I SA/Bk 829/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Melezini (spr.), Sędziowie sędzia SO del. do WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Borkowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 31 marca 2016 r. sprawy ze skargi P. Ś. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2012 w pomniejszonej wysokości oddala skargę. Pan P. Ś. (dalej powoływany także jako: "Skarżący") złożył w dniu [...] maja 2012 r. w Biurze Powiatowym ARiMR w B. wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013) na rok 2012, w którym zadeklarował Pakiet 2 - Rolnictwo ekologiczne, wariant 2.3 - Trwałe użytki zielone (dla których zakończono okres przestawiania) na powierzchni 754,70 ha i pakiet 5 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariant 5.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków na powierzchni 754,70 ha. W dniu [...] czerwca 2012 r. Skarżący złożył pismo, w którym wycofał z programu rolnośrodowiskowego (wariant 2.3 i 5.1) działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni 8,49 ha, dołączając umowę dzierżawy zawartą w dniu [...] marca 2011 r. pomiędzy Panem K. J. (wydzierżawiający), a Gospodarstwem Rolnym P. Ś. (dzierżawca), oświadczenie Pana K. J. z dnia [...] czerwca 2012 r. o wypowiedzeniu i rozwiązaniu umowy dzierżawy dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...], akt notarialny repertorium A Nr [...], akt nr [...] oraz pismo z informacją, że od dnia[...] czerwca 2012 r. z powodu wypowiedzenia umowy dzierżawy, nie jest w stanie kontynuować zaciągniętego zobowiązania rolnośrodowiskowego z przyczyn od niego niezależnych, których nie mógł przewidzieć w dniu rozpoczęcia zobowiązania. Następnie w dniu [...] lipca 2012 r., Skarżący złożył zmianę do wniosku, w której zmniejszył powierzchnię działek ewidencyjnych nr [...],[...], [...] i [...] o 0,04 ha oraz wycofał część wniosku, w którym wycofał z programu rolnośrodowiskowego (wariant 2.3 i 5.1) działki: ZAH położoną na działce ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 1,29 ha, ZAHG położoną na działce ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 0,60 ha, ZAL położoną na działce ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 0,65 ha, ZSA położoną na działce ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 0,79 ha, ZYB położoną na działce ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 1,07 ha, ZYC położoną na działce ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 1,00 ha oraz ZYY położoną na działce ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 2,27 ha. Kolejnym pismem z dnia [...] października 2012 r. Skarżący złożył zmianę do wniosku oraz wycofanie części wniosku, w którym działkę rolną oznaczoną identyfikatorem TTA, położoną na działkach ewidencyjnych nr [...], nr [...] i nr [...] o powierzchni 12,83 ha wycofał z programu rolnośrodowiskowego. Wraz z wycofaniem wniosku, Skarżący złożył pismo nr [...] z dnia [...] września 2012 r. Dyrektora B. Parku Narodowego o wyłączeniu z zabiegów działek ewidencyjnych nr [...], [...] i [...] oraz pismo z informacją, że od dnia [...] września 2012 r. w związku z zaleceniem Dyrektora B. Parku Narodowego nie jest w stanie kontynuować zaciągniętego zobowiązania rolnośrodowiskowego z przyczyn od niego niezależnych, których nie mógł przewidzieć w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. W odpowiedzi na wezwanie z dnia [...] października 2012 r., Skarżący w dniu [...] października 2012 r. złożył kolejną korektę wniosku wraz z oświadczeniem o zaprzestaniu użytkowania działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...] oraz zmniejszeniu powierzchni objętej zobowiązaniem rolnośrodowiskowym. Następnie w dniu [...] lutego 2013 r., Skarżący złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w B. pismo, w którym wyjaśnił przyczyny zmniejszenia w jego gospodarstwie powierzchni trwałych użytków zielonych wraz z kserokopią pisma Stowarzyszenia A. z dnia [...] września 2012 r. i kserokopią pisma Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2012 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. przyznał Skarżącemu płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości na 2012 rok i umorzył postępowanie w sprawie przyznania płatności w części dotyczącej działek względem których Skarżący cofnął wniosek. W powyższej decyzji organ I instancji uznał wyłączenie z zabiegów koszenia działek ewidencyjnych o nr [...], [...] i [...], wynikające z konieczności utrzymania strefy ochrony ścisłej miejsca rozrodu puchacza Bubo Bubo oraz tzw. Strefy buforowej wokół stanowiska lęgowego orlika grubodziobego Aąuila Langa jako zdarzenie siły wyższej oraz odmówił uznania rozwiązania umowy dzierżawy dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...] jako zdarzenia siły wyższej i zgodnie z § 27 ust 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz.U. z 2009 r. Nr 33, poz. 262 ze zm., dalej powoływane jako rozporządzenie rolnośrodowiskowe) płatność rolnośrodowiskową pomniejszył o 20 %. Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącego, w którym zakwestionowano zgodność z prawem zastosowanej sankcji 20%, Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wskazując na obowiązujące przepisy dotyczące przyznawania pomocy finansowej na realizację programu rolnośrodowiskowego organ odwoławczy wskazał, że Skarżący składając wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010 zobowiązał się do realizacji podjętych zobowiązań we wniosku z dnia [...] maja 2010 r. przez okres 5 lat od dnia podjęcia zobowiązania, czyli od dnia [...] marca 2010 r. do [...] marca 2015 r. Początkowo powierzchnia ta wynosiła 777,49 ha, w 2011 r. uległa zmniejszeniu do 754,70 ha. Ze zgromadzonych dokumentów wynika, że w roku 2012 Skarżący nie zachował w gospodarstwie rolnym powierzchni trwałych użytków zielonych i wszystkich elementów krajobrazu tworzących ostoje dzikiej przyrody, ponieważ wycofał obszar 29,03 ha z powierzchni podjętego zobowiązania w ramach wariantu 2.3 i 5.1, co potwierdza złożone w dniu [...] lipca 2012 r. wycofanie części wniosku z programu rolnośrodowiskowego z deklaracji wariantu 2.4 i wariantu 5.1: działek rolnych ZAH o powierzchni 1,29 ha, ZAHG o powierzchni 0,60 ha, ZAL o powierzchni 0,65 ha, ZSA o powierzchni 0,79 ha, ZYB o powierzchni 1,07 ha, ZYC o powierzchni 1,00 ha, ZYY o powierzchni 2,27 ha oraz wycofanie w dniu 08.10.2012 r. działki rolnej TTA o powierzchni 12,83 ha. Powyższe skutkowało zastosowaniem § 27 ust. 4 ww. rozporządzenia rolnośrodowiskowego, zgodnie z którym jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20 % w roku, w którym stwierdzono takie uchybienia. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania - niewłaściwej interpretacji przepisu § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego przez organ I instancji, naruszenia zasady prawdy obiektywnej, wybiórczą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego sprzecznego z doświadczeniem życiowym i zasadami logicznego rozumowania, organ odwoławczy wskazał, że nie zasługują one na uwzględnienie. Zaznaczył, że organ I instancji właściwe zastosował stancję z § 27 ust. 4 ww. rozporządzenia. Dodatkowo podkreślił, że w myśl § 27 ust. 5 ww. rozporządzenia, przepisu ust. 4 nie stosuje się w przypadku, gdy rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo w wyniku przeniesienia, w drodze umowy, posiadania gruntów rolnych, na których występują takie użytki lub elementy krajobrazu, lub utraty posiadania takich gruntów, jeżeli ponadto do powierzchni tych gruntów nie została przyznana płatność rolnośrodowiskowa. Względem wycofanych przez Skarżącego działek została przyznana płatność rolnośrodowiskowa, dlatego też przepis § 27 ust. 5 nie mógł znaleźć zastosowania w sprawie. Organ odwoławczy wskazał także, że zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego zobowiązanie rolnośrodowiskowe nie podlega zmianie w trakcie jego realizacji, chyba że zmiana ta jest zgodna z enumeratywnie wymienionymi w punktach od 1 do 5 tego paragrafu i tylko w przypadku zmiany zobowiązania rolnośrodowiskowego dokonanej w myśl § 5 ust. 1 zmianę taką wprowadza się w planie działalności rolnośrodowiskowej zgodnie z § 5 ust. 2. Zatem należy zauważyć, iż rolnik nie ma "dowolności" w modyfikacji podjętego zobowiązania, a dopuszczalne przypadki zmiany zobowiązania rolnośrodowiskowego w trakcie jego trwania są jednoznacznie sprecyzowane w § 5 ust. 1 rozporządzenia. Skarżący składając wniosek na 2010 rok zobowiązał się między innymi do realizacji 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, oraz oświadczył, że jest świadomy konsekwencji i sankcji dotyczących niewykonania zobowiązań wynikających z realizacji programu rolnośrodowiskowego (sekcja IX wniosku - Oświadczenia i zobowiązania). Odwołując się do brzmienia § 35 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w zw. z art. 47 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r., które to akty regulują wystąpienie tzw. siły wyższej, organ odwoławczy zgodził się z organem I instancji, że w związku z zaleceniem Dyrektora B. Parku Narodowego dotyczącą zabiegów rolniczych działek ewidencyjnych o nr [...], [...] i [...], Skarżący nie jest w stanie kontynuować zaciągniętego zobowiązania rolnośrodowiskowego z przyczyn od niego niezależnych, których nie mógł przewidzieć w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. W związku z powyższym zwrot pomocy w powyższym zakresie nie jest wymagany. Tym niemniej, za siłą wyższą nie mogło być uznane rozwiązanie umowy dzierżawy działki ewidencyjnej nr [...], bowiem Skarżący rozpoczynający realizację działań rolnośrodowiskowych na działkach dzierżawionych powinien mieć na względzie sytuację, w której dzierżawa z różnych powodów i w każdej chwili może zostać wymówiona (§ 6 umowy dzierżawy zawartej w dniu [...] marca 2011 r. pomiędzy Panem K. J. - wydzierżawiający, a Gospodarstwem Rolnym P. Ś. - dzierżawca). Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. nie znalazł również możliwości zastosowania w sprawie niniejszej art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. U. UE L z dnia 02 grudnia 2009 r.), bowiem przepis ten ma zastosowanie do obniżek i wykluczeń, przewidzianych w rozdziałach I i II cytowanego rozporządzenia, a zatem dotyczących niezgłoszonych obszarów i kryteriów kwalifikowalności. Tymczasem w niniejszej sprawie sankcje związane były z niezachowaniem występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych, a zatem przepis art. 73 ww. rozporządzenia nie miał zastosowania. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku Skarżący wniósł o uchylenie decyzji Dyrektora P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. w części dotyczącej pomniejszenia płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012 wraz z sankcjami, zarzucając jej naruszenie: – art. 7 k.p.a. - zasady obiektywizmu oraz art. 21 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich - poprzez niezałatwienie wniosku po myśli strony, na skutek zinterpretowania wszelkich niejasności i wątpliwości na niekorzyść strony oraz niepodjęcie wszelkich niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego kroków, skutkujące wydaniem błędnej decyzji poprzez brak uwzględnienia przez organ rozstrzygający zaistnienia wyjątkowych okoliczności, skutkujących zmniejszeniem powierzchni trwałych użytków zielonych w gospodarstwie w konsekwencji niezawinionej utraty władztwa nad częścią gruntów, z jednoczesnym zachowaniem trwałych użytków zielonych, co do zasady, mimo że do czasu składania wniosków o płatność rolnośrodowiskowa na rok 2012 tj. w latach poprzedzających obowiązywała jednolita wykładnia wskazująca, iż w takich przypadkach ARiMR nie stosuje sankcji; – art. 9 k.p.a. oraz art. 21 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 14 w/w ustawy, poprzez brak należytego i wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie zakresu ich praw i obowiązków będących przedmiotem niniejszego postępowania, poprzez brak poinformowania przez ARiMR wnioskodawcy, iż interpretacja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi PBrś-053-42-4/12 w sprawie przypadków odstąpienia od stosowania sankcji wynikających z § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego a obecnie § 38 ust. 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 z późn. zm. nie wiąże ARiMR mimo, że została sporządzona przez Organ będący twórcą rozporządzenia wykonawczego; – art. 8 k.p.a. - zasady pogłębiania zaufania w zw. z art. 11 k.p.a. oraz art. 21 ust. 2 pkt 1 w/w ustawy, poprzez wprowadzenie w błąd wnioskodawcy, poprzez stosowanie odmiennej wykładni odnośnie § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego niż to wynika z interpretacji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi PBrś-053-42-4/12 w sprawie przypadków odstąpienia od stosowania sankcji wynikających z § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, mimo że została sporządzona przez Organ będący twórcą rozporządzenia wykonawczego; – art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania w zw. z art. 11 k.p.a. oraz art. 21 ust. 2 pkt 1 w/w ustawy, poprzez naruszenie zasady równości poprzez wydanie rozstrzygnięcia wobec strony odmiennego od treści decyzji podjętej wcześniej, a dotyczącej analogicznej sytuacji faktycznej i prawnej (wykaz decyzji administracyjnych, w których zastosowano jednakową wykładnię przepisu prawa § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego polegająca na niezastosowaniu sankcji pomniejszenia płatności o 20%); – art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów i dokonanie dowolnej oceny poprzez niezastosowanie się przez Organy obu instancji do interpretacji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi PBrś-053-42-4/12 w sprawie przypadków odstąpienia od stosowania sankcji wynikających z § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, a obecnie § 38 ust. 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r.; – obrazę art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009 r., str. 1, ze zm.) poprzez jego niezastosowanie i tym samym niesłuszne zastosowanie względem Skarżącego obniżki płatności, w sytuacji gdy Wnioskodawca nie ponosi odpowiedzialności za rzekomo popełnione nieprawidłowości, ponieważ przy sporządzaniu stosownego wniosku opierał się na interpretacji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi PBrś-053-42-4/12 (du-3682) w sprawie przypadków odstąpienia od stosowania sankcji wynikających z § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, a obecnie § 38 ust. 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r., oraz wskazał na zaistnienie wyjątkowych okoliczności, skutkujących zmniejszeniem powierzchni trwałych użytków zielonych w gospodarstwie w konsekwencji niezawinionej utraty władztwa nad częścią gruntów, z jednoczesnym zachowaniem trwałych użytków zielonych, co do zasady; – § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, poprzez jego niewłaściwą interpretację przez organ I i II instancji oraz naruszenie zasady prawdy obiektywnej i wybiórczą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, sprzeczną z doświadczeniem życiowym i zasadami logicznego rozumowania mimo, że wyrok NSA w Warszawie II GSK 646/14 z dnia 26 maja 2015 r., wyrok NSA w Warszawie II GSK 758/14 z dnia 26 maja 2015 r., wyrok NSA w Warszawie II GSK 2918/14 z dnia 26 maja 2015 r., wyrok WSA w Łodzi z dnia 05.09.2013 r. III SA/Łd 651/13, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 23.12.2013 r. I SA/Bk 472/13, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 23.12.2013 r. I SA/Bk 521/13 wskazują jednoznacznie na stosowanie błędnej wykładni przez ARiMR odnośnie § 27 ust. 4 w/w rozporządzenia; – art. 36 § 1 i 2, art. 37 § 1 k.p.a., poprzez niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie. W odpowiedzi na skargę Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W piśmie procesowym z dnia 25 marca 2016 r., pełnomocnik Skarżącego uzupełnił złożoną skargę poprzez przytoczenie argumentacji zwartej w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 26 maja 2015 r., II GSK 646/14, w zakresie rozumienia § 27 ust. 4 i 5 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kwestią sporną w sprawie jest zmniejszenie Skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012 i zastosowanie sankcji 20%. Warunki i tryb udzielania pomocy finansowej na realizację programu rolnośrodowiskowego, w zakresie 2012 r., regulowało rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz.U. z 2009 r. Nr 33, poz. 262 ze zm., dalej powoływane jako rozporządzenie rolnośrodowiskowe. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi, jeżeli realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z poźn. zm.), zwane dalej "zobowiązaniem rolnośrodowiskowym", obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych. Stosownie do z § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe zachowuje występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałe użytki zielone, w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 z dnia 29 października 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania systemu płatności jednolitej przewidzianego w tytule III rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009, str. 1), zwane dalej "trwałymi użytkami zielonymi", oraz elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, tworzące ostoje dzikiej przyrody. Ustawodawca w § 5 wymienionego rozporządzenia przyjął generalną zasadę, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe nie podlega zmianie w trakcie jego realizacji, chyba że zmiana ta jest zgodna z enumeratywnie wymienionymi w punktach od 1 do 5 tego paragrafu i tylko w przypadku zmiany zobowiązania rolnośrodowiskowego dokonanej w myśl § 5 ust. 1 zmianę taką wprowadza się w planie działalności rolnośrodowiskowej zgodnie z § 5 ust. 2. Stąd rolnik nie ma "dowolności" w modyfikacji podjętego zobowiązania, a dopuszczalne przypadki zmiany zobowiązania rolnośrodowiskowego w trakcie jego trwania są jednoznacznie sprecyzowane. W kontrolowanej sprawie ustalono, że Skarżący składając wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010 zobowiązał się do realizacji zobowiązań podjętych we wniosku z dnia [...] maja 2010 r. przez okres 5 lat od dnia podjęcia zobowiązania, czyli od dnia [...] marca 2010 r. do [...] marca 2015 r. Powyższe zobowiązanie zostało określone w decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. i wynika z przepisu § 2 ust. 1 pkt 2, pkt 3 i § 2 ust. 2 i 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Ponadto podejmując zobowiązanie rolnośrodowiskowe w roku 2010 w ramach pakietu 2 – Rolnictwo ekologiczne, wariant 2.4 – trwałe użytki zielone (w okresie przestawiania) i pakietu 5 – Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 na powierzchni 777,49 ha, Skarżący zobowiązała się na mocy § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r., między innymi do zachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych. W roku 2011 powierzchnia realizacji zobowiązania uległa zmniejszeniu w obu pakietach do 754,70 ha, zaś w 2012 r. uległa zmniejszeniu o kolejne 29,03 ha – wycofanie przez Skarżącego części gruntów z wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na kolejny rok. Zatem w 2012 r. Skarżący nie zachował w gospodarstwie rolnym powierzchni trwałych użytków zielonych i wszystkich elementów krajobrazu tworzących ostoje dzikiej przyrody na obszarze 29,03 ha w ramach wariantów 2.4 i 5.1. W konsekwencji, ze względu na naruszenie § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, organy prawidłowo zastosowały § 27 ust. 4 ww. rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20 % w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie. Za niezasadny należy uznać zarzut błędnej wykładni § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez przyjęcie, że przepis ten znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy nie dokonano zmiany faktycznego przeznaczenia gruntów wycofanych z płatności. Niewątpliwie w świetle § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego oraz powołanego w jego treści § 4 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia niezachowanie trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo – w rozumieniu § 27 ust. 4 – jest naruszeniem obowiązku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. W myśl § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, jednym z warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej jest realizowanie 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 – obejmującego wymogi wykraczające ponadpodstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej. Ustalając, co należy rozumieć poprzez "niezachowanie", o którym mowa w § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego należy uwzględnić treść § 27 ust. 5 ww. rozporządzenia. Stanowi on, że przepisu ust. 4 nie stosuje się w przypadku, gdy rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo w wyniku przeniesienia, w drodze umowy, posiadania gruntów rolnych, na których występują takie użytki lub elementy krajobrazu, lub utraty posiadania takich gruntów, jeżeli ponadto do powierzchni tych gruntów nie została przyznana płatność rolnośrodowiskowa. Prawodawca wskazał zatem na "niezachowanie" trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo w wyniku przeniesienia lub utraty posiadania gruntów. Skoro tak, przyjąć trzeba, że przeniesienie (w sposób określony przepisem) lub utrata posiadania gruntów – na których występują użytki zielone lub opisane elementy krajobrazu nieużytkowane rolniczo – jest rodzajem niezachowania trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo. W konsekwencji – co do zasady – tego rodzaju niezachowanie trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo skutkować winno zmniejszeniem płatności na zasadach określonych § 27 ust. 4. Wskutek bowiem tego rodzaju "niezachowania" trwałych użytków zielonych rolnik także nie realizuje podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Stanowisko to zostało przedstawione m.in. w wyrokach NSA z: 26 maja 2015 r., II GSK 646/14; 26 maja 2015 r. II GSK 2918/14; 2 października 2015 r., II GSK 1998/14. Z akt sprawy niewątpliwie wynika, że względem użytków rolnych, których posiadanie utracił Skarżący w związku z rozwiązaniem umów dzierżawy, otrzymywał już płatność rolnośrodowiskową. W związku z powyższym, wyjątek o którym mowa w art. 27 ust. 5 rozporządzenia rolnośrodowiskowego nie mógł mieć zastosowania. Dodatkowo wskazać należy, że także w świetle brzmienia § 38 ust. 8 i 9 późniejszego rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. Skarżący otrzymałby pomniejszoną płatność o 20% oraz nie mógłby skorzystać z wyłączenia o jakim mowa w § 38 ust. 9. Zgodnie z brzmieniem tegoż przepisu, ust. 8 nie stosuje się w przypadku, gdy rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo w wyniku przeniesienia, w drodze umowy sprzedaży, darowizny lub innej umowy posiadania gruntów rolnych, na których występują takie użytki lub elementy krajobrazu, lub utraty posiadania takich gruntów, a grunty nie są objęte zobowiązaniem rolnośrodowiskowym. Zatem obecnie już samo objęcie trwałych użytków zielonych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym, bez względu na przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, skutkuje tym, że wyjątek związany z utratą posiadania gruntów objętych programem nie powoduje odstąpienia od nałożenia sankcji. Nie daje podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji przywoływane przez Skarżącego pismo Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 października 2012 r. znak: PBrś-053-42-4/12, w którym stwierdzono, że zmniejszenie płatności rolnośrodowiskowej o 20 % ma miejsce jedynie w przypadku zniszczenia trwałego użytku zielonego. Wskazane pismo jest jedynie odpowiedzią na zapytanie Stowarzyszenia AKROS i niewątpliwie nie ma charakteru wiążącego. W związku z tym organy nie miały obowiązku stosowania się do przedstawionego tam stanowiska. Na organach nie ciążył też obowiązek informowania wnioskodawcy, jaki charakter ma ww. stanowisko. Kwestie dotyczące oceny zachowania przez rolnika trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo regulują przepisy rozporządzenia rolnośrodowiskowego i na podstawie tych przepisów podjęto skarżone rozstrzygnięcie. Uwzględnienia skargi nie uzasadniają również wskazywane przez Skarżącego przypadki, w których organy miały zastosować odmienną wykładnię spornych regulacji. Jak wskazano powyżej skarżone rozstrzygnięcie opiera się na prawidłowej interpretacji § 27 ust. 4 i 5 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Należy zgodzić się z organem, że w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009 r., str. 65 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem obniżek i wykluczeń, przewidzianych w rozdziałach I i II, nie stosuje się w przypadku, gdy rolnik złożył wniosek zgodny ze stanem faktycznym lub gdy może wykazać, że nieprawidłowości nie wynikają z jego winy. Art. 73 ww. rozporządzenia ma zatem zastosowanie do obniżek i wykluczeń przewidzianych w rozdziałach I i II cytowanego rozporządzenia. Zgodnie z Tytułem IV - Podstawa obliczania pomocy, obniżek płatności i wykluczeń z płatności, rozdział I odnosi się do niezgłoszonych obszarów, zaś rozdział II do ustaleń w odniesieniu do kryteriów kwalifikowalności. W związku z tym, że nałożone w sprawie sankcje dotyczące nie zachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych wynikają z przepisów prawa krajowego - § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, art. 73 nie ma w przedmiotowej sprawie zastosowania. Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. W postępowaniu w sprawie o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, według art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 173), z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Ust. 2 art. 21 stanowi między innymi, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: (1) stoi na straży praworządności; (2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Stosownie do ust. 3 art. 21 ww. ustawy strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Z przedstawionych regulacji wynika, że w postępowaniu dotyczącym płatności rolnośrodowiskowej obowiązek organu został ograniczony do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. Na organie nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie twierdzeń i uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. To na ubiegającym się o pomoc w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" spoczywa ciężar udowodnienia, że nie zachowanie trwałych użytków zielonych, które występowały w gospodarstwie rolnym i określone były w planie działalności rolnośrodowiskowej nie winno skutkować zastosowaniem sankcji z § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. W przypadku pakietów, w których przyznaje się płatność do gruntów użytkowanych jako trwałe użytki zielone, tak jak miało to miejsce w przypadku pakietu 5, sam fakt zmniejszenia powierzchni trwałych użytków zielonych należy uznać za równoznaczny z nie wypełnieniem wymogu § 4 ust. 2 pkt 1, czyli nie zachowaniem, skutkującym obowiązkiem nałożenia przez organ stosownej sankcji. Trzeba też zauważyć, iż zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, organ przed którym toczy się postępowanie udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Skarżący żądania takiego nie złożył. Końcowo, odnosząc się do zarzutów skargi naruszenia art. 36 i 37 k.p.a., wskazać należy, że Skarżącemu przysługiwały środki prawne do zaskarżenia przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ odwoławczy bądź też bezczynności tegoż organu. Skarżący na etapie postępowania odwoławczego 3-krotnie był zawiadamiany o niezałatwieniu sprawy w terminie, przyczynie zwłoki oraz planowanym zakończeniu postępowania. Z akt sprawy nie wynika jednak, aby Skarżący w prowadzonym postępowaniu składał zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie lub też na prowadzenie postępowania w sposób przewlekły, tym samym w skardze na decyzję merytoryczną, kończącą to postępowanie, nie może skutecznie zarzucać bezczynności lub też przewlekłego prowadzenia postępowania przez ten organ. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.