III SA/Lu 215/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędzia WSA Iwona Tchórzewska, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi F. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na urządzanie i prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach oddala skargę. Decyzją Dyrektora Izby Skarbowej w [...] z dnia [...] września 2003 r., nr [...] udzielono spółce [...] zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...]. Decyzją Dyrektora Izby Skarbowej w [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] przedłużono skarżącej wyżej wymienione zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...] na kolejne 6 lat. W piśmie z dnia [...] października 2009 r. Spółka wystąpiła z wnioskiem o zmianę powyższego zezwolenia w części dotyczącej lokalizacji niektórych punktów gier. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., Nr [...], Dyrektor Izby Celnej w [...] zmienił w/w zezwolenie w części dotyczącej pozycji nr [...] załącznika 1 w ten sposób, że w miejsce [...] wpisano [...]. W pozostałym zakresie odmówiono zmiany w/w zezwolenia. W wyniku wniesionego odwołania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Nr [...], Dyrektor Izby Celnej w [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższą decyzję. Postanowieniem z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt III SA/Lu 287/10, Sąd odrzucił skargę. Następnie, pismem z dnia [...] października 2012 r. Spółka wniosła o wznowienie postępowania, zakończonego decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., powołując się na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11. Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Dyrektor Izby Celnej w [...] odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. Po rozpatrzeniu odwołania Spółki, zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2013 r. Dyrektor Izby Celnej w [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] grudnia 2012 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że w sprawie nie zachodzi podstawa do wznowienia postępowania określona w art. 240 § 1 pkt 11 Ordynacji podatkowej, gdyż powołany przez Spółkę w uzasadnieniu wniosku o wznowienie postępowania wyrok Trybunału Sprawiedliwości UE z dnia 19 lipca 2012 r. w połączonych sprawach C-213/11, C- 214/11 i C-217/11 (Fortuna i inni), nie miał wpływu na treść wydanej w tej sprawie decyzji. Dokonując analizy przepisów ustawy o grach hazardowych oraz wyroku TSUE z dnia 19 lipca 2012 r., organ uznał, że zaskarżone przepisy (art. 129 ust. 2, art. 135 ust. 1 i art. 138 ust. 1 u.g.h., stanowią jedynie potencjalnie przepisy techniczne w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE L nr 204, str. 37, z późn. zm.). W ocenie organu przepisami technicznymi są jedynie takie przepisy krajowe, które stanowią przeszkody w swobodnym przepływie towarów w rozumieniu przepisów Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, a więc są środkami o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych w przepływie towarów (w rozumieniu art. 34 TFUE). Wynika to przede wszystkim z treści preambuły do dyrektywy 98/34/WE, według której dyrektywa została ustanowiona w celu wspierania sprawnego funkcjonowania rynku wewnętrznego, w którym zapewniony jest swobodny przepływ towarów, czyli gdzie istnieje zakaz wprowadzania ograniczeń ilościowych dotyczących przepływu towarów oraz środków o skutkach równoważnych. Organ odwoławczy uznał, powołując się na liczne orzeczenia ETS (TSUE), że przepisy nie będące przeszkodami w handlu wewnątrzunijnym i nie stanowiące przeszkód w swobodnym przepływie towarów nie są przepisami technicznymi w rozumieniu dyrektywy 98/34 i nie podlegają one obowiązkowi notyfikacji na podstawie wyżej wymienionej dyrektywy. W ocenie Dyrektora Izby Celnej przepisy ustawy o grach hazardowych dotyczące udzielania zezwoleń na działalność gospodarczą w zakresie gier hazardowych, łącznie z przepisami przejściowymi dotyczącymi tej kwestii, stanowią niedyskryminacyjne ograniczenia niektórych sposobów sprzedaży. Przepisy te nie dotyczą bowiem bezpośrednio samych towarów jako takich, lecz określają jedynie pewne sposoby korzystania z określonych towarów w obrocie prawnym (co wprost przyznał TSUE w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach C-213/1 1, C-214/1 I i C-217/1 1, pkt 29), a przy tym przepisy te mają charakter w pełni niedyskryminacyjny, a więc nie są one bardziej uciążliwe, prawnie lub faktycznie, dla towarów pochodzących z innych państw członkowskich w porównaniu z towarami krajowymi. Przepisy ustawy o grach hazardowych regulujące problematykę zezwoleń na działalność gospodarczą w zakresie gier hazardowych nie dotyczą w sposób bezpośredni samych urządzeń wykorzystywanych do prowadzenia tej działalności, w tym nie dotyczą one parametrów technicznych, użytkowych, wyglądu, wielkości itp. automatów do gier. Organ podniósł, że dyrektywa 98/34/WE nie wypowiada się na temat mocy wiążącej oraz skutków prawnych w krajowym porządku prawnym przepisów technicznych, które wbrew powinności wynikającej z art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE nie zostały przez dane państwo członkowskie zgłoszone Komisji Europejskiej. Powołując się na liczne orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, Dyrektor Izb Celnej stwierdził, że ustawa o grach hazardowych zmierza w swoim założeniu do unikania szkodliwych społecznych konsekwencji hazardu i kieruje się względami moralnymi i kulturowymi, a także szkodliwymi dla jednostek i społeczeństwa konsekwencjami, które wiążą się z grami i zakładami. Ustawa realizuje tym samym wartości, do których odwołuje się TSUE. System zezwoleń administracyjnych wprowadzony przez ustawę o grach hazardowych spełnia stawiane przez TSUE wymogi, a więc opiera się na obiektywnych, niedyskryminacyjnych i znanych wcześniej kryteriach, zakreślających ramy uznania polskich władz publicznych tak, aby nie mógł być stosowany w sposób arbitralny. Zdaniem organu, w tym sensie ustawa o grach hazardowych wykonuje z zakresie dotyczącym gier hazardowych orzecznictwo TSUE i w związku z tym nie podlega obowiązkowi uprzedniej notyfikacji Komisji Europejskiej, ponieważ przepisy techniczne wykonujące takie orzecznictwo są zwolnione z obowiązku ich uprzedniego notyfikowania. Dyrektor Izby Celnej dokonał obszernej oceny w kontekście ryzyka uzależnień od hazardu. Na poparcie stanowiska, iż przedmiotowe przepisy ustawy o grach hazardowych nie wpłynęły w sposób istotny na obrót automatami, Dyrektor Izby Celnej w [...] wskazał na dane z systemu obsługi zgłoszeń celnych obejmujących lata 2007 - 2011, z których wynika, iż największą liczbę automatów do gier sprowadzono do Polski, w ramach dostawy wewnątrzwspólnotowej, w roku 2007. Od 2008 r. liczba ta spadała, a w 2011 r. ponownie wzrosła. Organ stwierdził, że w związku z wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. nowej ustawy o grach hazardowych nie doszło do znacznego ograniczenia obrotu automatami do gry, gdyż po spadku w latach 2009 i 2010 liczby sprowadzonych automatów, ilość ta następnie wzrosła w roku 2011. Ponadto spadek nabytych na obszarze UE automatów w okresie 2009 - 2010 mógł zostać spowodowany tym, że po sprowadzeniu znacznej ilości automatów w 2007 r. i w 2008 r. nastąpiło nasycenie rynku w tym sektorze. Organ odwoławczy wskazał, że dla prawidłowej wykładni art. 1 pkt 4 i pkt 11 w związku z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy w związku z art. 135 ust. 2 ustawy w celu dokonania oceny, czy przepis ten zawiera normę o charakterze technicznym konieczne jest przeanalizowanie okoliczności, które faktycznie wpłynęły na ograniczenie działalności z użyciem automatów o niskich wygranych. Analizując zebrane dane statystyczne i gospodarcze Dyrektor Izby Celnej stwierdził, że ustawa o grach hazardowych nie miała znaczącego wpływu na obrót automatami, skoro nie wykorzystywano automatów potencjalnie mogących być w użyciu w ramach zezwolenia. Organ zwrócił uwagę, że podobne stanowisko zajął Trybunał Konstytucyjny w sprawie P 4/11, który w dniu 23 lipca 2013 r. rozpoznał pytanie prawne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu dotyczące zgodności z Konstytucją art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, wprowadzającego ograniczenia w zakresie zmiany miejsc urządzania gry, z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gry na automatach o niskich wygranych. Rozpoznając pytanie Trybunał orzekł o zgodności tego przepisu z Konstytucją, przy czym wyraźnie podkreślił, że ustawodawca pomimo, iż docelowo generalnie zakazał prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami, to jednak (na podstawie przepisów przejściowych ustawy hazardowej) dopuścił taką działalność w dotychczasowych punktach gier do czasu upływu ważności zezwoleń. Tym samym wyraził poszanowanie dla praw nabytych przez przedsiębiorców na podstawie dotychczasowych zezwoleń oraz zasad ochrony interesów w toku. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, zawarte w ustawie hazardowej wyraźne wyłączenie nadzwyczajnej możliwości modyfikacji decyzji administracyjnej w zakresie zmiany usytuowania punktu gier na automatach o niskich wygranych, nie narusza istoty uprawnień podmiotów prowadzących działalność gospodarczą w tym zakresie, ponieważ uprawnienia te nie zostały naruszone ani w kontekście przedmiotu działalności, ani czasu jej prowadzenia, ani też jej kontynuowania w określonych zezwoleniem punktach gier. W ocenie organu statystyczne i gospodarcze dane obrazujące sytuację automatów do gier w okresie po wejściu w życie ustawy o grach hazardowych nie potwierdzają, że sytuacja automatów uległa aż tak dalece kwalifikowanej zmianie, na którą nie byłby przygotowany i na którą nie mógłby odpowiednio zareagować rozsądny przedsiębiorca. Uwzględniając zatem wskazówki Trybunału Sprawiedliwości można powiedzieć, że przepisy polskiej ustawy o grach hazardowych dotyczące zezwoleń na działalność w zakresie gier hazardowych, w tym gier na automatach, nie zawierają "innych wymagań" w rozumieniu art. 1 pkt 4 dyrektywy 98/34/WE, a tym samym nie są w rozumieniu tej dyrektywy przepisami technicznymi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie m.in. art. 135 ust. 1 i 2 u.g.h. w związku z art. 1 pkt 4 i 11 dyrektywy nr 98/34/WE, art. 124 i art. 187 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 z późn. zm.), dalej: Ordynacja podatkowa. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 19 marca 2014 r., sygn. akt III SA/Lu 11/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zawiesił postępowanie w sprawie. Postanowieniem z dnia 3 lutego 2016 r. Sąd postanowił podjąć zawieszone postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora Izby Celnej w [...] o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r., zmieniającej zezwolenie z dnia [...] sierpnia 2009 r. w części dotyczącej pozycji nr [...] załącznika 1, w pozostałym zaś zakresie odmawiającej zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...]. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych. Zgodnie art. 135 ust. 1 ustawy o grach hazardowych zezwolenia, o których mowa w art. 129 ust. 1 tej ustawy, mogą być zmieniane, na zasadach określonych w ustawie dla zmiany koncesji i zezwoleń udzielanych podmiotom prowadzącym działalność w zakresie określonym w art. 6 ust. 1-3, przez organ właściwy do udzielenia zezwolenia w dniu poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. Przepisy art. 56 i art. 57 stosuje się odpowiednio. Natomiast na podstawie art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych w wyniku zmiany zezwolenia nie może nastąpić zmiana miejsc urządzania gry, z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gry na automatach o niskich wygranych. Kluczowym zagadnieniem w rozpoznawanej sprawie jest ocena zgodności art. 135 ust. 2 u.g.h. (z uwzględnieniem innych, odpowiednich przepisów ustawy) z prawem Unii Europejskiej. Spór koncentruje się wokół oceny, czy art. 135 ust. 2 i inne przepisy przejściowe u.g.h. stanowią przepisy techniczne w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE, a zatem czy projekt tych regulacji powinien podlegać notyfikacji Komisji Europejskiej, zgodnie z treścią art. 8 ust. 1 dyrektywy. Skarżąca wywodzi, że przepisy te mają charakter techniczny, a skoro nie zostały notyfikowane, nie powinny być stosowane przez polskie organy, co prowadzi do konkluzji o wadliwości zaskarżonej decyzji, opartej na przepisie niezgodnym z prawem UE. Dyrektor Izby Celnej prezentuje odmienne stanowisko, wywodząc obszernie, że kwestionowane przepisy nie mają charakteru technicznego. Odnosząc się do tych argumentów należy w pierwszej kolejności zauważyć, że dyrektywa nadaje pojęciu "przepisy techniczne" swoiste, szerokie znaczenie, znacznie wykraczające poza rozumienie tego pojęcia w języku powszechnym. Zrozumienie definicji zawartej w dyrektywie wymaga uwzględnienia kontekstu znaczeniowego – celu samej dyrektywy, a w szczególności mechanizmu notyfikowania projektów regulacji krajowych, które zawierają tak rozumiane "przepisy techniczne". Jak wynika z preambuły dyrektywy, mechanizm notyfikacji jest jednym z instrumentów wspierania fundamentalnych swobód, na których opiera się ustrój gospodarczy Unii Europejskiej – swobody przepływu towarów i usług, w szczególności społeczeństwa informacyjnego. Realizacja tego celu wymaga maksymalnej przejrzystości w sferze krajowych inicjatyw dotyczących wprowadzania norm i przepisów technicznych. Prawodawca europejski stwierdził w związku z tym, że Komisja bezwzględnie musi mieć dostęp do niezbędnej informacji technicznej przed przyjęciem przepisów technicznych; zatem Państwa Członkowskie zobowiązane do ułatwiania wykonania tego zadania na mocy art. 5 Traktatu powinny powiadamiać Komisję o swoich projektach w dziedzinie przepisów technicznych. Ponadto wszystkie Państwa Członkowskie muszą być powiadamiane o przepisach technicznych planowanych przez jakiekolwiek Państwo Członkowskie. Notyfikacja powinna służyć również przedsiębiorcom. Celem rynku wewnętrznego jest stworzenie środowiska prowadzącego do zwiększonej konkurencyjności przedsiębiorstw; zwiększona ilość dostarczanych informacji z jednej strony pomaga przedsiębiorstwom lepiej wykorzystać zalety samego rynku; należy zatem umożliwić podmiotom gospodarczym ocenę wpływu krajowych przepisów technicznych planowanych przez inne Państwo Członkowskie, podając do publicznej wiadomości tytuły projektów przepisów, o których powiadomiono, oraz poprzez przepisy dotyczące poufności takich projektów. W związku z tym, dla zapewnienia bezpieczeństwa prawnego Państwa Członkowskie powinny podać do wiadomości publicznej, że krajowe przepisy techniczne zostały przyjęte zgodnie z formalnościami określonymi w niniejszej dyrektywie (por. pkt 3 oraz 5-8 Preambuły dyrektywy). Cel określony w powołanych motywach dyrektywy jest realizowany poprzez nałożony na państwa członkowskie obowiązek niezwłocznego przekazywania wszelkich projektów przepisów technicznych, z wyjątkiem tych, które w pełni stanowią transpozycję normy międzynarodowej lub europejskiej, w którym to przypadku wystarczająca jest informacja dotycząca odpowiedniej normy. Obowiązek notyfikacji, jak wskazano wyżej, dotyczy specyficznie rozumianych przepisów technicznych. Zawarta w art. 1 pkt 11 definicja legalna jest bardzo rozbudowana. Należy przez nie rozumieć specyfikacje techniczne i inne wymagania bądź zasady dotyczące usług, włącznie z odpowiednimi przepisami administracyjnymi, których przestrzeganie jest obowiązkowe, de iure lub de facto, w przypadku wprowadzenia do obrotu, świadczenia usługi, ustanowienia operatora usług lub stosowania w Państwie Członkowskim lub na przeważającej jego części, jak również przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne Państw Członkowskich, z wyjątkiem określonych w art. 10, zakazujące produkcji, przywozu, wprowadzania do obrotu i stosowania produktu lub zakazujące świadczenia bądź korzystania z usługi lub ustanawiania dostawcy usług. Przepisy techniczne obejmują de facto: – przepisy ustawowe, wykonawcze lub administracyjne Państwa Członkowskiego, które odnoszą się do specyfikacji technicznych bądź innych wymagań lub zasad dotyczących usług, bądź też do kodeksów zawodowych lub kodeksów postępowania, które z kolei odnoszą się do specyfikacji technicznych bądź do innych wymogów lub zasad dotyczących usług, zgodność z którymi pociąga za sobą domniemanie zgodności z zobowiązaniami nałożonymi przez wspomniane przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne – dobrowolne porozumienia, w których władze publiczne są stroną umawiającą się, a które przewidują, w interesie ogólnym, zgodność ze specyfikacjami technicznymi lub innymi wymogami albo zasadami dotyczącymi usług, z wyjątkiem specyfikacji odnoszących się do przetargów przy zamówieniach publicznych; – specyfikacje techniczne lub inne wymogi bądź zasady dotyczące usług, które powiązane są ze środkami fiskalnymi lub finansowymi mającymi wpływ na konsumpcję produktów lub usług przez wspomaganie przestrzegania takich specyfikacji technicznych lub innych wymogów bądź zasad dotyczących usług; specyfikacje techniczne lub inne wymogi bądź zasady dotyczące usług powiązanych z systemami zabezpieczenia społecznego nie są objęte tym znaczeniem. Złożona formuła definicji legalnej przepisów technicznych sprawia, że organy i sądy krajowe mają trudności we właściwej jej interpretacji, w kontekście przepisów krajowych wprowadzających rozwiązania, potencjalnie mogące mieć taki charakter. Efektem tego jest szereg pytań kierowanych przez sądy krajowe do TSUE, dotyczących właściwej wykładni przepisów dyrektywy. W warunkach polskich fundamentalne znaczenie ma odpowiedź udzielona przez TSUE we wspomnianym wyroku z 19 lipca 2012 r. W sentencji tego wyroku Trybunał Sprawiedliwości UE orzekł, że przepis art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE należy interpretować w ten sposób, że przepisy krajowe tego rodzaju, jak przepisy ustawy o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie "przepisy techniczne" w rozumieniu tego przepisu, w związku z czym ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy wskazanej dyrektywy, w wypadku ustalenia, iż przepisy te wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów, a dokonanie tego ustalenia należy do sądu krajowego. W uzasadnieniu wyroku Trybunał wskazał, że przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych nie zaliczają się do "przepisów technicznych" w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE, takich jak "specyfikacje techniczne" (w rozumieniu art. 1 pkt 3 dyrektywy) oraz "zakazy" (określone art. 1 pkt 11 dyrektywy). Stwierdził natomiast, że przepisy krajowe można uznać za "inne wymagania" w rozumieniu art. 1 pkt 4 dyrektywy 98/34/WE, jeżeli ustanawiają one "warunki" determinujące w sposób istotny skład, właściwości lub sprzedaż produktu. Zakazy wydawania, przedłużania i zmiany zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami mogą, bowiem, według Trybunału, bezpośrednio wpływać na obrót tymi automatami. Jednocześnie jednak Trybunał zauważył, że chociaż przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych będące przedmiotem spraw przed sądem krajowym przewidują zakaz wydawania, przedłużania i zmiany zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, to jednak zgodnie z art. 129 ust. 1 tej ustawy działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych prowadzona na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy może być kontynuowana do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń przez podmioty, którym ich udzielono, według przepisów dotychczasowych. Przepis ten pozwala więc na dalsze prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, a zatem na dalsze użytkowanie tych automatów, po dniu wejścia w życie ustawy o grach hazardowych. Trzeba wobec tego stwierdzić, iż w tych okolicznościach przepisów przejściowych ustawy o grach hazardowych nie można uznać za przepisy krajowe pozwalające jedynie na marginalne użytkowanie automatów do gier o niskich wygranych (pkt 33-36). W dalszych rozważaniach TS UE podniósł konieczność przeprowadzenia ustaleń czy takie zakazy, których przestrzeganie jest obowiązkowe de iure w odniesieniu do użytkowania automatów do gier o niskich wygranych, mogą wpływać w sposób istotny na ich właściwości lub sprzedaż, co powinno nastąpić przy uwzględnieniu, między innymi okoliczności, iż ograniczeniu liczby miejsc, gdzie dopuszczalne jest prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych, towarzyszy zmniejszenie ogólnej liczby kasyn gry, jak również liczby automatów, jakie mogą w nich być użytkowane, a także ustaleń, czy automaty do gier o niskich wygranych mogą zostać zaprogramowane lub przeprogramowane w celu wykorzystywania ich w kasynach, jako automaty do gier hazardowych, co pozwoliłoby na wyższe wygrane, a więc spowodowałoby większe ryzyko uzależnienia graczy (pkt 37 – 39). Z powyższych rozważań Trybunału płyną trzy kluczowe dla badanej sprawy konkluzje. Po pierwsze, w żadnym fragmencie orzeczenia Trybunał nie wypowiedział twierdzenia, że przepisy przejściowe u.g.h. stanowią przepisy techniczne w rozumieniu dyrektywy. Cały wywód wskazuje jedynie na potencjalność takiej tezy. Podkreślił to także polski Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 11 marca 2015 r., (sygn. akt P 4/14), wskazując, że "Kwestia technicznego charakteru niektórych przepisów ustawy o grach hazardowych nie została jednak absolutnie przesądzona w wyroku TS UE (...)". Po drugie, tezę taką można przyjąć w sytuacji, gdy zostanie ustalone, że przepisy te wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów. Po trzecie wreszcie, Trybunał nie dokonał takich ustaleń, wskazując, że należą one do sądu krajowego. Ostatni wniosek wywołuje pewne kontrowersje, biorąc pod uwagę specyfikę działania polskich sądów administracyjnych. Z obowiązujących w Polsce rozwiązań prawnych i przyjętego - zasadniczo - kasacyjnego typu kontroli działalności administracji publicznej wynika, że wobec wyraźnego odróżnienia kontroli administracji publicznej (rozstrzygania sprawy sądowoadministracyjnej) od wykonywania administracji publicznej (rozstrzygania sprawy administracyjnej), sąd administracyjny nie ma kompetencji do przejęcia sprawy administracyjnej, jako takiej, do jej końcowego załatwienia i rozstrzygnięcia co do jej istoty. Nie zastępuje więc, ani też nie wyręcza organu administracji publicznej w realizacji powierzonych mu zadań. Istotą kontroli administracji publicznej jest rozstrzyganie sprawy sądowoadministracyjnej rozumianej jako wywołany przed sądem administracyjnym spór między jednostką (adresatem rozstrzygnięcia organu administracji publicznej), a organem administracji publicznej (autorem rozstrzygnięcia adresowanego do jednostki), którego przedmiotem jest zarzut naruszenia prawa przez organ administracji publicznej. Rozstrzygnięcie tego sporu przez sąd administracyjny sprowadza się do wypowiedzi: "zaskarżony akt (czynność) jest/nie jest zgodny z prawem" i w konsekwencji do utrzymania go w mocy albo wyeliminowania z obrotu prawnego. W efekcie sąd administracyjny jest sądem prawa, a nie faktu – nie czyni samodzielnych ustaleń w sferze faktów, lecz jedynie kontroluje, czy organ zebrał i rozważył materiał dowodowy w sprawie w sposób odpowiadający prawnym dyrektywom postępowania dowodowego. Na powyższe wnioski nie wpływa fakt, że w badanej sprawie mamy do czynienia z problemem stosowania przepisów prawa UE. Należy przypomnieć, że w prawie unijnym obowiązuje zasada autonomii proceduralnej państw członkowskich. Państwa członkowskie mają więc co do zasady swobodę w zakresie określania w prawie krajowym sposobu realizacji określonych obowiązków bądź uprawnień wynikających z prawa unijnego. Ustalenie, czy przepisy u.g.h., w szczególności uregulowania przejściowe w niej zawarte wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów wymaga zebrania materiału faktycznego, jest więc kwestią bardziej faktów niż prawa, to zaś oznacza, że kluczowa rola w tym zakresie spoczywa na organach celnych. Rolą sądu zaś jest kontrola, czy organy dokonały właściwych ustaleń, kierując się wskazaniami Trybunału. Należy w tym miejscu zauważyć, że wiarygodne są jedynie takie ustalenia, które bazują na danych weryfikowalnych – na danych statystycznych, wnioskach techniczno-naukowych płynących z opinii osób mających odpowiednią wiedzę i gwarantujących obiektywizm, ze względu na brak osobistego zaangażowania w sprawie. W ocenie sądu w badanej sprawie organy celne dopełniły obowiązku dokonania wiarygodnych ustaleń pozwalających na ocenę charakteru omawianych przepisów ustawy o grach hazardowych. Z przywołanych przez organ danych statystycznych wynika, że eksport i import automatów do gier na rynku polskim wykazywał wahania, które trudno uznać za wynik wprowadzenia nowych regulacji w dziedzinie gier hazardowych. Po swoistym szczycie, kiedy to w roku 2007 import (kraje UE) wyniósł ponad 180 tysięcy sztuk, w następnym 2008 r., nastąpiło gwałtowne załamanie (nieco ponad 30 tysięcy sztuk). Trudno to załamanie tłumaczyć ograniczeniami ustawowymi, skoro w 2008 r. nie były nawet prowadzone prace legislacyjne nad ustawą. Kolejne dwa lata – 2009 i 2010 r. przynoszą dalsze spadki obrotu, ale z kolei rok 2011 wykazuje znów znaczący wzrost (4-krotny w porównaniu do 2010 r.). Jeżeli wahania na rynku importu automatów miały wynikać z wprowadzenia ustawy o grach hazardowych, to powstaje pytanie w jaki sposób wyjaśnić fakt tak znaczącego wzrostu ilości nabytych automatów po dwóch latach jej obowiązywania. Logiczne w tej sytuacji są wyjaśnienia, że wahania są związane zdecydowanie bardziej z klasycznymi warunkami rynkowymi (wahania podaży i popytu), aniżeli są wynikiem wejścia w życie kwestionowanych przepisów u.g.h. Niewątpliwie, nie można wykluczyć wpływu samej ustawy na kształtowanie się podaży i popytu automatów, tym niemniej jednak TSUE wyraźnie podkreślił, że aby uznać techniczny charakter kwestionowanych regulacji, trzeba byłoby wykazać istotny wpływ na sprzedaż. Przedstawione dane statystyczne nie pozwalają na stwierdzenie, że nowe regulacje wywarły istotny wpływ. Podobnie, w ocenie Sądu nie da się stwierdzić, że kwestionowane regulacje w istotny sposób wpłynęły na właściwości produktu – automatu do gier. Twierdzenia Spółki w tym zakresie oparte są na argumentacji, że dalsze korzystanie z automatów do gier o niskich wygranych, po wygaśnięciu zezwoleń, mogłoby odbywać się wyłącznie w kasynach. Przeniesienie automatów "niskohazardowych" do kasyn wymaga dokonania w nich bardzo znaczących zmian, zmieniających całkowicie charakter produktu. Sąd nie podziela tej argumentacji. Wbrew tym twierdzeniom, ustawa o grach hazardowych zasadniczo nie dokonuje podziału automatów do gier na "nisko-" i "wysokohazardowe". Legalne definicje automatów do gier (art. 2 ust. 3-5 u.g.h.) w ogóle nie odnoszą się do wysokości stawek gier czy wygranych, akcentując jedynie elementy wygranej i losowości. Takie zróżnicowanie widać jedynie w przepisach przejściowych – gdzie w art. 129 ust. 3 pojawia się uregulowanie, w myśl którego przez gry na automatach o niskich wygranych rozumie się gry na urządzeniach mechanicznych, elektromechanicznych i elektronicznych o wygrane pieniężne lub rzeczowe, w których wartość jednorazowej wygranej nie może być wyższa niż 60 zł, a wartość maksymalnej stawki za udział w jednej grze nie może być wyższa niż 0,50 zł. Należy jednak zauważyć, że po pierwsze, uregulowanie to stanowi konieczne uzupełnienie podstawowej reguły przejściowej, umożliwiającej dalsze prowadzenie działalności do czasu wygaśnięcia "starych" zezwoleń. Po drugie, co jeszcze istotniejsze, jedynym kryterium różnicującym (przejściowo) automaty są maksymalne stawki gier i wygrane. Kwestią znaną tak obydwu stronom sporu, jak i sądowi z urzędu z innych zawisłych przed nim spraw (dotyczących cofnięcia zezwoleń z uwagi na naruszanie warunków prawnych działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych) jest fakt, że co najmniej część automatów umożliwiała de facto prowadzenie gier za stawki i wygrane znacznie wyższe niż ustawowe limity, co mogło być dokonywane bez naruszenia zewnętrznych plomb zabezpieczających oraz płyty głównej, jak stwierdzano podczas czynności oględzin automatu w ramach kontroli podejmowanych przez funkcjonariuszy celnych. Ujawnione, liczne w skali kraju tego rodzaju praktyki świadczą bezsprzecznie o tym, że konstrukcja automatów lub ich oprogramowanie umożliwiały grę zarówno zgodną, jak i sprzeczną z ustawą, czyli umożliwiały wypełnianie różnych funkcji. Jeżeli nawet część automatów (ich oprogramowania) wymagałaby modyfikacji, to w ocenie Sądu, zarówno nakład finansowy, jak i czasowy stosownych zabiegów oraz rodzaj czynności służących zmianie sposobu pracy automatu nie mogą zostać ocenione jako istotne i z pewnością nie wpłyną na zmianę ich zasadniczej cechy charakterystycznej (właściwości) jaką jest urządzanie gier hazardowych. Co więcej, z samych wywodów skarżącej Spółki wynika, że zmiana oprogramowania automatu celem zwiększenia stawki gier i wygranej nie jest wcale wymogiem prawnym, lecz wynika wyłącznie z uwarunkowań ekonomicznych. Sama skarżąca stwierdza, że wykorzystywanie automatów "niskohazardowych" w kasynach gier nie tyle jest prawnie niedopuszczalne, ile nieopłacalne. Patrząc zatem od strony prawnej, nie ma przeszkód, aby automat, który nie jest już wykorzystywany w punkcie gier, działającym w oparciu o zezwolenie, został przeniesiony bez żadnych modyfikacji do kasyna. Modyfikacje motywowane są jedynie racjami ekonomicznymi – chęcią osiągnięcia większych zysków z funkcjonowania automatu. Z powyższych rozważań płynie konkluzja, że automaty "niskohazardowe" mogą być nadal legalnie wykorzystywane do urządzania gier na tych samych warunkach do czasu wygaśnięcia posiadanych zezwoleń lub poświadczeń rejestracji, w dotychczasowych miejscach (tj. poza kasynami), jak stanowią przepisy przejściowe art. 129 i art. 135 ust. 2 u.g.h. oraz – na nowych już zasadach – mogą być także wykorzystywane w kasynach gry po uzyskaniu koncesji bądź mogą zostać przystosowane do gier zręcznościowych, które z kolei regulacjom ustawy o grach hazardowych nie podlegają. Przepisy ustawy nie ustanawiają przeszkód do kontynuowania działalności gospodarczej z wykorzystaniem tych urządzeń, konieczność zaś spełnienia ku temu dodatkowych wymogów, w formie np. złożenia wniosku w sprawie uzyskania koncesji na prowadzenie kasyna, dokonania rejestracji etc., nie mogą być za takie przeszkody uznawane, należą bowiem do powszechnie przyjętych procedur. Sam fakt pewnej modyfikacji sposobu użytkowania urządzenia, gdy nie idzie za tym zmiana zasadniczego celu, czy funkcji, oraz zasadniczej cechy danego produktu, nie może być uznany za wpływający istotnie na jego właściwości. Kwestionowane regulacje nie prowadzą do zmiany charakteru automatów jako służących do gier. W efekcie należy stwierdzić, że sporne przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych, w tym również art. 135 ust. 2 u.g.h., nie wpływają istotnie na cechy produktu – automatu do gier. Powyższe rozważania prowadzą do konkluzji, iż niezasadny jest główny zarzut skargi. Wbrew twierdzeniom skarżącej Spółki przepisy przejściowe u.g.h. nie stanowiły regulacji technicznych w rozumieniu dyrektywy nr. 98/34/WE, nie podlegały więc notyfikacji. W konsekwencji istniały podstawy do ich zastosowania w sprawie. W tym kontekście nie zasługuje również na uwzględnienie argument skarżącej Spółki, że jej stanowisko – o zakazie stosowania kwestionowanych przepisów – znajduje oparcie w wielu wyrokach sądów administracyjnych. Aktualnie ukształtowała się bowiem zupełnie inna linia orzecznicza – sądy konsekwentnie oddalają skargi dotyczące decyzji organów celnych opartych na przepisach przejściowych u.g.h., wywodząc, że regulacje te nie miały charakteru technicznego w rozumieniu dyrektywy – por. wyroki WSA w Bydgoszczy z 3 czerwca 2015 r., II SA/Bd 172/15, z 8 czerwca 2015 r., II SA/Bd 275/15, 296/15, 301/15, z 9 czerwca 2015 r., II SA/Bd 297/15, z 10 czerwca 2015 r., II SA/Bd 287/15, z 15 czerwca 2015 r., II SA/Bd 272/15; wyrok WSA w Gdańsku z 3 czerwca 2015 r., III SA/Gd 331/15; wyrok WSA w Gliwicach z 16 marca 2015 r., III SA/Gl 1408/14; wyroki WSA w Poznaniu z 5 marca 2015 r., I SA/Po 771/14, z 15 kwietnia 2015 r., I SA/Po 939/14, z 17 kwietnia 2015 r., I SA/Po 579/14, 579/14, z 8 kwietnia 2015 r., I SA/Po 940/14, z 13 maja 2015 r., I SA/Po 1111/14, z 20 maja 2015 r., I SA/Po 1248/14, z 27 maja 2015 r., I SA/Po 888/14, z 3 czerwca 2015 r., I SA/Po 828/14; wyrok WSA w Szczecinie z 11 czerwca 2015 r., II SA/Sz 397/15; wyroki WSA we Wrocławiu z 6 marca 2015 r., III SA/Wr 899/14, z 18 marca 2015 r., III SA/Wr 748/14, z 10 kwietnia 2015 r., III SA/Wr 900/14. Wobec stwierdzenia, że kwestionowane przepisy nie mają charakteru technicznego, zbędne jest prowadzenie rozważań na temat ewentualnych skutków naruszenia tego obowiązku. Rozważania takie byłyby całkowicie pozbawione znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Pozostając przy zagadnieniu notyfikacji, Sąd nie podziela argumentacji organu, z której wynika, że gdyby uznać, że przepisy przejściowe u.g.h. mają charakter techniczny, to i tak nie podlegałyby obowiązkowi notyfikacji z uwagi na klauzulę derogacyjną zawartą w art. 10 ust. 1 dyrektywy nr 98/34/WE. Przepis ten wyłącza obowiązek notyfikacji m.in. w odniesieniu do przepisów krajowych, które stosują klauzule bezpieczeństwa, wprowadzone przez obowiązujące wspólnotowe akty prawne albo ograniczają się do wykonania orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich. Powołana klauzula derogacyjna nie ma zastosowania w odniesieniu do tego rodzaju przepisów, jak analizowane w badanej sprawie, gdyż po pierwsze odnosi się do sytuacji, w której dane przepisy są objęte harmonizacją na poziomie Unii Europejskiej i przepisy unijne wprowadzają w tym obszarze ograniczenia, a państwo członkowskie stosuje klauzule bezpieczeństwa wprowadzone przepisami prawa unijnego. Natomiast uregulowania gier hazardowych taką harmonizacją w dacie zaskarżonej decyzji nie zostały objęte i wobec tego wyjątek ten nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie, podobnie jak pozostałe wyłączenia określone tym przepisem. Z kolei w drugim elemencie klauzuli derogacji wbrew argumentacji organu nie chodzi o wykonywanie jakiegokolwiek orzecznictwa Trybunału, ale o przepisy które ograniczają się do wykonania konkretnego orzeczenia TSUE, czyli takie, które zostały wydane w celu realizacji (wykonania) danego orzeczenia. Taka sytuacja nie występuje w odniesieniu do kwestionowanych przez skarżącą przepisów u.g.h. Podobne stanowisko było już prezentowane we wcześniejszym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. przykładowo wyroki WSA w Szczecinie z 17 grudnia 2013 r., II SA/Sz 781/13; wyrok WSA w Poznaniu z 29 stycznia 2014 r., I SA/Po 658/13). Uwagi powyższe nie zmieniają zasadniczej oceny legalności zaskarżonej decyzji, bowiem – jak wyżej wyjaśniono – kwestionowane przez skarżącą regulacje u.g.h. nie mają charakteru przepisów technicznych w rozumieniu dyrektywy, co wyłącza potrzebę rozważania możliwości zastosowania klauzuli derogacyjnej z art. 10 dyrektywy. Dodatkowo podkreślić należy, że przepis art. 135 ust. 2 u.g.h. był przedmiotem oceny przez Trybunał Konstytucyjny, który badał problem jego zgodności z art. 2 Konstytucji (wyrok z 23 lipca 2013 r., sygn. akt P 4/11). Oceniając zgodność art. 135 ust. 2 u.g.h. z art. 2 Konstytucji Trybunał wskazał, że z ustawy dawnej [ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych; Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27, ze zm.] nie wynikało prawo przedsiębiorcy do żądania zmiany określonej w zezwoleniu lokalizacji punktu gier na automatach o niskich wygranych. Taką możliwość dopuszczono w drodze korzystnej dla przedsiębiorców wykładni art. 155 K.p.a., nie mającej jednak charakteru powszechnie obowiązującego. W związku z tym przedsiębiorcy nie mogli zakładać, że wydane na ich rzecz ostateczne decyzje będą mogły być zmieniane na podstawie art. 155 K.p.a. To, że przedsiębiorcy - inwestując w tworzenie maksymalnej liczby punktów gier na automatach o niskich wygranych, bez weryfikacji długotrwałych perspektyw prowadzenia tej działalności w poszczególnych punktach (zamiast uzyskiwania zezwoleń na urządzanie gier tylko w punktach, co do których istniała pewność albo co najmniej wysokie prawdopodobieństwo funkcjonowania przez cały okres objęty zezwoleniem) - przyjęli taką strategię biznesową było kwestią ich wolnego wyboru, którego prawidłowości nie mogli być pewni. Z normy zawartej w art. 155 K.p.a. nie wynikało ich prawo podmiotowe. Przedsiębiorcy ci nie mogli być więc pewni rozstrzygnięć właściwych organów administracji oraz sądów administracyjnych w ich indywidualnych sprawach. Trybunał uznał, że ustawodawca nie naruszył zasady ochrony interesów w toku. Przeciwnie, choć docelowo generalnie zakazał prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami, to jednak - na podstawie przepisów przejściowych - dopuścił tę działalność, o ile prowadzona jest ona na podstawie zezwolenia wydanego pod rządami ustawy dawnej, do czasu upływu jego ważności i w punktach w nim wymienionych. Ani ustawodawca, ani organy stosujące prawo nie ograniczają zatem praw przedsiębiorców prowadzących działalność hazardową, wynikających z zezwolenia na prowadzenie tej działalności. Sytuacja jest inna, to niektórzy z owych przedsiębiorców wnoszą o zmianę posiadanych zezwoleń - czyli o modyfikację ustalonych stosunków materialnoprawnych, w celu uzyskania możliwości prowadzenia działalności w innych punktach gier, tyle że na takie działanie ustawa hazardowa nie zezwala. Nie oznacza to jednak naruszenia praw nabytych ani zasady ochrony interesów w toku. W konkluzji Trybunał uznał, że wyraźne wyłączenie wyprowadzonej z przepisów proceduralnych nadzwyczajnej możliwości modyfikacji decyzji administracyjnej w zakresie zmiany usytuowania punktu gier na automatach nie narusza istoty uprawnień podmiotów prowadzących działalność hazardową; uprawnienia te nie zostały naruszone ani w kontekście przedmiotu działalności, ani czasu jej prowadzenia, ani też jej kontynuowania w określonych zezwoleniem punktach gier. Trybunał Konstytucyjny nie podzielił również wątpliwości dotyczących zachowania wymogów trybu ustawodawczego przy uchwalaniu ustawy o grach hazardowych, co stało się podstawą pytania prawnego Naczelnego Sądu Administracyjnego do Trybunału Konstytucyjnego, a w dalszej konsekwencji było również podstawą zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie. Pytanie Sądu dotyczyło art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., nie mających zastosowania w sprawie, ale - jak zauważono w uzasadnieniu postanowienia o zawieszeniu niniejszego postępowania odpowiedź na to pytanie mogła mieć potencjalnie znaczenie również dla stosowania kluczowego w badanej sprawie art. 135 ust. 2 u.g.h. Należy przypomnieć, że Trybunał Konstytucyjny nie podzielił wątpliwości Sądu pytającego, stwierdzając w wyroku z dnia 11 marca 2015 r. (sygn. akt P 4/14), że art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. są zgodne z art. 2 i art. 7 w związku z art. 9 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 20 i art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Nie ma więc podstaw do kwestionowania konstytucyjności również art. 135 ust. 2 u.g.h. z punku widzenia wymogów trybu ustawodawczego. Nie zostały również naruszone konstytucyjne zasady wolności działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji) i proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Również te wzorce konstytucyjne były powołane we wspomnianym pytaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego i również w tym przypadku - jak wynika z zacytowanej sentencji wyroku z 11 marca 2015 r. - Trybunał nie podzielił wątpliwości sądu odsyłającego. Jak wynika z uzasadnienia wyroku Trybunału, uznał on, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej wprowadzone w art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych spełnia przesłankę formalną i materialną, o których mowa w art. 22 Konstytucji. Wymóg, aby prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie urządzania gier na automatach, w tym o niskich wygranych, odbywało się jedynie w kasynach gry, jest wprowadzony w ustawie i uzasadniony "ważnym interesem publicznym", w rozumieniu art. 22 Konstytucji. Ponadto w ocenie Trybunału przyjęte przez ustawodawcę środki spełniają postulat adekwatności i nie są nadmiernie dolegliwe, przechodzą zatem pomyślnie test proporcjonalności z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Dodać należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyżej przywoływanym wyroku z 15 marca 2015 r. wskazał, że "w orzecznictwie TSUE ugruntowany jest pogląd, iż państwom członkowskim przysługuje szeroki zakres swobody regulacyjnej w określaniu zasad prowadzenia gier hazardowych, uzasadniony specyfiką gier hazardowych, a przede wszystkim wiążącego się z nimi poważnego niebezpieczeństwa zarówno dla podmiotów w nich uczestniczących, jak i je organizujących. [...] TSUE zauważa bowiem, że gry hazardowe stwarzają zagrożenia dla sytuacji ekonomicznej, społecznej i rodzinnej osób biorących w nich udział i mogą prowadzić do uzależniania porównywalnego z uzależnieniem od narkotyków i alkoholu. W przypadku gier hazardowych dobrodziejstwa wynikające z funkcjonowania wolnego rynku nie powstają. Zasada funkcjonowania gier hazardowych polega bowiem na tym, że grający w nie więcej tracą niż wygrywają. Organizujący gry hazardowe "sprzedają" bowiem w istocie iluzję szybkiego wzbogacenia się, kosztem realnego zubożenia się tych konsumentów, którzy się grom oddają. Ze społecznego punktu widzenia otwarcie wolnego rynku na ten sektor rodziłoby zatem skutki wyłącznie negatywne, gdyż leżąca u jego podstaw konkurencja nie przynosi w tym obszarze dla konsumentów spodziewanych korzyści. Stąd też TSUE przyjmuje, że szkodliwe dla jednostek i dla społeczeństwa konsekwencje moralne i finansowe, które wiążą się z grami hazardowymi, mogą uzasadniać szeroki zakres władztwa regulacyjnego państw członkowskich w odniesieniu do ustalenia niezbędnego poziomu ochrony konsumentów i porządku publicznego". Uzupełniając powyższą argumentacją, należy zauważyć, że przepisy ustawy o grach hazardowych nie wprowadzają całkowitego i natychmiastowego zakazu organizowania gier hazardowych, skoro pozwalają na prowadzenie działalności w tym zakresie na podstawie zezwoleń udzielonych na gruncie poprzedniego stanu prawnego, do czasu ich wygaśnięcia (art. 129 ust. 1 ustawy o grach hazardowych), a po tym czasie taka działalność będzie mogła być prowadzona w kasynach gry (art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych). Ustawodawca nie wprowadził zakazu organizowania gier na automatach, lecz ograniczenia w zakresie organizowania działalności w tym sektorze, podyktowane koniecznością zapewnienia szerszej kontroli państwa w związku z negatywnym wpływem hazardu na społeczeństwo oraz znaczną ilością zjawisk patologicznych i nadużyć podatkowych, jakie pojawiały się w omawianym sektorze. Zjawiska te budziły żywe zainteresowanie społeczeństwa i mediów, są więc powszechnie znane i nie wymagają przeprowadzania szczegółowych analiz w celu ich udowodnienia. Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z 26 października 2006 r. w sprawie Komisja p. Grecji (C-65/05) podkreślił, powołując się na swoje wcześniejsze orzecznictwo, że przepisy krajowe, które utrudniają swobodny przepływ towarów, nie muszą koniecznie pozostawać w sprzeczności z prawem wspólnotowym, jeżeli mogą zostać uzasadnione względami interesu ogólnego wymienionymi w art. 30 WE lub wymogami nadrzędnymi wskazanymi w orzecznictwie Trybunału (zob. wyrok w sprawie C-65/05, pkt 31 oraz wyrok z dnia 24 listopada 2005 r. w sprawie C-366/04 Schwarz, Zb. Orz. 2005, str. 1-10139, pkt 30). Odwołać się również należy do stanowiska organów UE wyrażanych w aktach o charakterze soft law - w szczególności w rezolucji Parlamentu Europejskiego nr 2008/2215 (INI) z 10 marca 2009 r. w sprawie uczciwości gier hazardowych online. W dokumencie tym podkreślono prawo państw członkowskich poddania rynków gier hazardowych szczególnej regulacji i kontroli z uwagi na negatywne skutki uboczne hazardu i pojawiające się przy tej okazji zjawiska patologiczne. Stanowisko organów UE wskazuje na konieczność poszukiwania w regulacjach krajowych dotyczących działalności gospodarczej w dziedzinie hazardu "złotego środka" pomiędzy wymogami zapewnienia wolnego rynku oraz koniecznością ścisłej kontroli tej działalności z uwagi na pewne negatywne zjawiska z nią związane. W ocenie sądu kwestionowana przez skarżącą w badanej sprawie regulacja krajowa mieści się w tych ramach - daje bowiem możliwość prowadzenia działalności gospodarczej w sektorze hazardu, choć poddaje ją ścisłej kontroli. Należy zauważyć, że ustawodawca polski uniknął przyjęcia rozwiązań, które zostały zakwestionowane przez Trybunał Sprawiedliwości UE w wyroku z 11 czerwca 2015 r., w sprawie C-98/14 (Berlington Hungary Tanacsadó es Szolgaltató kft i in. p. Węgrom; curia.europą.eu). W drugiej tezie tego wyroku TSUE wskazał, że przepisy krajowe, takie jak rozpatrywane w postępowaniu głównym, które nie przewidując ani okresu przejściowego, ani odszkodowania dla prowadzących salony gier, zakazują użytkowania automatów do gier poza kasynami, stanowią ograniczenie swobodnego świadczenia usług, zagwarantowanego w art. 56 TFUE. Powołane w uzasadnieniu wyroku Trybunału przepisy węgierskie były niezwykle restrykcyjne, m.in. przewidywały, że wydane przed dniem wejścia życie ustawy zmieniającej zezwolenia dotyczące użytkowania automatów do gier zainstalowanych w salonach gier stają się nieważne w dniu następującym po dniu wejścia w życie wspomnianej ustawy, oraz że operatorzy gier losowych są zobowiązani do oddania tych zezwoleń organom podatkowym w terminie piętnastu dni, licząc od wspomnianego dnia. Polski ustawodawca nie popełnił takiego błędu, zapewniając odpowiedni okres przejściowy. Zanegowanie takiej argumentacji prowadzi do konkluzji, że każdego rodzaju ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej musiałoby zostać uznane za naruszenie swobód unijnych. Dla przykładu - konieczność uzyskania zezwolenia (licencji) na świadczenie usług w zakresie transportu drogowego może wpływać na liczbę sprowadzanych do Polski środków transportu z innych państw UE, gdyby bowiem nie było zaostrzonych warunków prowadzenia działalności w tym zakresie, mogłaby ją prowadzić znacznie większa liczba podmiotów, co automatycznie zwiększyłoby popyt na środki transportu. Tego typu argumentacja jest oczywistym nadużyciem i prowadzi do wypaczenia ratio legis regulacji prawnych wprowadzających ograniczenia w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej. Należy także zauważyć, że w orzecznictwie TSUE (wcześniej ETS) z jednej strony podkreśla się, iż przepisy Traktatu nakładają obowiązek zniesienia ograniczeń w zakresie swobody przedsiębiorczości oraz swobodnego świadczenia usług, a za takie ograniczenia muszą być uznane wszelkie środki, które zakazują, ograniczają lub zmniejszają atrakcyjność korzystania z tych swobód (zob. wyroki z 15 stycznia 2002 r. w sprawie C-439/99 Komisja przeciwko Włochom, Zb. Orz. 2002, s. I-305, pkt 22, oraz z 30 marca 2006 r. w sprawie C-451/03 Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, Zb.Orz. str. 1-2941, pkt 31). Z drugiej jednak strony Trybunał zwraca uwagę, że krajowe środki ograniczające korzystanie z podstawowych swobód zagwarantowanych w traktacie mogą być uzasadnione, gdy spełniają cztery przesłanki: są stosowane w sposób niedyskryminacyjny, odpowiadają nadrzędnym wymogom interesu ogólnego, są odpowiednie dla zapewnienia realizacji wyznaczonego celu i nie wykraczają poza to, co niezbędne dla jego osiągnięcia (wyrok z 4 lipca 2000 r. w sprawie C-424/97 Haim, Zb. Orz. 2000, s. I-5123, pkt 57). W ocenie sądu orzekającego w badanej sprawie ustawa o grach hazardowych z 2009 r. spełnia powyższy test - wprowadzane ograniczenia mają takie same odniesienie w stosunku do podmiotów krajowych, jak i pochodzących z innych państw UE, jak wykazano wyżej - są podyktowane koniecznością ochrony porządku publicznego i moralności publicznej (wymóg ścisłej kontroli działalności w zakresie usług hazardowych), mają charakter proporcjonalny - są adekwatne dla ochrony wspomnianych wartości i nie wykraczają poza to, co w danych okolicznościach jest konieczne. W konkluzji należy stwierdzić, iż Sąd nie widzi podstaw do kwestionowania zgodności zastosowanych w sprawie przepisów u.g.h. z gwarancjami podstawowych swobód gospodarczych wynikającymi z prawa UE. Sąd nie dostrzegł żadnych innych wad prawnych zaskarżonej decyzji, które musiałyby skutkować jej uchyleniem bądź stwierdzeniem nieważności. Biorąc pod uwagę wskazane wyżej przyczyny Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.