II SAB/Łd 16/16

Dnia 13 kwietnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2016 roku sprawy ze skargi K. G. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje organ do załatwienia wniosku skarżącego dotyczącego podania informacji w zakresie miesięcznego kosztu utworzenia/funkcjonowania każdego etatu radcy prawnego zatrudnionego w urzędzie – w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od Starosty [...] na rzecz skarżącego K. G. kwotę 361,20 (trzysta sześćdziesiąt jeden i 20/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS K.G., reprezentowany przez adwokata M. T., złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej o sposobie realizowania obsługi prawnej Powiatu [...] - co do podania miesięcznego kosztu utworzenia/funkcjonowania każdego etatu radcy prawnego, wnosząc o: pkt 1- zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, pkt 2 - stwierdzenie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, pkt 3 - zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania w kwocie 601,20 zł - w tym 100 zł wpisu od skargi, 480 zł tytułem kosztów zastępstwa adwokackiego, 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa dla adwokata, 4,20 zł tytułem kosztów przesłania skargi na bezczynność organu. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz.U. z 2015 r., poz. 2058) – dalej w skrócie "u.d.i.p." i art. 16 ust. 1 u.d.i.p. przez ich niezastosowanie - mimo, że objęte żądaniem wniosku dane stanowią informacje publiczne w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. i art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. K.G. wyjaśnił, że e-mailem z dnia 2 grudnia 2015 r. wystąpił do organu o udostępnienie informacji publicznej w zakresie sposobu realizowania obsługi prawnej reprezentowanego przezeń powiatu. W przypadku, gdyby obsługę taką zapewniali radcowie prawni, organ miał podać ilość etatów oraz miesięczny koszt utworzenia/funkcjonowania każdego etatu. W odpowiedzi z tej samej daty organ poinformował skarżącego, iż obsługa prawna powiatu realizowana jest przez dwóch radców prawnych zatrudnionych na umowę o pracę w pełnym wymiarze czasu pracy. Jednocześnie wskazał, że wysokość wynagrodzeń radców prawnych podlega ochronie na podstawie przepisów ustawy o ochronie danych osobowych. Według strony skarżącej do dnia wniesienia skargi organ nie udostępnił żądanej informacji w formie czynności materialno-technicznej (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), ani też nie wydał decyzji odmownej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Skoro organ uznał, iż dostęp do informacji publicznej o miesięcznym koszcie utworzenia/funkcjonowania każdego etatu radcy prawnego podlega w myśl art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ograniczeniu z uwagi na ochronę prywatności, to zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. winien wydać decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia skarżącemu informacji. E-mail organu z dnia 2 grudnia 2015 r. z całą pewnością nie stanowi decyzji administracyjnej, albowiem nie zawiera rozstrzygnięcia o wniosku skarżącego i podpisu upoważnionego pracownika organu, a tym samym nie spełnia minimum podstawowych warunków wymienionych w art. 107 § 1 k.p.a. Odpowiadając na skargę Starosta [...] wniósł o jej odrzucenie bądź ewentualnie oddalenie, przyznając, że K.G. zwrócił się w dniu 2 grudnia 2015 r. z wnioskiem przesłanym elektronicznie o udostępnienie informacji publicznej o formach prowadzonej w Starostwie Powiatowym w S. obsługi prawnej. Pismo zawierało wiele wątków oraz żądanie, aby w przypadku zatrudnienia radców prawnych na umowę o pracę podać miesięczny koszt utworzenia bądź funkcjonowania każdego etatu. Skarżący zażyczył sobie, aby przesłano mu odpowiedź w formie, w jakiej zadał pytanie, a więc elektroniczne na podany e-mail. Organ, bez zbędnej zwłoki, tj. w dniu otrzymania wniosku przesłał odpowiedź. Z treści skargi wynika, że wnioskodawca nie ma zastrzeżeń do udzielonej informacji, za wyjątkiem odpowiedzi w zakresie kosztów funkcjonowania każdego etatu. Radcy prawni zatrudnieni są w Starostwie Powiatowym w S. w komórce organizacyjnej pod nazwą Zespół Radców Prawnych. Starostwo Powiatowe w S. nie prowadzi oddzielnej ewidencji kosztów dla poszczególnych komórek organizacyjnych i nie prowadzi ewidencji kosztów poszczególnych stanowisk pracy. Udzielenie informacji w tym względzie wymagałoby przetworzenia, a wnioskodawca nie wskazał interesu publicznego, któremu miałoby służyć udzielenie tej informacji. Jedyną informacją wprost, nie wymagającą przetworzenia, jest wysokość wynagrodzenia radców prawnych. Jednak wysokość wynagrodzenia nie może zostać ujawniona z względu na treść ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tj. Dz.U. z 2014 r., poz. 1182 ze zm.). W skardze postawiono zarzut bezczynności organu poprzez niewydanie decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej. Zdaniem organu jest to stanowisko nieuzasadnione. Informacja przekazana wnioskodawcy zawierała w zakresie wynagrodzenia radców prawnych elementy istotne decyzji administracyjnej, a mianowicie rozstrzygnięcie - odmowę udzielenia informacji o wysokości wynagrodzenia radców prawnych, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz wskazanie osoby, która taką decyzję, działając z upoważnienia Starosty [...], podjęła. Jeżeli wnioskodawca uważał, że podjęta decyzja zawiera wady, winien ją zaskarżyć w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Wprawdzie pismo organu nie zawierało pouczenia o miejscu i terminie wniesienia odwołania, ale wnioskodawca mógł się zwrócić do organu o udzielenie takiej informacji. Zdaniem Starosty w żadnym stopniu nie można mu przypisać bezczynności, a wniesiona skarga jest przedwczesna bez wyczerpania trybu odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 647 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie K.G. zaskarżył bezczynność Starosty [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej dotyczącej podania informacji w zakresie miesięcznego kosztu utworzenia/funkcjonowania każdego etatu radcy prawnego zatrudnionego w urzędzie. Problematyka dostępu do informacji publicznej unormowana została przez ustawodawcę w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Informację publiczną stanowi bowiem każda informacja o sprawach publicznych. Podlega ona udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach w trybie określonych w niniejszej ustawie (art. 1 ust. 1). Przykładowe wyliczenie danych posiadających charakter informacji publicznych zawiera art. 6 ust. 1 u.d.i.p., zaś katalog podmiotów zobowiązanych do jej udostępnienia określa art. 4 u.d.i.p., wymieniając przede wszystkim jako obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Jedną z ustawowych form dostępu do informacji publicznej jest jej udostępnienie na wniosek zainteresowanego podmiotu (art. 7 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p.). W takiej sytuacji udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze czynności materialno-technicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast odmowa udostępnienia informacji publicznej powinna zostać rozstrzygnięta w drodze decyzji administracyjnej, o której stanowi art. 16 u.d.i.p. W przypadku, gdy wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej, a także wówczas gdy adresat wniosku nie dysponuje żądanymi informacjami, powinien powiadomić o tym wnioskodawcę pisemnie. Z bezczynnością organu na gruncie rozważanej ustawy mamy zatem do czynienia wówczas, gdy w zakreślonym ustawą terminie adresat wniosku nie udostępnia wnioskowanej informacji, ani też nie wydaje decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie wnioskowym na podstawie przepisów u.d.i.p. Przy czym nie jest możliwe skuteczne podniesienie zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. W przypadku takiej skargi sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynności organu w zakresie informacji publicznej ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosków, zapewniając stronie niezbędną ochronę sądową w zakresie dostępu do informacji publicznej (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 2355/13 – Lex nr 1446540). W rozpoznawanej sprawie informacja, której udostępnienia domagał się skarżący od Starosty [...], jest niewątpliwie informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. Nie sposób jednak zgodzić się ze stanowiskiem organu, że koszt utworzenia/funkcjonowania każdego etatu radcy prawnego jest tożsamy z ujawnieniem informacji o wysokości wynagrodzenia radcy prawnego. W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że wydatki ponoszone przez Powiat związane z utworzeniem i funkcjonowaniem stanowiska (każdego etatu) radcy prawnego należą niewątpliwie do sfery wydatków publicznych. Zgodnie bowiem z art. 9 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. 2013 poz. 885 ze zm.) nie może budzić wątpliwości, iż jednostki samorządu terytorialnego tworzą sektor finansów publicznych. W rozdziale 4 działu 1 tej ustawy została uregulowana jedna z naczelnych zasad rządzących gospodarką środkami publicznymi, zasada jawności finansów publicznych, wyrażona w art. 33 ust. 1, od której przewiduje się jedynie dwa wyjątki. Jawność może być wyłączona w stosunku do środków publicznych, których pochodzenie lub przeznaczenie zostało uznane za informację niejawną na podstawie odrębnych przepisów lub jeśli wynika to z obowiązujących Rzeczpospolitą umów międzynarodowych. Wobec powyższych uregulowań można stwierdzić, że zasada jawności gospodarki środkami publicznymi jest zasadą, która musi być bezwzględnie przestrzegana przez każdą jednostkę dysponującą publicznymi środkami finansowymi. Wydatkujący środki publiczne podlegają kontroli odpowiednich urzędów, kontroli politycznej oraz kontroli ze strony samych obywateli. Jakakolwiek reglamentacja informacji o działalności podmiotów publicznych w stosunku do tych podmiotów musi być podyktowana racjami znajdującymi swoje uzasadnienie w Konstytucji. W tym wypadku ewentualne wątpliwości natury konstytucyjnej rozwiewa jednak wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r. sygn. akt K 17/05 (OTK-A z 2006 r. nr 3, poz. 30). Zauważyć przy tym należy, że udzielenie informacji w zakresie kosztów obsługi prawnej nie jest równoznaczne z ujawnieniem wysokości pobieranego przez konkretnego radcę prawnego wynagrodzenia, gdyż może składać się ono z wielu składników, a ponadto dokonywane są z niego potrącenia (np. na poczet zaliczki na podatek dochodowy). Prawidłowa wykładnia przepisu art. 1 ust. 1 ustawy musi zatem uwzględniać publiczno-prawny charakter materii, której dotyczył wniosek skarżącego z dnia 2 grudnia 2015 r., w części dotyczącej informacji o wydatkach pochodzących ze środków publicznych – to jest informacji o miesięcznych kosztach Powiatu utworzenia/funkcjonowania każdego etatu radcy prawnego, a także rangę uwarunkowań konstytucyjnych, wynikających z postanowień art. 61 Konstytucji RP (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2508/12 – Lex nr 1254209 oraz z dnia 18 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 695/14 – Lex nr 1657860 i sygn. akt I OSK 796/14 – G.Prawna SiA 2015/96/7, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 marca 2016 r. sygn. akt II SAB/Po 7/16 – dostępny na stronie internetowej pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie budzi ponadto żadnych wątpliwości, że podmiot będący adresatem wniosku jest organem władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 i 3 u.d.i.p, na którym spoczywa obowiązek udostępnienia informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. W realiach tej sprawy organ zarówno w dacie wniesienia skargi, jak i obecnie pozostaje w bezczynności, ponieważ nie udostępnił wnioskodawcy w pełni żądanej informacji, ani też wbrew temu - co twierdzi Starosta w treści odpowiedzi na skargę - nie wydał decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 16 ust. 1 u.p.i.d. o odmowie udzielenia informacji o wysokości wynagrodzenia radców prawnych. Niewątpliwie organ ustosunkował się częściowo do wniosku skarżącego z dnia 2 grudnia 2015 r. już w dniu jego wpłynięcia do organu, jednakże zajęte przezeń stanowisko nie zawiera minimum elementów koniecznych do uznania go za decyzję administracyjną w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a. Zatem wywody organu o przedwczesności skargi i uprzedniej konieczności wyczerpania trybu odwoławczego oraz jej ewentualnej niedopuszczalności są zupełnie chybione. Mając powyższe na uwadze sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. W punkcie drugim sentencji wyroku sąd w trybie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ podjął on czynności zmierzające do załatwienia wniosku, choć nie do końca właściwie go zinterpretował, a co za tym idzie nie rozstrzygnął go w przewidzianej prawem formie. W punkcie trzecim wyroku sąd na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 oraz art. 206 p.p.s.a. zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania, niezbędnych do celowego dochodzenia praw, na które złożyły się: wpis od skargi -100 zł, koszty przesyłek - 4,20 zł, koszty zastępstwa adwokackiego - 240 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa 17 zł. Sąd nie uwzględnił w całości wniosku skarżącego o zasądzenie tytułem kosztów zastępstwa adwokackiego kwoty 480 zł, ponieważ wziął pod uwagę nakład pracy ustanowionego w sprawie pełnomocnika sprowadzający się wyłącznie do napisania skargi. W ocenie sądu w tej sprawie miał miejsce "uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 206 p.p.s.a., wskutek czego uprawnione stało się miarkowanie wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika skarżącego poprzez dostosowanie tego wynagrodzenia do stopnia zawiłości sprawy i koniecznego nakładu pracy pełnomocnika. Sądowi z urzędu wiadomym jest, iż ten sam skarżący, reprezentowany przez tego samego pełnomocnika wywiódł bardzo wiele skarg na bezczynność organów związaną z udostępnianiem informacji publicznej (m.in. np. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 marca 2016 r., sygn. akt II SAB/Go 9/16, postanowienie WSA w Olsztynie z dnia 11 marca 2016 r. sygn. akt II SAB/Ol 13/16, wyroki WSA w Poznaniu z dnia 8 marca 2016 r. sygn. akt II SAB/Po 7/16 i 23 marca 2016 r. sygn. II SAB/Po 6/16, postanowienie WSA w Szczecinie z dnia 5 marca 2015 r. sygn. akt II SAB/Sz 28/15, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 lutego 2015 r. sygn. akt II SAB/Po 149/14, postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 29 stycznia 2015 r. sygn. akt II SAB/Po 151/14, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 15 grudnia 2014 r. sygn. akt IV SAB/Gl 149/14, wyrok WSA w Opolu z dnia 2 grudnia 2014 r. sygn. akt SAB/Op 67/14, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 listopada 2014 r. IV SAB/Gl 131/14,), co powoduje, iż nakład pracy pełnomocnika związany ze sporządzaniem kolejnych zbliżonych w treści skarg nie jest znaczny, niekiedy nawet znikomy, sprowadzający się stricte rzecz ujmując do powielenia treści skargi i wskazania jej adresata. Sąd uznał, że w takiej sytuacji właściwe będzie przyznanie wynagrodzenia w wysokości połowy stawki wynikającej z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800). Taka wysokość wynagrodzenia odpowiada zresztą wysokości wynikającej z poprzednio obowiązujących przepisów - § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (j.t. Dz.U. 2013 r., poz. 461 ze zm.). k.ż.