IV SA/Po 886/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2016 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia (...) r. nr (...); 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz skarżącej E.S. kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z (...) r., nr (...), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. (dalej też jako: "SKO") utrzymało w mocy decyzję własną z (...) r., nr (...), odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy W. z (...) r. nr (...) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowego wraz z infrastrukturą na działce nr ewid. (...) położonej we W. Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych, opisanych w jej uzasadnieniu. Wnioskiem z (...) r. Z. i J. F. (dalej łącznie też jako: "Inwestorzy") zwrócili się do Wójta Gminy W. (dalej jako: "Wójt") o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowego na działce nr geod. (...) położonej we W. W dniu (...) r. Wójt wydał wyżej opisaną decyzję nr (...), w której ustalił na rzecz Inwestorów warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji (dalej jako: "decyzja nr (...)"). Za strony w postępowaniu zakończonym tą decyzją uznani zostali tylko Inwestorzy. Po wznowieniu postępowania Wójt, decyzją z (...) r., odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej nr (...). Decyzją z (...) r. SKO uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta, a sprawę przekazało do ponownego rozpoznania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję SKO złożył J. F. Tymczasem w dniu (...) r. do SKO wpłynął wniosek E. S. (dalej też jako: "Wnioskodawczyni" lub "Skarżąca") o stwierdzenie nieważności decyzji nr 153/09. Decyzji tej zarzucono naruszenie: art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; § 1, 3, 4, 5 i 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; art. 6 k.p.a. poprzez działanie organu bez podstawy prawnej; art. 7 k.p.a. poprzez działanie organu w sposób uchybiający podstawowym zasadom prawa wbrew interesowi społecznemu, bez wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; art. 8 k.p.a. poprzez działanie organu w sposób ograniczający zaufanie Skarżącej do organu. Przywołaną na wstępie decyzją z (...) r. SKO odmówiło stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Wójta nr (...). We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżąca podniosła, że decyzja nr 153/09 rażąco narusza art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz akty wykonawcze. Ponadto została wydana w oparciu o stan faktyczny powstały w wyniku decyzji z (...) r. nr (...), która, jak ustalono decyzją z (...)r., została wydana z naruszeniem prawa. Po rozpatrzeniu tego wniosku, SKO, opisaną na wstępie decyzją z (...) r., utrzymało w mocy decyzję własną z (...) r. W uzasadnieniu SKO wyjaśniło, że wady skutkujące nieważnością aktu administracyjnego zostały enumeratywnie wymienione w treści art. 156 § 1 k.p.a. Oceny, czy dany akt administracyjny dotknięty jest taką wadą, dokonuje się z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w dacie jego wydawania. W przedmiotowej sprawie oceny kwestionowanej decyzji Wójta dokonywać zatem należy z uwzględnieniem przepisów obowiązujących w dacie jej wydania, tj. w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.; dalej w skrócie u.p.z.p.). W świetle tych przepisów przed wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy organ rozpatrujący sprawę winien dokonać oceny łącznego spełnienia przez teren znajdujący się wokół nieruchomości, na której zlokalizowana ma być planowana inwestycja, przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Celem dokonania ustaleń w tym zakresie organ winien wyznaczyć wokół działki obszar analizowany w granicach określonych w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588; dalej jako: "rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy", w skrócie: "rozp.now.zabud."). W ocenie SKO, wprawdzie przeprowadzona przez organ pierwszej instancji przed wydaniem kwestionowanej decyzji analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest niekompletna, jednakże brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z tych względów. Wbrew twierdzeniom Wnioskodawczyni, w czasie ustalania warunków zabudowy spełniona była przesłanka dobrego sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Na terenie analizowanym, w momencie wydawania kwestionowanej decyzji znajdowała się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, budynki gospodarcze, magazynowe i tereny gruntów rolnych o niskiej klasie bonitacyjnej. SKO ustaliło również (na podstawie części graficznej analizy urbanistycznej), że na działkach nr ewid. (...) i (...) oraz (...) znajduje się budynek mieszkalny i znaczne pod względem gabarytów zabudowania gospodarcze. Natomiast na działce nr (...) znajdowała się duża cieplarnia oraz dwie folie. Na działce nr (...) w czasie rozstrzygania znajdował się zakład produkcji palet. Zatem wprowadzenie na terenie objętym wnioskiem budynku magazynowego było możliwe do pogodzenia z istniejącą w obszarze analizowanym funkcją. Ponadto, w ocenie SKO, w kwestionowanej decyzji właściwie określono również poszczególne parametry (nowej) zabudowy zgodnie z istniejącą w obszarze analizowanym zabudową. W świetle powyższego SKO uznało, że analizowana decyzja nr (...) nie jest dotknięta wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zarazem SKO podkreśliło, że zbadało kontrolowane rozstrzygnięcie również pod kątem pozostałych przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. i nie dopatrzyło się także w tym zakresie istnienia podstaw do stwierdzenia jego nieważności. Odnosząc się do zarzutu Skarżącej, iż Wójt uniemożliwił jej uczestniczenie w postępowaniu w sprawie wydania spornej decyzji i nie doręczył jej rozstrzygnięcia, SKO wyjaśniło, że system weryfikacji aktów administracyjnych na drodze postępowań nadzwyczajnych oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności. W konsekwencji w sprawach w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nie można powoływać się na przesłanki wznowienia postępowania określone w art. 145 § 1 k.p.a. W sytuacji zatem, gdy strona nie brała udziału w postępowaniu (bez własnej winy), to jest to podstawa do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a nie stwierdzenia nieważności z powodu wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie SKO zaznaczyło, iż uznało, że rozpoznawany wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji pochodzi od podmiotu posiadającego legitymację do jego złożenia. Nieruchomość Wnioskodawczyni znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej tą decyzją. Także w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym kwestionowanej decyzji nr (...) uznano, że Skarżąca winna być uznana za stronę postępowania zakończonego wydaniem tej decyzji. Skarżąca posiada zatem interes prawny uzasadniający uznanie jej za stronę niniejszego postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję SKO z (...) r. E. S. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji SKO z (...) r., a także o stwierdzenie nieważności w całości – na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – decyzji nr 153/09. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła: 1) "inne naruszenie przepisów postępowania przepisów postępowania", które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: (a) art. 107 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie oraz brak uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji; (b) art. 6 k.p.a. przez naruszenie zasady legalności działania; (c) art. 7 k.p.a. przez naruszenie zasady prawdy obiektywnej; (d) art. 8 k.p.a. przez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa; ("h") art. 77 § 1 k.p.a. przez brak wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: (a) rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. w związku z § 1, 3, 4, 5 i 6 rozp.now.zabud. przez ich niewłaściwe zastosowanie; (b) rażące naruszenia art. 4 ust. 1 u.p.z.p. przez jego nie zastosowanie. Ponadto Skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodów z wyszczególnionych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy zawisłej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym ("WSA") w Poznaniu o sygn. akt IV SA/Po 542/15, na okoliczności stwierdzone ich treścią, a także o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu Skarżąca wyjaśniła, że w dniu (...) r., na wniosek Inwestorów, Wójt wydał decyzję nr (...) ustalającą warunki zabudowy dla działki nr ewid. (...) we Włoszakowicach (dalej jako "decyzja nr (...)"), która umożliwiła realizację na tej działce inwestycji obejmującej budowę zakładu produkcyjnego. Decyzja w sposób zdecydowany zmieniła funkcję całego obszaru znajdującego się przy ul. O., przy której znajduje się działka będąca przedmiotem wniosku Inwestorów. W ten sposób, zdaniem Skarżącej, organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa, gdyż bez wprowadzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonał niedopuszczalnej w świetle art. 4 ust. 1 u.p.z.p., faktycznej zmiany przeznaczenia badanego terenu (zarzut ad II b). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu całkowicie niezgodnego z dotychczasową funkcją badanego obszaru (tereny rolnicze z dominującą zabudową mieszkaniową i gospodarską, znajdujące się w obrębie oddziaływania Programu Natura 2000) stanowiło także rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 1, 3, 4, 5 i 6 rozp.now.zabud. (zarzut ad II a). Skarżąca podkreśliła, że wprowadzona (pod pozorem rozbudowy garażu) nowa funkcja oddziałuje w stopniu znacznym w szczególności na posesję Skarżącej, na której znajduje się jej dom mieszkalny. Realizowana oraz rozszerzana przez Inwestorów działalność gospodarcza o charakterze produkcyjnym emituje znaczny poziom hałasu oraz wprowadza inne utrudniania, takie jak chociażby blokowanie dojazdu do posesji Skarżącej przez samochody ciężarowe. Ustalenia organu potwierdzają istnienie znaczącego oddziaływania ww. działalności na posesję Skarżącej, jednak nie oddają wiarygodnie jego rzeczywistej, znacznie wyższej skali. Skarżąca podkreśliła, że obecnie przed WSA w Poznaniu toczy się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr (...) (sygn. akt IV SA/Po 542/15), w związku z odmową stwierdzenia nieważności tejże przez SKO. Niezależnie od tego, zostało już stwierdzone (decyzją Wójta z (...) r. utrzymaną w mocy przez SKO decyzją z (...) r.), że decyzja nr (...) została wydana z naruszeniem prawa. W ocenie Skarżącej, zaskarżona w niniejszym postępowaniu decyzja SKO z (...) r. – utrzymująca w mocy decyzję tego organu z (...) r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji nr (...) – w istocie jest następstwem opisanej wyżej decyzji nr (...), na mocy której organ z rażącym naruszeniem przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stworzył stan faktyczny (wybudowanie zakładu produkcji palet), dzięki któremu, stwarzając pozory legalności, mógł następnie wydać decyzję nr 153/09, dotyczącą faktycznie rozbudowy istniejącego zakładu produkcji palet na sąsiedniej działce (nr (...)). Organy doszły bowiem do niewłaściwego wniosku, iż skoro na działce sąsiedniej (nr (....)) istnieją już obiekty wybudowane na podstawie decyzji nr (...), to w świetle 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 1, 3, 4, 5 i 6 rozp.now.zabud. nic nie stało na przeszkodzie, by kwestionowaną decyzją nr (...) zezwolić na rozbudowę inwestycji na działce nr (...). Skarżąca podkreśliła, że z taką argumentacją nie sposób się zgodzić w sytuacji, gdy zaskarżana decyzja została oparta na stanie faktycznym polegającym na istnieniu w najbliższym sąsiedztwie określonych obiektów, które powstały niezgodnie z prawem. W przypadku bowiem pozytywnego rozstrzygnięcia ww. postępowania sądowego w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 542/15, tj. uznania przez WSA w Poznaniu nieważności decyzji nr (...), naturalną konsekwencją będzie nieważność decyzji nr (...), która została przecież oparta na stanie faktycznym powstałym w oparciu o nieważną decyzję z roku 2008. Tym samym, zdaniem Skarżącej, niniejsza skarga jest uzasadniona również w zakresie zaskarżonej decyzji SKO z (...) r. W okolicznościach niniejszej sprawy, odmowa stwierdzenia nieważności decyzji nr (...) jest bowiem niedopuszczalna właśnie ze względu na fakt jej wydania ze swoistym "następczym" (w stosunku do decyzji nr (...)) rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, zdaniem Skarżącej, całkowicie niedopuszczalne jest stanowisko SKO prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazujące, iż rozbudowa zakładu produkcji palet jest kontynuacją funkcji zabudowy mieszkaniowej czy rolniczych zabudowań gospodarskich (w szczególności "folii") – i to bez przeprowadzenia w tym zakresie jakichkolwiek dowodów. Zaskarżona decyzja jest tym bardziej wadliwa, iż organ w tym samym uzasadnieniu decyzji stwierdził nieprawidłowości w wyznaczeniu obszaru analizowanego oraz wskazał na nieprawidłowości w analizie funkcji – a więc rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 1, 3, 4, 5 i 6 rozp.now.zabud. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, z jednoczesnym podkreśleniem, że wprowadzenie na tym terenie budynku magazynowego było możliwe do pogodzenia z istniejącą w obszarze analizowanym funkcją. Na rozprawie w dniu 24 marca 2016 r. pełnomocnik Skarżącej, r.pr. S.F., podtrzymał wnioski i wywody skargi, natomiast pełnomocnik uczestnika postępowania J. F., adw. S. S., wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji SKO z (...) r. oraz, na mocy art. 135 p.p.s.a., poprzedzającej ją decyzji SKO z (...) r., Sąd doszedł do przekonania, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek zasadniczo z innych przyczyn niż w niej wskazane. Przed przystąpieniem do przedstawienia szczegółowych motywów podjętego rozstrzygnięcia należy wyjaśnić, że składowi orzekającemu w tej sprawie wiadomym jest z urzędu, iż: – wzmiankowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji postępowanie ze skargi J.F. na decyzję SKO z (...) r. uchylającą do ponownego rozpatrzenia decyzję Wójta z (...) r. w przedmiocie odmowy uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji Wójta nr (...) – zostało zakończone prawomocnym wyrokiem tut. Sądu z 09 października 2015 r. o sygn. akt II SA/Po 542/15, oddalającym skargę; – wzmiankowane w uzasadnieniu rozpoznawanej skargi postępowanie ze skargi E. S. na decyzję SKO z (...) r. utrzymującą w mocy decyzję SKO z (...) r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wójta nr (...) – zostało zakończone prawomocnym wyrokiem tut. Sądu z 26 listopada 2015 r. o sygn. akt IV SA/Po 542/15, uchylającym obie ww. decyzje SKO. Wypada podkreślić, że żaden z przywołanych wyżej prawomocnych wyroków sądowych nie wiąże w niniejszej sprawie w sposób określony w art. 153 p.p.s.a. – gdyż zapadły one w przedmiotowo innych "sprawach" w rozumieniu tego przepisu – co oczywiście nie wyklucza posiłkowania się w pewnym zakresie (nie tyle jednak na zasadzie "ratione imperii", ile raczej "imperio rationis") przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy ustaleniami oraz argumentacją przedstawionymi w tych wyrokach, zwłaszcza w wyroku z 26 listopada 2015 r. o sygn. akt IV SA/Po 542/15. W niniejszej sprawie należy mieć na uwadze, że postępowanie w niej (podobnie jak postępowanie w sprawie rozstrzyganej ww. wyrokiem z 26 listopada 2015 r.) zostało zainicjowane wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej. A zatem sprawa ta rozpoznawana była w trybie nadzwyczajnym, odrębnym od zwykłego postępowania administracyjnego. Tego rodzaju postępowanie jest postępowaniem samodzielnym, podlegającym takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe, jednakże odmienny jest przedmiot obu tych postępowań. Omawiany tryb nadzwyczajny stwarza bowiem prawną możliwość weryfikacji oraz eliminacji z porządku prawnego decyzji (także ostatecznych) dotkniętych wadami wyliczonymi enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1–7 k.p.a. Tego rodzaju postępowanie – jak trafnie podkreślono w ww. wyroku z 26 listopada 2015 r. – z uwagi na swój nadzwyczajny charakter, może obejmować tylko ustalenia, czy decyzja, której wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy, obarczona jest, czy też nie, wadami wskazanymi w art. 156 § 1 k.p.a., powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym. Taki zakres omawianego postępowania ma niewątpliwie związek z art. 16 k.p.a., wyrażającym ogólną zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Z tego też względu w doktrynie podkreśla się, że przesłanki wyliczone wyczerpująco w art. 156 § 1 k.p.a. nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, lecz powinny być interpretowane dosłownie (o ile nie nawet ścieśniająco), natomiast ustalenie, że decyzja jest dotknięta wadą nieważności, musi być bezsporne. Stwierdzone wady muszą tkwić w samej decyzji i godzić w elementy stosunku prawnego: podmiotowe, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Źródłem tych wad może być nie tylko naruszenie przepisów prawa materialnego, lecz również, wyjątkowo, naruszenie szczególnie istotnych przepisów procesowych, w tym dotyczących toku instancji, pierwszeństwa, co do zasady, weryfikacji decyzji w trybie zwykłym przed trybem nadzwyczajnym, czy też dopuszczalności dysponowania postępowaniem i prawami przez strony postępowania. W niniejszej sprawie, SKO, wobec treści zarzutów strony, skoncentrowało się na przesłance wynikającej z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zdawkowo tylko informując w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że zbadało kontrolowane rozstrzygnięcie również pod kątem pozostałych przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. i nie dopatrzyło się także w tym zakresie podstaw do stwierdzenia jego nieważności. Odnosząc się więc do ww. przesłanki "rażącego naruszenia prawa" wskazać należy, że nie została ona przez ustawodawcę zdefiniowana. W orzecznictwie i piśmiennictwie krystalizuje się jednak ostatnio jednolite stanowisko – które Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela – że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: (i) oczywistość naruszenia prawa, (ii) charakter przepisu, który został naruszony oraz (iii) racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, jakie wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który jest dostatecznie jasny i jednoznaczny, tzn. taki, który nie wymaga stosowania złożonych zabiegów interpretacyjnych, mogących prowadzić do różnych wyników. Z kolei skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Konieczne jest także, aby stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 k.p.a. (por. wyrok WSA z 26.11.2015 r., IV SA/Po 542/15 – dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA" – i tam przywołane piśmiennictwo oraz orzecznictwo). W świetle powyższych uwag nie budzi zatem wątpliwości, iż przy rażącym naruszeniu prawa nie chodzi o każde wadliwie zastosowanie prawa, ale o jego naruszenie w stopniu najwyższym z możliwych, którego ciężar gatunkowy jest tak szczególnie duży, że wyklucza możliwość dalszego funkcjonowania decyzji w obrocie prawnym. Bezspornym jest też, iż prowadząc postępowanie w trybie określonym w art. 156 § 1 k.p.a. organ ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości – przede wszystkim dotyczących prawa materialnego, ale wyjątkowo także proceduralnych – opierając się na dowodach zgromadzonych w poprzedzającym tę decyzję postępowaniu administracyjnym oraz uwzględniając przy orzekaniu stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Jak słusznie wywiedziono w orzecznictwie, w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, organ ma obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego przedmiotem jest ustalenie, czy stan faktyczny przyjęty przy wydaniu decyzji będącej przedmiotem postępowania "nieważnościowego" odpowiada prawdzie w świetle istniejącego w sprawie materiału dowodowego (zob. wyrok NSA z 07.08.2007 r., I OSK 845/06, CBOSA). Nadto, obowiązkiem organu, wynikającym z art. 107 § 3 (w zw. z art. 140) k.p.a., jest wykazanie w sposób należyty, iż ewentualne, dostrzeżone wady decyzji mieszczą się w katalogu określonym w art. 156 § 1 pkt 1–7 k.p.a. W szczególności, na tle przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., należyta uwaga powinna być poświęcona kwestii rozróżnienia pomiędzy naruszeniem prawa i "rażącym" naruszeniem prawa. W świetle przedstawionych dotychczas rozważań dotyczących analizy przesłanek "nieważnościowych" określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ze szczególnym uwzględnieniem przesłanki "rażącego naruszenia prawa" (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), należy dojść do wniosku, że w rozpoznawanej sprawie analiza ta nie została przeprowadzona przez SKO w sposób dostatecznie wnikliwy i należyty. W rezultacie należy stwierdzić, że kontrolowane rozstrzygnięcia odmawiające stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wójta nr 153/09 zapadły co najmniej przedwcześnie. Materialnoprawną podstawę ww. decyzji Wójta w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy stanowiły przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Zgodnie z jej art. 4 ust. 2, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej w skrócie: "m.p.z.p.") określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: (1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; (2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Doprecyzowanie przywołanej normy stanowi art. 59 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z cytowanych unormowań jednoznacznie wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dopuszczalne jest wyłącznie w sytuacji, gdy na terenie objętym wnioskiem nie obowiązuje m.p.z.p. W niniejszej sprawie, na terenie obejmującym działkę nr ewid.(...), dla której wydano kwestionowaną decyzję o warunkach zabudowy, w dniu jej wydania nie obowiązywał plan miejscowy – co stwierdzono expressis verbis w uzasadnieniu decyzji nr (...). Kwestia ta nigdy nie była też przedmiotem sporu pomiędzy stronami i uczestnikami postępowania. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, z późn. zm.), 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Na tym tle normatywnym należy wskazać, że, po pierwsze, materiały zebrane w aktach administracyjnych sprawy nie pozwalają jednoznacznie stwierdzić, czy przedmiotowa działka wymagała, czy też nie, zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. W analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (zwanej też potocznie "analizą urbanistyczną"), stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji nr (...), wskazano jedynie, że działka nr (...) stanowi grunt rolny (pkt 2 lit. f analizy), nie precyzując wszakże – jakiej klasy. Lektura załącznika graficznego nr 2 do ww. decyzji (mapy zasadniczej sytuacyjno-wysokościowej) pozwala przypuszczać, że działka nr 18/4 stanowi, przynajmniej w części, grunt rolny klasy RIVa. Jednakże, aby można to było stwierdzić ponad wszelką wątpliwość, niezbędny jest dokument źródłowy w postaci wypisu z ewidencji gruntów – którego w aktach administracyjnych sprawy brak – gdyż to ewidencja gruntów i budynków jest, jak stanowi art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r. poz. 520, z późn. zm.), systemem informacyjnym zapewniającym gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Niewyjaśnienie i nieudokumentowanie w sposób należyty kwestii klasy (klas) gruntu rolnego w granicach działki nr (...) jest istotnym uchybieniem. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266, z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.o.g.r.l.") – w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kwestionowanej decyzji nr (...), tj. 05 października 2009 r. – przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast w myśl przywołanego art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. (w brzmieniu obowiązującym w okresie od 01 stycznia 2009 r. do 26 maja 2013 r.) przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha – wymaga uzyskania zgody właściwego ministra (pkt 1). Zatem okoliczność, czy przedmiotowa działki obejmuje grunty rolne stanowiące użytki rolne klasy IV czy wyższej jest istotna w świetle regulacji art. 61 ust. 1 pkt 4 w zw. z art.7 ust. 2 pkt 1 i ust. 1 u.o.g.r.l. Zatem w niniejszej sprawie, z uwagi na charakter rolny przedmiotowej działki, obowiązkiem SKO było wyjaśnienie i należyte udokumentowanie, czy w świetle ww. przepisów działka ta wymagała "odrolnienia", a jeżeli tak, to czy wymagana zgoda została wyrażona. Nie spełnia tego wymogu ogólnikowe stwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że "na terenie analizowanym w momencie wydawania kwestionowanej decyzji znajdowała się (...) tereny gruntów rolnych niskich klas bonitacyjnych" (s. 4). Po drugie, uchybieniem była także, zdaniem Sądu, zbyt pobieżna ocena przez SKO wymogu kontynuacji funkcji w rozumieniu art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. Z załączonej do decyzji nr (...) analizy urbanistycznej wynikało, że funkcja zastana na terenie objętym analizą to "teren zabudowy mieszkaniowej i usługowej" (pkt 2 lit. a analizy). W związku z tym należy wyjaśnić, że statuowany w art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. wymóg "kontynuacji funkcji zabudowy oraz zagospodarowania terenu" zakłada kontynuację dotychczasowego, zgodnego z przepisami odrębnymi, sposobu użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu, występujących w obszarze analizowanym. Treść pojęcia "sposobu użytkowania obiektu" została częściowo określona normatywnie w przepisie art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.; dalej w skrócie: "pr.bud."). w myśl którego przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Stąd wniosek, że sposób użytkowania obiektu budowlanego określają m.in. wymienione (niewyczerpująco) w przywołanym art. 71 ust. 1 pkt 2 pr.bud. warunki (por. wyrok NSA z 26.05.2011 r., II OSK 910/10, CBOSA). W rezultacie należy przyjąć, że ogół tych warunków, charakterystycznych dla danego rodzaju działalności prowadzonej w obiekcie budowlanym konstytuuje określony (odrębny) sposób użytkowania obiektu. W konsekwencji przy badaniu wymogu kontynuacji funkcji zabudowy nie można poprzestać na przyjęciu za punkt odniesienia ogólnikowo pojmowanej "funkcji usługowej" – gdyż pojęcie to obejmuje rozmaite, niekiedy wręcz diametralnie różne, sposoby użytkowania obiektów budowlanych – lecz dążyć do uszczegółowienia tej funkcji, w szczególności poprzez wskazanie rodzaju prowadzonej oraz planowanej działalności usługowej, tak aby funkcja ta adekwatnie opisywała charakterystyczny, z punktu widzenia warunków, o jakich mowa w art. 71 ust. 1 pr.bud., sposób użytkowania obiektu (zob. wyrok WSA z 02.10.2014 r., IV SA/Po 496/14, CBOSA). Z tego względu Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony w prawomocnym wyroku WSA w Krakowie z 11 grudnia 2013 r. (II SA/Kr 908/13, CBOSA), w myśl którego nie jest prawidłowym, oceniając "kontynuację funkcji", stawianie znaku równości pomiędzy dwoma rodzajami działalności usługowej tylko na tej podstawie, że możne te rodzaje działalności określić jako "usługi". W znacznym stopniu wypaczałoby to sens sporządzania analizy urbanistyczno-architektonicznej, ponieważ dla działalności usługowej praktycznie zawsze nastąpiłaby kontynuacja funkcji w obszarze analizowanym. Wystarczającym byłoby, aby w obszarze analizowanym występowała jakakolwiek inna działalność usługowa. Tymczasem, poszczególne rodzaje działalności usługowych znacznie różnią się między sobą i nie można przyjąć, że np. usługa w postaci punktu skupu złomu stanowić będzie kontynuację funkcji dla występującej w obszarze analizowanym usługi w postaci salonu kosmetycznego czy gabinetu dentystycznego. W tym samym kierunku zmierza rozumowanie zaprezentowane w wyroku NSA z 03 marca 2008 r. (II OSK 134/07, CBOSA), zgodnie z którym samo stwierdzenie w analizie funkcji, iż w sąsiedztwie działki inwestorów zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa z usługami, bez wskazania, jakiego rodzaju są to usługi, uniemożliwia dokonanie merytorycznej oceny warunku kontynuacji istniejącej funkcji zabudowy, a także oceny funkcji w aspekcie uciążliwości usług. W rozpoznawanej sprawie zbadania wymagało zatem, jaki to konkretnie rodzaj (rodzaje) funkcji (działalności) usługowej występowały w obszarze analizowanym i czy do pogodzenia z tą funkcją było wprowadzenie na teren działki nr (...) planowanej funkcji magazynowej – budynku magazynowego, i to ściśle powiązanego (a wręcz przenikającego się) z, co tu należy szczególnie podkreślić, funkcją produkcyjną (funkcjonującym na działce nr (...) zakładem produkcji palet). Po trzecie, w kontrolowanej sprawie SKO nie rozważyło także wagi i skutków naruszenia w toku postępowania zakończonego wydaniem decyzji nr (...) przepisu art. 60 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którym sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Z powyższego jednoznacznie wynika, że projekt decyzji o warunkach zabudowy sporządza osoba profesjonalnie przygotowana do prac projektowych i planistycznych związanych z gospodarką przestrzenną. Cytowany wyżej przepis ustanawia obowiązek przynależności autora projektu decyzji do samorządu zawodowego architektów bądź urbanistów. Rozstrzygającą przesłanką jest wpis takiej osoby na listę izby odpowiedniego samorządu zawodowego. Niezachowanie tego obowiązku będzie zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa i może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2015, art. 50, Nb 6; por. też prawomocny wyrok WSA z 10.03.2011 r., IV SA/Po 876/10, CBOSA). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż z akt administracyjnych nadesłanych przez organ nie wynika, czy powyższy obowiązek został spełniony. Pod projektem decyzji o warunkach zabudowy widnieje wprawdzie podpis mgra M. E. określonego mianem "projektanta w zakresie planowania przestrzennego", jednakże jego członkostwo w stosownej izbie zawodowej, według stanu na dzień sporządzenia ww. projektu, nie zostało udokumentowane w aktach sprawy w formie wymaganego zaświadczenia o kwalifikacjach zawodowych. W aktach znajduje się jedynie zaświadczenie nr (...) z (...) r. potwierdzające przynależność autora projektu decyzji do Zachodniej Okręgowej Izby Urbanistów. Jednakże powyższe zaświadczenie, pochodząc z roku 2014, nie jest wystarczające dla przyjęcia, że także 5 lat wcześniej, tj. w dniu sporządzenia ww. projektu decyzji, autor tego projektu posiadał już odpowiednie kwalifikacje zawodowe do jej sporządzenia. Kwestia ta wymaga więc dalszego wyjaśnienia i ewentualnego uzupełnienia materiału dowodowego o właściwe temporalnie zaświadczenie. Po czwarte, należy zwrócić uwagę, iż załączona do decyzji nr (...) "Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" (a de facto – jej wyniki) nie została opatrzona żadnym podpisem. SKO prowadząc postępowanie nieważnościowe, tego braku, jak się wydaje, nie dostrzegło, gdyż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie ma jakiejkolwiek wzmianki na temat skutków braku podpisu pod takim załącznikiem do decyzji o warunkach zabudowy. Po piąte, uwadze SKO najwyraźniej uszła także i ta okoliczność, że, jak wskazano w pkt 4 decyzji nr (...), teren objęty tą decyzją znajdował się na obszarze Przemęckiego Parku Krajobrazowego, a więc jednej z form ochrony przyrody, w rozumieniu ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151 poz.1220; dalej w skrócie: "u.o.p."). Okoliczność ta w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy rodzi implikacje prawne dwojakiego rodzaju. Przede wszystkim, w świetle art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. – w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji nr (...) – decyzje o warunkach zabudowy w odniesieniu do innych niż parki narodowe obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Uzgodnień tych dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Niewyrażenie stanowiska w zakreślonym terminie (ówcześnie: 21 dni) od dnia otrzymania projektu decyzji przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska uznaje się za uzgodnienie decyzji (art. 53 ust. 5c w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Tymczasem w aktach administracyjnych niniejszej sprawy znajduje się jedynie kopia pisma Wójta z (...) r. skierowanego do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. (dalej w skrócie: "RDOŚ"), przedstawiającego projekt przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy w celu uzgodnienia. Natomiast brak jakiegokolwiek śladu w uzasadnieniu tej decyzji oraz w aktach sprawy, czy i ewentualnie jakie stanowisko w tej sprawie zajął RDOŚ. Kwestia ta wymagała niewątpliwie wyjaśnienia przez SKO. Należy bowiem wskazać, że ewentualny brak wymaganego uzgodnienia stanowi uchybienie dające "tylko" podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., mówiący o wydaniu decyzji bez wymaganego prawem stanowiska innego organu. Już jednak ewentualne wydanie decyzji bez uwzględnienia stanowiska wyrażonego przez organ uzgadniający traktowane jest jako rażące naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyroki WSA: z 02.02.2012 r., IV SA/Po 1008/11; z 13.09.2013 r., IV SA/Wa 907/13 – CBOSA). Niezależnie od powyższego należy wskazać, że, jak wynika z art. 17 ust. 1 u.o.p., na obszarze parku krajobrazowego mogą być wprowadzone określone zakazy, w tym m.in. dotyczące realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku oraz lokalizowania obiektów budowlanych (zob. np. art. 24 ust. 1 pkt 1 i 8 u.o.p.). Nie ulega przy tym wątpliwości, że akty statuujące zakazy na obszarze chronionego krajobrazu mają status aktów prawa miejscowego (por. odpowiednio: wyrok NSA z 06.09.2012 r., II OSK 217/12, CBOSA, dotyczący wprost pokrewnej formy ochrony przyrody: obszaru chronionego krajobrazu), i jak każde przepisy obowiązującego prawa, muszą być brane pod uwagę przy wydawaniu indywidualnych aktów (decyzji) administracyjnych odnoszących się do takiego obszaru (do nieruchomości położonych w jego granicach). W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy podlegają one uwzględnieniu w ramach badania przesłanki zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.) – czego SKO błędnie nie uczyniło. Sąd oddalił wnioski dowodowe zgłoszone w skardze uznając, że ich przeprowadzenie nie jest niezbędne w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a., uchylił obie decyzje SKO (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. uwzględniając poniesiony przez Skarżącą koszt wpisu, w wysokości 200 zł. Ponownie rozpoznając sprawę SKO uwzględni powyższe uwagi, wskazania i oceny prawne Sądu, w tym w niezbędnym zakresie uzupełni materiał dowodowy.