II OZ 334/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia D. G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Po 1130/15 o oddaleniu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi D. G. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 28 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Po 1130/15, oddalił wniosek D. G. o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że skarżąca wraz ze skargą na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. złożyła wniosek o wstrzymanie zaskarżonego postanowienia. Sąd przywołał treść przepisu art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. Wyjaśnił, że to na wnioskującym spoczywa ciężar wykazania, że w przypadku odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu wystąpić może niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, zaś w niniejszej sprawie skarżąca w żaden sposób nie uzasadniła wniosku o wstrzymanie zaskarżonego postanowienia. Sąd podkreślił, że wstrzymanie wykonania może dotyczyć wyłącznie tych aktów administracyjnych, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Nie ma możliwości wstrzymania wykonania odmownej decyzji. Postanowienie organu nadzoru utrzymujące w mocy zaskarżone postanowienie organu egzekucyjnego w przedmiocie oddalenia zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego, które zostało zaskarżone przez skarżącą i objęte wnioskiem o wstrzymanie wykonania, nie wymaga wykonania i nie nadaje się do wykonania, bowiem w wyniku wydania takiego rodzaju aktu administracyjnego na stronie nie ciąży żaden obowiązek nadający się do dobrowolnego wykonania bądź kwalifikujący się do egzekucji. Dodał także, że brak jest podstaw do wstrzymania postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. Z tych przyczyn, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a., Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła D. G.. Skarżąca zarzuciła Sądowi pierwszej instancji: 1) naruszenie prawa materialnego - art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą przyjęciem, że w przypadku postanowienia uznającego za nieuzasadnione zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym wyłączona jest możliwość wstrzymania wykonania ww. aktu, w sytuacji gdy powyższy przepis przewiduje również możliwość wstrzymania czynności, w tym również czynności egzekucyjnych, o co skarżąca wnosiła; 2) naruszenie prawa materialnego - art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez jego niesłuszne niezastosowanie, wynikające z nieuzasadnionego przyjęcia, że skarżąca nie wykazała, aby przez wykonania zaskarżonego postanowienia groziło jej niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, w sytuacji gdy znaczną i oczywistą szkodą w rozumieniu ww. przepisu może być wyegzekwowanie od skarżącej w toku kontynuowanego postępowania egzekucyjnego nałożonych w postępowaniu obowiązków, w tym grzywny w celu przymuszenia. Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu zażalenia skarżąca, nie zgadzając się z wykładnią art. 61 § 3 p.p.s.a. dokonaną przez Sąd pierwszej instancji, podniosła, że przez uznanie za nieuzasadnione zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym de facto kontynuuje się postępowanie egzekucyjne przeciwko skarżącej, a to z kolei zmierza do wyegzekwowania od niej nałożonych w tym postępowaniu obowiązków, w tym również grzywny. Trudno zatem uznać, że zaskarżone rozstrzygnięcie ma charakter negatywny, skoro jego konsekwencje stanowi szereg działań o charakterze pozytywnym. Skarżąca zakwestionowała również stanowisko Sądu pierwszej instancji, który uznał, że nie przedstawiła ona żadnych okoliczności wskazujących na istnienie przesłanek wymienionych w art.61 § 3 p.p.s.a. Podkreśliła, że wysokość ewentualnej grzywny w celu przymuszenia sama przez się uzasadnia przyjęcie, że jej ewentualne ściągnięcie, choćby w części, wyrządzi w majątku skarżącej znaczną szkodę, wpłynie na utratę równowagi finansowej i znacząco wpłynie na jej codzienne funkcjonowanie. Okoliczność tę uznała za oczywistą. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu pierwszej instancji, że wniosek skarżącej dotyczący wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia nie mógł zostać uwzględniony, a to z dwóch powodów. Po pierwsze, skarżąca nie wykazała, aby zostały spełnione przesłanki określone w art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji trafnie zwrócił uwagę, że uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonana aktu lub czynności nie może sprowadzać się do samego powołania się na treść przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a. Rolą skarżącego składającego taki wniosek jest wskazanie konkretnych okoliczności, które pozwalają wywieść, że wykonanie aktu lub czynności będącej przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej spowoduje w stosunku do wnioskodawcy wystąpienie szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Dodatkowo wyjaśnienia wymaga, że samo powołanie się na konsekwencje w sferze finansowej nie uprawnia do oceny, iż wykonanie kwestionowanej decyzji lub postanowienia skutkować może wyrządzeniem stronie znacznej szkody w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. Dla spełnienia przesłanki warunkującej wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu konieczne jest wykazanie, że uszczuplenie majątkowe będzie "znaczne" dla strony skarżącej. Sąd nie może domniemywać, że wykonanie określonego w zaskarżonej decyzji lub postanowieniu obowiązku wiąże się z poniesieniem straty, która będzie dla strony znacząca w kontekście jej ogólnej sytuacji majątkowej (por. postanowienia NSA z dnia 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OZ 664/12 i z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II OZ 71/13; orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym kontekście stwierdzić trzeba, że zawarty w skardze wniosek oparty o przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. nie został w żaden sposób uzasadniony przez skarżącą. Także argumentacja przedstawiona w zażaleniu nie pozwala na uwzględnienie wniosku, bowiem ogólnikowe twierdzenia skarżącej, pozbawione szerszego uzasadnienia, niepoparte faktami ani odnoszącymi się do nich dowodami, nie mogą stanowić podstawy do orzeczenia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. Nie można zgodzić się z twierdzeniem, że wystąpienie przesłanki wyrządzenia znacznej szkody w majątku skarżącej, spowodowanej ewentualnym wyegzekwowaniem nałożonej grzywny w celu przymuszenia, winno być oczywiste. Skarżąca nie przedstawiła bowiem żadnych informacji dotyczących jej sytuacji majątkowej, w tym nie uprawdopodobniła jakiej wysokości dochody osiąga z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej i jakie koszty prowadzenia tej działalności ponosi, jak również nie skonkretyzowała jakiej wysokości byłaby to strata (w przypadku wyegzekwowania nałożonej grzywny) w stosunku do dochodów. Co jeszcze istotne, argumentacja o dolegliwości ewentualnego wyegzekwowania nałożonej grzywny w celu przymuszenia nie mogła być rozpatrywana w kontekście przesłanek przemawiających za wstrzymaniem wykonania postanowienia Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. Omawiany przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. przesłanki niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków wiąże bowiem, co do zasady, z ewentualnymi skutkami wykonania zaskarżonego aktu objętego wnioskiem o wstrzymanie wykonania, nie zaś skutkami wykonania innych aktów podjętych w ramach tego samego postępowania. Niezależnie od powyższego warto także przypomnieć treść art. 126 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm.), z którego wynika, że na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości. Państwowe organy egzekucyjne mogą zwrócić grzywnę po uzyskaniu zgody organu wyższego stopnia. Powyższe przesądza o niezasadności twierdzenia co do niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody jak i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przedstawiona wyżej argumentacja ma jednak znaczenie drugorzędne wobec innej wskazanej przez Sąd pierwszej instancji przyczyny odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Stwierdzić należy, że ewentualne uwzględnienie rozpoznawanego wniosku nie mogło skutkować wstrzymaniem postępowania egzekucyjnego, w ramach którego wydano zaskarżone postanowienie. Przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. przewiduje możliwość jedynie wstrzymania wykonania aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, na podstawie których prowadzona jest egzekucja, nie udzielają natomiast kompetencji do wstrzymania samego postępowania egzekucyjnego. Wstrzymanie postępowania egzekucyjnego możliwie jest wyłącznie w trybie określonym w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (por. postanowienia NSA z dnia 28 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 1256/13 i z dnia z dnia 11 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OZ 350/1; CBOSA: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Rozpoznając więc złożony wniosek jako wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że nie mógł on został uwzględniony, gdyż wstrzymaniu wykonania sprzeciwia się charakter aktu będącego przedmiotem wniosku. Zasadą jest, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności może dotyczyć tylko takich, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Wykonanie aktu administracyjnego oznacza spowodowanie w sposób dobrowolny lub w trybie przymusowym wykonania nałożonych na adresata obowiązków lub przyznanych praw. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania i w związku z tym nie każdy wymaga wykonania. Zasadą też jest, że z przymiotu wykonalności nie korzystają wszelkie akty administracyjne odmowne (por. postanowienia NSA z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt II GZ 641/13 i z dnia 8 lipca 2011 r., sygn. akt II OZ 564/11; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedmiotem zaskarżonego postanowienia Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. jest oddalenie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym powadzonym w celu wyegzekwowania obowiązku rozbiórki części obiektu - zakładu przetwórstwa i uboju indyka. Powyższe postanowienie, utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rawiczu z dnia [...] lipca 2015 r.., nie wywołuje skutków materialnoprawnych. Postanowienie to nie powoduje żadnych skutków w sferze interesu prawnego strony, nie nakłada nowych praw i obowiązków, które podlegałyby wykonaniu czy to w sposób dobrowolny, czy przy zastosowaniu przymusu egzekucyjnego. Nieuwzględnienie zarzutów wniesionych w toku postępowania egzekucyjnego nie wykreowało zatem nowej sytuacji skarżącej w sferze jej obowiązków. Wbrew stanowisku wyrażonemu w zażaleniu o wykonalności postanowienia w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym nie może stanowić okoliczność, że kontynuacja prowadzonego postępowania egzekucyjnego spowoduje wyegzekwowanie od skarżącej grzywny w celu przymuszenia, nałożonej postanowieniem z dnia [...] października 2014 r., w wysokości 951.088,32 zł. Podstawą wstrzymania przez sąd administracyjny wykonania aktu nie może być sam fakt wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego mającego na celu doprowadzenie do wykonania orzeczonego nakazu rozbiórki. Zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia stanowi naturalną konsekwencję uchylania się zobowiązanego od wykonania ciążącego na nim obowiązku objętego tytułem wykonawczym, zatem sama w sobie ta czynność nie oznacza wykazania przez stronę wystąpienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, że brak zaskarżonemu postanowieniu przymiotu wykonalności uniemożliwia wstrzymanie jego wykonania na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.