II GSK 4181/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia del. WSA Cezary Kosterna po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej Kraków od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 marca 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 1557/15 w sprawie ze skargi Wojewody Małopolskiego na § 1 ust. 1, § 2 ust. 1, § 3 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 8 lipca 2015 r. nr XXI/321/15 w przedmiocie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz Wojewody Małopolskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 11 marca 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 1557/15, po rozpoznaniu skargi Wojewody Małopolskiego na § 1 ust. 1, § 2 ust. 1, § 3 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 8 lipca 2015 r. w przedmiocie ustalenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, stwierdził nieważność uchwały w zaskarżonym zakresie. Gmina Miejska Kraków złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.). Ewentualnie – w razie nieuwzględnienia złożonego wniosku – wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepianych. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, tj. naruszenie: 1. art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 487; dalej: ustawa o wychowaniu w trzeźwości) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż rada gminy nie jest upoważniona do ustalenia limitu punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa) zarówno dla obszaru całego miasta jak i w rozbiciu na jego poszczególne jednostki pomocnicze; 2. art. 1 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 i w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446, dalej: u.s.g.) poprzez pominięcie w rozstrzygnięciu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego faktu istnienia jednostek pomocniczych gminy pomimo ich powołania zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa; 3. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że rada gminy nie jest upoważniona do ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych w poszczególnych jednostkach pomocniczych gminy przy jednoczesnym ustaleniu limitu dla obszaru całej gminy, w sytuacji gdy jednym z postulatów ww. ustawy jest potrzeba ograniczenia dostępności alkoholu, określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych; 4. art. 91 ust. l i ust. 4 oraz 94 ust. l u.s.g. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a poprzez nieuprawnione uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem, co skutkuje stwierdzeniem jej nieważności. II. przepisów postępowania, tj. naruszenie: 1. art. 141 ust. 4 p.p.s.a. poprzez brak szczegółowego odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do argumentów podnoszonych przez organ w odpowiedzi na skargę Wojewody Małopolskiego i braku wyjaśnienia, dlaczego uznał je za nietrafne; 2. art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne uznanie, iż w sprawie miało miejsce istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności części zaskarżonej uchwały. Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej, przedstawiono w jej uzasadnieniu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie zarzuty naruszenia postępowania są ściśle powiązane z zarzutami naruszenia przepisów postępowania i w związku z tym w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów materialnoprawnych. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów art. 12 ust. 1 oraz art. 1 ust. 1 w związku z art. 12 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, stwierdzić należy, że nie mają one usprawiedliwionych podstaw. Zaskarżonym wyrokiem WSA we w Krakowie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się w tym zakresie z oceną legalności uchwały dokonaną przez Sąd I instancji. W myśl art. 12 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości Rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży; Stosownie do art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości Rada gminy ustala w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych; Zgodnie z art. 12 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości liczba punktów sprzedaży, o których mowa w ust.1 oraz usytuowanie miejsc sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych powinny być dostosowane do potrzeb ograniczania dostępności alkoholu, określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych Według art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym: Do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Odnosząc się do wskazanych wyżej zarzutów kasacyjnych należy podnieść, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela i uznaje za własny, iż treść delegacji ustawowej wynikającej z przepisów art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości nie budzi wątpliwości i wynika z niej, że rada gminy upoważniona jest do ustalenia po pierwsze - liczby punktów sprzedaży określonych napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa) zaś po drugie - zasad usytuowania ich na terenie gminy. Przepis art. 12 ust.1 omawianej ustawy dopuszcza jedynie, aby rada określiła w drodze uchwały liczbę punktów sprzedaży dla terenu gminy (miasta), jako całości (wyrok NSA z 30 czerwca 2015 r., sygn. akt II GSK 1239/14 oraz wyrok NSA z 30 czerwca 2015 r., sygn. akt II GSK 1240/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tak też wyłożył ten przepis Sąd I instancji. Z kolei upoważnienie do ustalenia "zasad usytuowania miejsc" podlegać musi ścisłej wykładni językowej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2007 r. sygn. akt II GSK 81/07). Usytuowanie miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych to nic innego jak rozmieszczenie w terenie względem miejsc chronionych, to jest objętych bezwzględnym zakazem sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych uregulowanym wprost w przepisach art. 14 ust. 1 do ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Z tego względu za chybione należy uznać argumenty skarżącej kasacyjnie Rady, że zapis ustalający liczbę punktów sprzedaży napojów alkoholowych w poszczególnych jednostkach pomocniczych gminy przy jednoczesnym ustaleniu limitu dla obszaru całej gminy (miasta Krakowa) został podjęty w oparciu o art. 12 ust. 4 wzmiankowanej ustawy, co oznacza, że ww. liczba punktów sprzedaży jest odpowiednikiem usytuowania miejsc sprzedaży. Jak zasadnie podnosi Sąd I instancji, liczba punktów sprzedaży oraz ich usytuowanie powinny być dostosowane do potrzeb ograniczania dostępności alkoholu, określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Jest to jedyne kryterium, które może mieć jakikolwiek wpływ na ustalenie ilości przewidywanych zezwoleń na sprzedaż alkoholu. Odnosi się ono jedynie do liczby punktów sprzedaży w ujęciu całościowym, dotyczącym całego obszaru gminy/miasta a nie poszczególnych jej części. W tym kontekście nie daje ono podstaw do wprowadzania ograniczeń sprzedaży alkoholu w zależności od rejonizacji. Nie może przy tym budzić wątpliwości, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego jej w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, a ich treść może być tylko i wyłącznie wykonaniem przepisów ustaw. Zatem określenie liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży dla poszczególnych bądź ściśle określonych terenów danej gminy byłoby możliwe tylko w sytuacji, gdyby norma kompetencyjna stanowiła wprost o takiej możliwości. Realizując bowiem kompetencję, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Art. 12 ust.1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w powiązaniu z kolejnymi przepisami tej ustawy nie przewiduje takiej możliwości. Z uwagi na to, że przepis art. 12 ustawy o wychowaniu w trzeźwości stanowi lex specialis do art. 18 ust. 1 u.s.g., Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także poglądu skarżącej kasacyjnie, że Rada Miejska w Krakowie była władna dokonać ustalenia liczby punlctów sprzedaży napojów alkoholowych w poszczególnych jednostkach pomocniczych gminy przy jednoczesnym ustaleniu limitu dla obszaru miasta Krakowa w oparciu o art. 18 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 1 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 i w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym z uwagi na fakt istnienia jednostek pomocniczych gminy powołanych zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W konsekwencji należy stwierdzić, że zakwestionowane uregulowania zawarte w § 1 ust. 1, § 2 ust. 1, § 3 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 8 lipca 2015 r. nr XXI/321/15 zostały wydane z przekroczeniem kompetencji przyznanych w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a zatem, prawidłowo Sąd I instancji uczynił stwierdzając nieważność tych przepisów uchwały. Powoduje to, że niezasadne są również zarzuty zawarte w pkt. 2 i 4 petitum skargi kasacyjnej. Odnosząc się natomiast do zarzutów prawa procesowego należy podkreślić, iż w ocenie NSA nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W orzecznictwie prezentowany jest trafny pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1485/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1751/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sąd I instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania art. 12 ust. 1 i 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. To, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11 oraz z dnia 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a taką próbę podejmuje strona skarżąca kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a, który kasator połączył z zarzutem naruszenia art. 147 p.p.s.a. należy zwrócić uwagę, iż przepis art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. przewiduje, iż kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Przepis ten ma więc tylko charakter ustrojowy. Przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. nie stanowi więc podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. W niniejszej sprawie nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd I instancji nie dokonał takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność z prawem. Z tych wszystkich przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej i orzekł jak w sentencji wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekł zaś na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.