącego oraz świadka W. C., co jednakże nie spowodowało uznania, iż skarżący - wraz z bratem W. C. - był współposiadaczem spornej działki; W razie nie podzielenia powyższych zarzutów ewentualnie skarżący kasacyjnie zarzucił: 3) obrazę przepisów prawa materialnego w postaci przepisu art. 7 ust. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (dalej: ustawa o płatnościach) poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż H. C. nie był (wraz z W. C.) współposiadaczem działki ewidencyjnej ni [...] W rozumieniu tego przepisu; Na podstawie przepisu art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 203 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym autor skargi kasacyjnej podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt. I GSK 1294/16, z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Przystępując do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, należy tę ocenę poprzedzić koniecznym w rozpatrywanej sprawie przypomnieniem i wyjaśnieniem, że prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego kasacyjnie zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z tych względów, skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, obwarowanym m.in. przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.). Ponadto art. 176 p.p.s.a. reguluje elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (vide postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Z kolei zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Podobnie rzecz się ma przy naruszeniu prawa procesowego, gdzie należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Podkreślić bowiem należy, że zamierzony skutek skarga kasacyjna może odnieść tylko wówczas, gdy wykazane zostanie takie naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Na wstępie należało odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które zmierzały do podważenia jedynej spornej okoliczności. faktycznej. Organy obu instancji uznały, że skarżący w okresie, którego dotyczy przedmiotowa płatność nie był posiadaczem działki o numerze ewidencyjnym [...], zaś skarżący twierdził, że był jej współposiadaczem wspólnie z W. C. Należy też zauważyć, że w sprawach dotyczących uzyskiwania płatności rolnych zasady postępowania są nieco odmienne, niż w zwykłych postępowaniach administracyjnych. W tym postępowaniu zgodnie z przepisami art. 21 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427, z późn. zm.) na stronie ciąży obowiązek przedstawiania dowodów oraz wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, zaś ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Zachodzi tu więc odstępstwo od wynikającego z art. 7 kpa i art. 77 § 1 k.p.a. obowiązku dążenia przez organ do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy przy jednoczesnym obowiązku gromadzenia dowodów z urzędu. Co do zarzutu naruszenia art. 77 k.p.a. podniesionego w skardze kasacyjnej należy przy tym zauważyć, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał, o którą z czterech jednostek redakcyjnych tego przepisu (paragrafów o różnej treści normatywnej) mu chodzi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd i instancji zasadnie uznał, że organy zgodnie z obowiązującymi przepisami zgromadziły materiał dowodowy i ten materiał dowodowy wszechstronnie rozpatrzyły. Materiał dowodowy składał się w istocie z umowy dzierżawy i oświadczeń skarżącego oraz W. C., które były niekiedy sprzeczne ze sobą. Sąd I instancji, a wcześniej organy trafnie określiły istotę posiadania w rozumieniu przepisów o płatnościach rolnych jako faktyczne użytkowanie gruntów rolnych, podejmowanie decyzji dotyczących gospodarowania rolnego, wskazując na bogate i jednolite w tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych. Biorąc pod uwagę umowę dzierżawy z 2001 i aneks do niej z 2014 r. oraz oświadczenie samego H. C. z [...] września 2014 r. złożonego do Placówki Terenowej Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Rolników w W. wynika, logiczny oraz zgodny z zasadami doświadczenia życiowego wniosek, że to W. C. w przedmiotowym dla sprawy okresie był posiadaczem i użytkownikiem działo o numerze ewidencyjnym nr [...]. Do takich wniosków uprawniała również treść późniejszych oświadczeń z których wynika, że skarżący wskazywał na to, iż to W. C. podejmował decyzje odnośnie zasiewów, działań agrotechnicznych, które następnie wspólnie, H. C. i W. C., wykonywali wykorzystując sprzęt rolniczy H. C. Skarżący nie zaprzeczył skutecznie zawarciu umowy dzierżawy, a przecież istotą dzierżawy gruntu związaniu jest zgodnie z art. 693 § 1 Kodeksu cywilnego używanie gruntu, to znaczy gospodarowanie na nim i pobieranie pożytków. Wskazywany przez skarżącego element, jakim była pomoc W. C. w pracach rolnych na spornej działce nie pozwalał uznać skarżącego wbrew wskazanym wyżej dowodom za posiadacza, ani nawet za współposiadacza działki [...]. Zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. nie zasługiwały na uwzględnienie. Stawiając zarzuty naruszenia art. 8 i art. 11 k.p.a. autor skargi kasacyjnej w istocie w ogóle ich nie uzasadnił wbrew wymogowi z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Już samo to nie pozwala uznać ich zasadności. Należy tylko ogólnie wskazać, że wynikająca z art. 8 k.p.a. zasada działania organów w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej, ani wynikający z art. 11 k.p.a. obowiązek wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi się kierowały, nie są naruszone przez to, że strona nie zgadza się z kierowaną do niej decyzją, czy też z zawartą w niej argumentacją. Niezasadny okazał się też zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wskazany przepis ma charakter formalny i określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wskazane wyżej elementy. W szczególności Sąd I instancji przedstawił przyjęty stan faktyczny, stanowiska stron. Dokonał wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie odnosząc ja do przyjętego stanu faktycznego, zatem przedstawił i wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia. Zauważyć ponadto należy, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z 8 sierpnia 2019 r. sygn. akt I GSK 1318/18 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10; 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1002/11), co w niniejszej sprawie nie zachodzi. Analiza treści wyroku, zarówno w odniesieniu do warstwy faktycznej, jak i prawnej, nie daje podstaw, aby twierdzić, że nie spełnia on określonych przywołanym przepisem wymogów konstrukcyjnej poprawności. Ponieważ wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania okazały się niezasadne, zatem należało przyjąć, że Sąd I instancji zasadnie zaakceptował prawidłowe ustalenie organu, że skarżący nie był w przedmiotowym okresie posiadaczem działki [...] w rozumieniu przepisów dotyczących płatności ONW. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego należy wskazać, że zarzucając błędną wykładnię autor skargi kasacyjnej nie wskazał, na czym ta błędna wykładnia miałaby polegać. Zarzucając błąd wykładni autor skargi powinien wskazać, na czym ów błąd polegał, jakiej – w jego ocenie wadliwej – wykładni przepisu dokonał sąd I instancji, a jaka powinna ona być. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może zmierzać do zakwestionowania ustaleń faktycznych przyjętych przez organ i zaakceptowanych przez Sąd, a do tego w istocie zmierza postawiony w przedmiotowej skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego. Dlatego też należało go uznać za nieuzasadniony. Należy też dodać, że sporządzając skargę kasacyjną, jej autor powinien rozważyć, czy stawiane zarzuty, zwłaszcza dotyczące naruszenia prawa materialnego, miały w sprawie w ogóle zastosowanie. Z tych wszystkich względów, wobec tego, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.