II OZ 511/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 1 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 31/16 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki ganku postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z dnia 1 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 31/16, po rozpoznaniu wniosku A. M. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki ganku. Sąd wskazał, że przedmiotem wniosku uczyniono decyzję organu odwoławczego wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) - dalej jako: k.p.a., którą uchylono w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W ocenie Sądu decyzja taka nie posiada atrybutu wykonalności w rozumieniu art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej jako: p.p.s.a. Jej skutkiem, w razie uprawomocnienia się, będzie wyłącznie obowiązek organu pierwszej instancji ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. A. M. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, zarzucając Sądowi naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. oraz naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 269 k.p.a. Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja organu drugiej instancji, wbrew ocenie Sądu, posiada walor ostateczności i podlega wykonaniu, w szczególności przez obowiązek wydania przez organ pierwszej instancji decyzji załatwiającej sprawę co do istoty, a więc kształtującej relację prawa materialnego. Strona wywiodła również, że zaskarżona decyzja jest ostateczna, a więc wykonalna, jako wydana w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji w myśl art. 16 § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Jak stanowi art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Zasadą jest - na co trafnie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności może dotyczyć tylko takich, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Wykonanie aktu administracyjnego oznacza spowodowanie w sposób dobrowolny lub w trybie przymusowym wykonania nałożonych na adresata obowiązków lub przyznanych praw. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania i w związku z tym nie każdy wymaga wykonania (por. postanowienie NSA z dnia 8 lipca 2011 r. sygn. akt II OZ 564/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że co do zasady wszelkie orzeczenia kasacyjne nie nadają się do wykonania, gdyż mają charakter czysto procesowy, nie wywołują skutków materialnoprawnych (por. postanowienia NSA: z dnia 8 czerwca 2010 r. sygn. akt II OZ 489/10, z dnia 21 stycznia 2011 r. sygn. akt II OZ 3/11, z dnia 16 sierpnia 2011 r. sygn. akt I FZ 142/11, z dnia 26 września 2013 r. sygn. akt II OZ 791/13, CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie przedmiotem skargi i zarazem wniosku o wstrzymanie wykonania jest decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łańcucie z dnia [...] października 2015 r. znak: [...] (nakazującą A. M. dokonanie rozbiórki przydomowego ganku) oraz poprzedzające ją postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łańcucie z dnia [...] lipca 2015 r. znak: [...] (wstrzymujące roboty budowlane i nakładające obowiązek przedłożenia określonych dokumentów) w całości i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Powyższa decyzja jest decyzją kasatoryjną, wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzja ta niewątpliwie nie stanowi aktu podlegającego wykonaniu. Nie wywołuje ona bowiem żadnych skutków materialnych, nie wiąże się z obowiązkiem działania, zaniechania czy też znoszenia zachowania innych podmiotów. Jedyny skutek, jaki decyzja ta wywołuje, to skutek procesowy w postaci uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łańcucie z dnia [...] października 2015 r. oraz postanowienia z dnia [...] lipca 2015 r. i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Z tej przyczyny nie mógł być zatem uwzględniony wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, o czym prawidłowo orzekł Sąd pierwszej instancji w postanowieniu z dnia 1 kwietnia 2016 r. Odnosząc się do argumentacji skarżącego zaprezentowanej zarówno we wniosku o wstrzymanie wykonania, jak i w rozpatrywanym zażaleniu, stwierdzić należy, że samo prowadzenie postępowania przez organ pierwszej instancji w przedmiocie legalności budowy przedmiotowego ganku nie stanowi okoliczności uzasadniającej wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Sama obawa, że w przyszłości, w wyniku prowadzonego postępowania, może zostać wydana niekorzystna dla skarżącego decyzja nakazująca rozbiórkę nie wyczerpuje przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a.: niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Pamiętać należy, że następna decyzja będzie podlegała osobnemu trybowi odwoławczemu, a w dalszym etapie możliwe będzie poddanie jej kontroli sądowej. Przyznać należy rację skarżącemu, że organ pierwszej instancji po wydaniu przez organ odwoławczy ostatecznej decyzji kasatoryjnej ma obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy bez oczekiwania na prawomocne orzeczenie sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na tę decyzję organu drugiej instancji. Jak jednak wyjaśniono wyżej, okoliczności tej nie należy utożsamiać - co błędnie uczynił autor zażalenia - z cechą wykonalności orzeczenia w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. Instytucja wstrzymania wykonania decyzji w trybie art. 61 § 3 p.p.s.a. nie powinna służyć tamowaniu biegu postępowania merytorycznego przed właściwym organem administracji publicznej. Istotnie, zasadnym byłoby oczekiwanie, by w sytuacji zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia kasatoryjnego wydanego w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., organ pierwszej instancji powstrzymał się z przystąpieniem do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego i przesądzenia kwestii prawidłowości decyzji organu drugiej instancji. W obowiązującym stanie prawnym brak jest jednak przeszkód natury procesowej, by w opisanej sytuacji zabronić organowi pierwszej instancji ponownego rozpatrzenia sprawy. Ani przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, nie uzależniają przystąpienia do ponownego prowadzenia postępowania w pierwszej instancji od uzyskania prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego dotyczącego decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.