II SA/Bk 779/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant referent stażysta Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi M. J. i Z. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej skarżących M. J. i Z. J. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...], umorzyło postępowanie odwoławcze, wszczęte odwołaniem wniesionym w dniu [...] października 2015 r. przez M. i Z. J. oraz M. J., od decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] września 2015 r., znak: [...], ustalającej na rzecz K. N. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z potrzebnymi urządzeniami budowlanymi na działce nr geod. [...], położonej w miejscowości Z., gmina S. Decyzja SKO w S. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Na wniosek z dnia [...] czerwca 2015 r., Wójt Gminy S. decyzją z dnia [...] września 2015 r., znak: [...], ustalił na rzecz K. N. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z potrzebnymi urządzeniami budowlanymi na działce nr geod. [...], położonej w miejscowości Z., gmina S. Uczestnikami tego postępowania byli między innymi M. J., Z. J. oraz M. J. Odwołanie od powyższej decyzji, do SKO w S., wnieśli M. J., Z. J. i M. J. SKO w S. decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...], umorzyło postępowanie odwoławcze od decyzji z dnia [...] września 2015 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że postępowanie odwoławcze podlegało umorzeniu, gdyż odwołującym nie przysługuje przymiot stron przedmiotowego postępowania administracyjnego. W jego ocenie, odwołujący się nie są ani inwestorami, o jakich mowa w art. 52 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani nie są właścicielami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości, na której ma powstać w przyszłości budynek mieszkalny, ani nie są też właścicielami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości sąsiednich. Nieruchomość oznaczona w ewidencji nr [...] stanowi bowiem współwłasność I. N., K. N. i D. N. Stąd art. 140 K.c. nie daje odwołującym przymiotu stron niniejszego postępowania. Dalej organ wyjaśnił, że M. J. i Z. J. wywodzą swój interes prawny w niniejszym postępowaniu z prawa dożywocia, które im przysługuje, a które obciąża ich córkę D. N. i jej męża J. (obecnie jego spadkobierców) w zamian za przekazaną własność gospodarstwa rolnego, obejmującego m.in. działkę nr [...], zaś M. J. wywodzi swój interes prawny ze służebności osobistej do części domu znajdującego się na działce nr [...]. W ocenie organu, w świetle art. 908 § 1 Kodeksu cywilnego umowa dożywocia polega na tym, że w zamian za przeniesienie własności nieruchomości nabywca zobowiązuje się zapewnić zbywcy dożywotnie utrzymanie. Taką umowę zawarli M. i Z. J., którym zgodnie z aktem notarialnym Rep. A Nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. aktualnie przysługuje prawo dożywocia obejmujące zapewnienie im przez właścicieli nieruchomości mieszkania w domu mieszkalnym znajdującym się na działce nr [...]. Umowa ta daje więc państwu J. prawo do korzystania z domu, ale nie daje prawa do nieruchomości gruntowej - działki nr [...], której część stanowi teren inwestycji, określony w zaskarżonej decyzji Wójta Gminy S. Stanu tego nie zmienia zapis zawarty w § 14 powyższego aktu notarialnego zobowiązujący nabywców nieruchomości do wydzielenia z działki nr [...] nowej działki o powierzchni około 1000 m2 zabudowanej budynkiem mieszkalnym i przeniesienia jej własności wraz z częścią składową umową darowizny na M. i Z. małż. J. Dopóki zapis ten nie został zrealizowany, nie można uznać, że małż. J. dysponują prawem do części działki nr ewid. [...]. W ocenie organu prawo, którym dysponuje M. J., również nie stanowi prawa do działki nr ewid. [...]. Posiada on bowiem prawo rzeczowe ograniczone w postaci służebności osobistej. W myśl art. 296 - 298 Kodeksu cywilnego służebność taka polega na obciążeniu danej nieruchomości na rzecz konkretnej osoby w celu zaspokojenia osobistych potrzeb uprawnionego i jego bliskich. Treść tej służebności opisana została w § 7 znajdującego się w aktach sprawy aktu notarialnego Rep. A Nr [...]. Wynika z niego, że Z. J. (ówczesny właściciel działki nr [...]) ustanowił na rzecz syna M. J. dożywotnią służebność osobistą, polegającą na prawie korzystania z dwóch pokoi usytuowanych na I piętrze budynku znajdującego się na działce, z łazienki, korytarza i przedpokoju na piętrze, na prawie korzystania z klatki schodowej. Zdaniem zatem organu, z przepisów regulujących wskazaną wyżej służebność i dożywocie, nie da się wywieść interesu prawnego jako przymiotu strony niniejszego postępowania. Tej oceny nie zmienia fakt, że Wójt Gminy S. w sposób nieuprawniony traktował skarżących jak strony prowadzonego przez siebie postępowania. Skargę na powyższą decyzję SKO w S., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wnieśli M. J. i Z. J., zarzucając rozstrzygnięciu: 1. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji: a) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. przez błędne ustalenie istotnych okoliczności faktycznych sprawy, wynikające z pominięcia zgłaszanych przez strony postępowania administracyjnego uwag i wniosków, b) art. 127 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż decyzja organu I instancji nie godzi w prawem chronione interesy skarżących, a co za tym idzie nie mogą korzystać z przymiotu strony w postępowaniu i nie przysługuje im prawo złożenia odwołania od decyzji organu I instancji, c) art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania odwoławczego z uwagi na brak przymiotu strony, podczas gdy organ odwoławczy zaniechał przeprowadzenia rzetelnego postępowania wyjaśniającego, w sytuacji naruszenia przez organ I instancji przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a., które miało wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji: a) art. 54 pkt 2d ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, iż skarżący nie wykazali naruszenia ich interesu prawnego. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał wyrażoną uprzednio argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, c o następuje. Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie z punktu widzenia kryterium legalności jest zaskarżona decyzja SKO w S. z dnia [...] października 2015 r., nr [...], która umorzyła postępowanie odwoławcze od decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] września 2015 r., znak: [...]. Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, gdyż zasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu stanu faktycznego, które w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także naruszenie art. 28 k.p.a., które to naruszenie w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., miało wpływ na wynik sprawy. Zauważenia przy tym wymaga, że jak trafnie wskazano w wyroku NSA z dnia 8 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1457/13, przepis art. 28 k.p.a. jest przepisem o charakterze materialnym. Spór w niniejszej sprawie dotyczy kwestii, czy skarżącym, jako posiadaczom służebności osobistej (wynikającej z umowy dożywocia) części domu znajdującego się na nieruchomości, na której ma być wzniesiona inwestycja, przysługuje przymiot strony w toczącym się postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Sąd przychyla się do jednolitego stanowiska doktryny i judykatury, że w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy stronami tego postępowania mogą być, w zależności od okoliczności, zarówno właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących (graniczących) z terenem inwestycji, jak również właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. O interesie prawnym tych osób przesądza bowiem zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt II OSK 1261/13). Podmiot bowiem, który chce być stroną postępowania, musi wykazać swój interes prawny w rozstrzygnięciu konkretnej sprawy, tj. wskazać normę prawa materialnego, której naruszenie spowoduje negatywne skutki prawne. Od tak pojętego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie znajduje oparcia w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 4 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 1148/13). Zauważenia jednak wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiają się jednak i takie stanowiska, że przymiot strony w takim postępowaniu przysługuje także innym podmiotom. W wyroku z dnia 26 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 325/15, WSA w Gliwicach dopuścił możliwość uzyskania przymiotu strony przez indywidualnego członka wspólnoty w sprawie, której przedmiotem rozstrzygnięcia organów administracji publicznej są warunki zabudowy, pod warunkiem jednak wykazania przez tegoż członka naruszenia jego indywidualnego interesu prawnego mającego umocowanie w określonej normie prawnej. Także WSA w Krakowie w wyroku z dnia 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 17/14, stwierdził, że konsekwencją powołania wspólnoty mieszkaniowej nie może być pozbawienie właściciela lokalu (lokali) możliwości administracyjnej i sądowej ochrony jego praw w sytuacji, gdy potrzebę tej ochrony opiera na przepisach prawa i gdy tej ochrony nie zapewnia mu właściwy organ wspólnoty. Uznanie członka spółdzielni mieszkaniowej za stronę w postępowaniu administracyjnym w sytuacji wykazania indywidualnego interesu prawnego dopuścił także WSA w Lublinie w wyroku z dnia z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 874/13 oraz WSA w Warszawie w wyroku z dnia 20 marca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2793/13. Szczególnego podkreślenia wymaga, że NSA w Warszawie (przed reformą) w wyroku z dnia 28 czerwca 2002 r., sygn. akt IV SA 1030/00, zawarł tezę, że treść prawa służebności osobistej (dożywocia) ustanowionego na nieruchomości, określona w akcie notarialnym ustanawiającym to prawo, ma istotny związek z tym, czy określonej osobie służy prawo strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Znaczenie dla określenia procesowej sytuacji dożywotnika (art. 28 k.p.a.) ma też okoliczność, czy przedmiot sprawy rozumiany jako konkretne zadanie inwestycyjne, ma bezpośredni związek z wykonywaniem służebności osobistej (dożywocia). Zdaniem niniejszego składu orzekającego, powyższa teza jest aktualna i obecnie. W zależności od okoliczności sprawy, status strony postępowania w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, może przysługiwać nie tylko właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości sąsiednich (oraz dalszych), ale również dożywotnikowi, jeżeli w skład treści przysługującego dożywotnikowi prawa dożywocia wchodzi także służebność osobista mieszkania, a konkretne zadanie inwestycyjne ma bezpośredni związek z wykonywaniem tej służebności. W stanie faktycznym niniejszej sprawy mamy do czynienia z sytuacją, w której aktem notarialnym z dnia [...] maja 2008 r. Repertorium A nr [...], Z. J. i M. J. przenieśli na D. N. i J. N. własność opisanych w tym akcie nieruchomości w zamian za dożywocie, zaś D. N. i J. N. w zamian za to zobowiązali się między innymi zapewnić zbywcom mieszkanie w postaci wszystkich pomieszczeń w domu mieszkalnym, znajdującym się na nieruchomości położonej w Z., za wyjątkiem pomieszczeń, które objęte są służebnością osobistą na rzecz M. J. – czyli dwóch pokoi usytuowanych na I piętrze, łazienki, korytarza i przedpokoju również usytuowanych na piętrze (akt notarialny z dnia [...] listopada 1996 r. Repertorium A Nr [...]. Dodatkowo w § 14 aktu notarialnego z dnia [...] maja 2008 r. uregulowano, że D. N. i J. N. zobowiązują się wydzielić z działki oznaczonej nr [...], o pow. 3500 m2, działkę o pow. około 1000 m2, zabudowaną domem mieszkalnym i przenieść jej własność wraz z częścią składową umową darowizny na rzecz swoich rodziców Z. J. i M. J. w terminie 60 dni od daty zgłoszenia takiego żądania przez uprawnionych. Powyższe w ocenie Sądu oznacza, że w skład treści przysługującego skarżącym prawa dożywocia wchodzi także służebność osobista mieszkania. Poza świadczeniami wynikającymi z istoty i funkcji dożywocia, a określonymi w ustawie w art. 908 § 1 k.c., nabywca nieruchomości może bowiem w umowie o dożywocie zobowiązać się do ustanowienia na rzecz zbywcy użytkowania, którego wykonywanie jest ograniczone do części nieruchomości, służebności mieszkania lub innej służebności osobistej, albo do spełniania powtarzających się świadczeń w pieniądzach lub w rzeczach oznaczonych co do gatunku (art. 908 § 2 k.c.). Świadczenia ustalone w umowie należą wtedy do treści prawa dożywocia. Do ustanowienia służebności mieszkania na rzecz dożywotnika i do wykonywania tego prawa będą miały zastosowanie przepisy art. 296 i n. k.c. Z kolei podkreślenia wymaga, że służebność mieszkania wiąże się z uprawnieniem do władania rzeczą. Uprawniony może zostać tego władztwa pozbawiony, jego prawo może być też w inny sposób naruszone. Odpowiednie stosowanie przepisów o ochronie własności umożliwia w takim przypadku skorzystanie z ochrony, jaką daje roszczenie windykacyjne lub negatoryjne określone w art. 222 w zw. z art. 251 k.c. (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11 grudnia 2007 r., sygn. akt II CSK 330/07). Skarżącym, jak z powyższego wynika, przysługuje służebność osobista części mieszkania znajdującego się na nieruchomości, której dotyczy zamierzenie inwestycyjne, zaś pozostała część mieszkania przysługuje, także na zasadzie służebności osobistej, ich synowi M. J. Skarżący zatem, jak wynika z materiału dowodowego zebranego w sprawie, wraz z niepełnosprawnym synem zajmują cały dom mieszkalny znajdujący się na działce o nr [...]. Wprawdzie z treści ustanowionej służebności nie wynika, jak to ustalono w stanie faktycznym w sprawie IV SA 1030/00, że dożywotnikom przysługuje prawo do swobodnego poruszania się po całej nieruchomości oznaczonej nr [...], ale prawo takie przyznano dożywotnikom pośrednio do terenu o pow. około 1000 m2 tej działki. Jak już wskazano bowiem wcześniej, w § 14 aktu notarialnego nabywcy zobowiązali się do wydzielenia z działki o pow. 3500 m2 nowej działki o pow. około 1000 m2 i przekazanie jej własności dożywotnikom na zasadzie darowizny. Uregulowania tego, w ocenie Sądu, nie można tłumaczyć inaczej, jak tylko potwierdzenia potrzeby po stronie dożywotników korzystania z tej części przedmiotowej nieruchomości i wyrażenia przez nabywców zgody na korzystanie przez dożywotników z tego obszaru. Wprawdzie, co wynika z akt sprawy, do wydzielenia tej działki i przeniesienia na dożywotników jej własności nie doszło, nie oznacza to jednak, że z obszaru tego oni nie korzystają. Część działki o nr [...] jest niewątpliwie wykorzystywana przez dożywotników, chociażby w zakresie, po którym odbywa się dojście z ulicy do domu, w którym zamieszkują. Także syn skarżących, co wynika z materiału dowodowego, porusza się na wózku inwalidzkim i zachodzi potrzeba posiadania stosownego obszaru, po którym może się przemieszczać. Jak wskazali skarżący, zachodzi też potrzeba budowy podjazdu dla inwalidów, która to rampa może wchodzić na planowaną przez inwestora inwestycję, przez co inwestycja ta może negatywnie wpłynąć na jej powstanie (patrz pismo skarżących z dnia [...] września 2015 r.). Powyższych zaś kwestii, co już wykazano wyżej, organ odwoławczy nie analizował, tylko wbrew temu co przyjął organ pierwszej instancji, z góry założył, że skarżący nie mają statusu strony. Działanie takie, w ocenie Sądu, powoduje zaś naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu stanu faktycznego, które to naruszenie, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także naruszenie art. 28 k.p.a., które to naruszenie w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., miało wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ II instancji weźmie pod uwagę argumentację przedstawioną przez Sąd w niniejszym wyroku i ustali przede wszystkim, w jakim zakresie skarżący korzystają z nieruchomości oznaczonej nr [...] i czy planowana inwestycja może wpłynąć na posiadane przez nich uprawnienia wynikające z umowy dożywocia (służebności mieszkania), a przy wydawaniu rozstrzygnięcia zobowiązany będzie uwzględnić dokonaną wykładnię omawianych przepisów. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.