II SA/Kr 304/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędziowie: WSA Beata Łomnicka WSA Aldona Gąsecka- Duda Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi "B" Sp. z o.o. Sp. k. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia 21 grudnia 2015 r., znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej "B" Sp. z o.o. Sp. k. w W. kwotę 500 (pięćset ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W związku ze zgłoszeniem "B" Sp. z o.o. Sp.k. z 29.10.2014 r. zamiaru zainstalowania prześwitującej siatki winylowej z nadrukiem reklamowym wraz z podkonstrukcją i oświetleniem na budynku na działce nr [...] obr. [...] przy R. w K., Prezydent Miasta [...] postanowieniem z 4.11.2014 r. nałożył na wnioskodawcę obowiązek uzupełnienia zgłoszenia. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia 25 listopada 2014 r., na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania przez spółkę robót budowlanych określonych jako: "montaż prześwitującej siatki winylowej z nadrukiem reklamowym wraz z konstrukcją i oświetleniem", na budynku przy R. w K., działka nr [...] obr. [...]. W uzasadnieniu organ podał, że wnioskodawca nie przygotował kompletnego wniosku, a załączona dokumentacja jest niespójna, dlatego też nie ma możliwości dokonania oceny złożonego zgłoszenia. Odwołanie od ww. decyzji wniosła spółka. Strona odwołująca się wniosła o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania. Wojewoda [...] decyzją 3 marca 2015r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ II instancji podzielił ustalenie dokonane przez Prezydenta Miasta, że inwestor do zgłoszenia nie załączył wymaganych w art. 30 ust. 2 dokumentów. W dniu 3 października 2014 r. organ II instancji przeprowadził wizję w terenie i stwierdził widoczny zamontowany prawie na całej powierzchni elewacji wschodniej (powyżej poziomu parteru) przedmiotowego budynku baner reklamowy. Nad banerem reklamowym stwierdzono również zamontowane na wspornikach do elewacji budynku oświetlenie halogenowe (14 szt. lamp). Cytując treść art. 30 ust. 5 Pb oraz odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych Wojewoda [...] wskazał, że niedopuszczalne jest prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie zgłoszenia robót budowlanych w stosunku do robót, które już zostały wykonane i zasadne jest w takiej sytuacji umorzenie postępowania. Rozpatrując odwołanie od ww. decyzji organu I instancji, Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie przed organem I instancji wszczęte zgłoszeniem z 29.10.2014 r. uznając, ze bezprzedmiotowe jest prowadzenie postępowania w odniesieniu do zgłoszenia wobec zrealizowania przedmiotowej inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 25 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 518/15 uchylił decyzję Wojewody [...]. W uzasadnieniu stwierdzono, że organy administracji nie ustaliły kiedy doszło do doręczenia stronie wezwania do uzupełnienia braków zgłoszenia. Natomiast w odniesieniu do możliwości zastosowania art. 105 kpa. sąd stwierdził, że organ nie traci kompetencji do wniesienia sprzeciwu na skutek uprzedniego wykonania przez inwestora robót budowlanych oraz ich wykonanie nie daje podstaw przyjęcia, iż dopuszczalna jest analogia do uznania bezprzedmiotowości postępowania na skutek rozpoczęcia robót budowlanych jak w regulacji dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę. W wyroku sąd wskazał ponadto, że brak jest dowodów pozwalających na ustalenie, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 października 2015r., II OSK 833/15 oddalił skargę kasacyjną "B" sp. z o.o. sp. k. od ww. wyroku WSA w Krakowie. Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewoda [...] decyzją z dnia 21 grudnia 2015r., [...], działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2, art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 - Prawo budowlane (Dz.U.2013.1409 -jednolity tekst ze zmianami) i art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - zwanej dalej kpa (Dz.U.2013.267 - jednolity tekst ze zmianami), utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z 25 listopada 2014r. o wniesieniu sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych określonych jako instalacja prześwitującej siatki winylowej z nadrukiem reklamowym wraz z podkonstrukcją i oświetleniem na budynku na działce nr [...] obr. [...] przy R. w K.. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że jego zdaniem "B" Sp. z o.o. Sp.k. zgłaszając istniejącą reklamę, naruszyła normę określoną w art. 30 ust 5 Prawa budowlanego, dającą podstawę do wniesienia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej sprzeciwu wobec zgłaszanych robót budowlanych, w oparciu o art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy. Dalej wyjaśniono, że zaskarżona decyzja jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazała art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Natomiast Wojewoda, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, oparł swoje rozstrzygnięcie na art. 30 ust 6 pkt 2 Prawa budowlanego. Decyzja wydana w I instancji zawiera wszystkie zasadnicze elementy decyzji wnoszącej sprzeciw. Uzasadnienie tej decyzji odnosiło się do przesłanek, o których mowa w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. W postępowaniu odwoławczym ustalono, że sprzeciw należało wnieść z uwagi na przesłankę wymienioną w art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego. Zmiana podstawy prawnej orzeczenia nie narusza zasady dwuinstancyjności określonej w art. 16 kpa. Organ odwoławczy orzeka w tożsamej sprawie. Nie następuje bowiem zmiana tożsamości sprawy, jeżeli zachowane zostają podmiot, przedmiot i stan faktyczny sprawy, przy niezmienionym stanie prawnym. Przez zmianę stanu prawnego należy rozumieć nie tylko zmianę dokonaną w procesie legislacji, ale również oparciu swoich decyzji przez organy obu instancji na różnych podstawach prawnych. W przedmiotowej sprawie Wojewoda orzekł w stosunku do wniosku "B" Sp. z o.o. Sp.k. dotyczącego zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na montażu prześwitującej siatki winylowej z nadrukiem reklamowym wraz z podkonstrukcją i oświetleniem na budynku położonym przy R. w K.. Niewątpliwie zatem przedmiot, podmiot i stan faktyczny sprawy pozostają tożsame. W dacie orzekania przez organ I instancji obowiązywały przepisy stanowiące podstawę do wydania decyzji wnoszącej sprzeciw do planowanych przez skarżącą robot budowlanych, tj. przepis art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oraz fakt naruszenia przepisów w związku ze zgłoszeniem wykonanych już robot budowlanych. Oznacza to, że organ I instancji rozpatrując zgłoszenie skarżącej spółki miał obowiązek wydać decyzję o sprzeciwie na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2. Okoliczność, że organ I instancji w swojej decyzji nie powołał się na przepisy dające podstawę wniesienia sprzeciwu i nie odniósł się w uzasadnienia decyzji do ich treści, nie stanowi takiego naruszenia prawa, które nie mogłoby być naprawione przez organ wyższej instancji w postępowaniu odwoławczym. Następnie organ II instancji wskazał, że fakt zastępczego doręczania postanowienia wydanego przez organ I instancji o uzupełnieniu zgłoszenia, po terminie wskazanym w tym postanowieniu do dokonania uzupełnień, nie rzutuje na sposób obecnego orzeczenia przez organ odwoławczy. Istotne jedynie pozostaje, ze organ I instancji dochował 30-dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu wydając decyzję o jego wniesieniu, która i tak nie została odebrana przez zgłaszającego, co pozwoliło organowi odwoławczemu na merytoryczne odniesienie się do zgłoszenia z 29.10.2014 r. Na koniec organ II instancji ustosunkował się do zarzutów strony wskazując na ich niezasadność. W skardze na ww. decyzję Wojewody [...] z dnia 21 grudnia 2015r. "B" sp. z o.o. sp. k., zarzuciła naruszenie: 1. przepisu prawa materialnego tj. przepisu art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji niezasadne wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję ze sprzeciwem, pomimo braku podstawy do jego wniesienia, w szczególności uznanie, że ewentualna okoliczność zrealizowania inwestycji stanowi podstawę do wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia, 2. przepisu art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niezastosowanie się do wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w przedmiocie konieczności ustalenia, czy organ pierwszej instancji dokonał prawidłowego wezwania inwestora do uzupełnienia zgłoszenia, 3. przepisu art. 391 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uznanie, że doręczenie w sprawie pism z pominięciem środków komunikacji elektronicznej stanowiło działanie prawidłowe, 4. przepisów postępowania tj. przepisu art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 oraz art. 107 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, naruszenie zasady legalności działania, naruszenie zasady prawdy obiektywnej poprzez niewłaściwe uzasadnienie decyzji i w konsekwencji niezasadne utrzymanie w mocy decyzji wnoszącej sprzeciw do zgłoszonych robót. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca zdecydowanie zaprzeczyła ustaleniom organu administracyjnego oświadczając, że istniejąca obecnie na budynku położonym przy R. w K. konstrukcja reklamowa nie jest tożsama z urządzeniem, którego powstanie zostało zgłoszone organowi w dniu 29.10.2014r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i odniósł się do postawionych w skardze zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w tak zakreślonej kognicji Sąd dopatrzył się uchybień, które musiały skutkować jej uchyleniem. W tej sprawie, co wymaga podkreślenia, już raz orzekał Wojewódzki Sąd Administracyjny, który prawomocnym wyrokiem z dnia 14.01.2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1645/14 uchylił wcześniej wydaną decyzję Wojewody [...] z dnia 7.10.2014 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego. Rozstrzygnięcie powyższe zostało utrzymane w mocy wyrokiem NSA z dnia 20.10.2015r, sygn. akt II OSK 833/15. Co więcej Sąd odwoławczy dokonał wykładni mającego istotne znaczenie w przedmiotowej sprawie przepisu art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo Budowlane, wskazując, że przepis ten zawiera dwie samodzielne podstawy do zgłoszenia sprzeciwu. Jedna z nich zachodzi wówczas, gdy budowa narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a druga podstawa zachodzi wówczas, gdy budowa narusza "inne przepisy". Podkreślając fakt, że ustawodawca nie sprecyzował, jakie przepisy miał na uwadze, NSA wyjaśniło, że w określeniu " inne przepisy" powinny na pewno się mieść przepisy uregulowane w ustawach, jeżeli z przepisów tych wynikają normy o charakterze bezwzględnie obowiązującym. Do przepisów o takim charakterze można zaliczyć między innymi art.30 ust.5 ustawy Prawo budowlane, w którym jest mowa, że zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych, czy też, że do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu. Prawidłowo zatem organ odwoławczy wykoncypował w niniejszej sprawie, że zgłoszenie (z art. 30 ust. 5 ust. Pr. budowlane) może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Zgłoszenie nie może służyć legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych. Aby jednak uznać za organem odwoławczym, że działania inwestora naruszają art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, obowiązkiem organu było wyjaśnienie, czy zrealizowane przez inwestora przedsięwzięcie (konstrukcja reklamowa wywieszona na budynku przy R.) jest tożsame z urządzeniem, objętym zgłoszeniem strony z dnia 27.10.2014r. (k.29 a.a. i n.) W ponownie przeprowadzonym postępowaniu obowiązkiem organu odwoławczego będzie zatem ustalenie, czy umiejscowiona na ww. budynku konstrukcja reklamowa swoimi wymiarami, sposobem montażu odpowiada obiektowi zawartemu w ww. zgłoszeniu strony skarżącej. Przy czym o tożsamości urządzeń świadczy podobieństwo parametrów technicznych (tj. wymiary urządzenia, zastosowana metoda zawieszenia), a nie aktualnie znajdujący się na nim nadruk reklamowy. Z pobieżnego porównania danych i zakresu robót budowlanych związanych z instalacją obiektu mającego być realizowanym a wynikających ze zgłoszenia z dnia 27.10.2014r. (k.24-25 akt I instancji) oraz zdjęć istniejącego urządzenia reklamowego, które zostało zrealizowane (k.47, 50, 51 akt II instancji) wynika daleko idąca zbieżność. Kwestie te muszą być jednak doprecyzowane przez organ II instancji. W tym celu można posłużyć się ustaleniami dokonanymi w toku postępowania przez organ nadzoru budowlanego w postępowaniu zakończonym decyzją nr [...] z dnia 27 listopada 2015r. Jak bowiem wynika z uzasadnienia tej decyzji inwestorem zrealizowanych robót budowlanych polegających na montażu urządzenia reklamowego wraz z konstrukcją nośną i instalacją elektryczną na elewacji wschodniej budynku zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] jest niewątpliwie "B" sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W. – a więc strona skarżąca. Sąd podzielił zatem jedynie zarzut strony skarżącej, że "z akt sprawy nie wynika, aby organ dokonał weryfikacji cech zgłaszanego urządzenia z tym, które istniało lub istnieje obecnie na budynku. Nie zbadano zgodności wymiarów urządzenia istniejącego oraz zgłoszonego do organu w dniu 29 października 2014r." Co więcej skarżący zaprzecza w skardze, że "istniejąca obecnie na budynku przy R. w K. konstrukcja reklamowa nie jest tożsama z urządzeniem, którego powstanie zostało zgłoszone organowi w dniu 29 października 2014r." – czego jednak w żaden sposób nie wykazuje. Wbrew twierdzeniu skargi i w świetle wiążącego poglądu zawartego w uzasadnieniu wyroku NSA z 20 października 2015r., sygn.. akt II OSK 833/15 "okoliczność wykonania inwestycji" ma podstawowe znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia tej sprawy, a wszelki samowolnym i naruszającym prawo działaniom inwestorów organy administracyjne muszą się przeciwstawiać z cała mocą obowiązującego prawa. W kontekście powyższego zarzutu skargi wskazać należy, że dane ze zgłoszenia z dnia 27.10.2014r. odnieść można także do danych i zakresu robót budowalnych związanych z instalacją obiektu, które powinny być dołączone do zgłoszenia z dnia 24.03.2015r. (data wpływu do organu 25.03.2015r.). Jak bowiem oświadczyła sama strona skarżąca w toku postępowania administracyjnego (k.55 akt II instancji) "Spółka realizuje inwestycję w oparciu o zgłoszenia dokonane w dniu 25 marca 2015 roku." Podsumowując, obowiązkiem organu II instancji będzie poczynienie ustaleń w kwestii odrębności bądź tożsamości pomiędzy urządzeniem reklamowym objętym zgłoszeniem strony skarżącej z dnia 27.10.2014r. a istniejącą aktualnie na ww. budynku konstrukcją reklamową. Organ powinien zatem wyjaśnić czy pod względem ww. parametrów technicznych odpowiada inwestycji objętej ww. wnioskiem. Powyższe wątpliwości mogą być usunięte przez organ II instancji w toku ponownego rozpatrzenia sprawy. Dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny pozwoli bowiem wojewodzie [...] na merytoryczne załatwienie sprawy. Ze względu na powyższe należało uznać za zasadny zarzut naruszenia art. 7, 8, 77 i 107 § 3 kpa. Pozostałe zarzuty dotyczące naruszenia art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy prawo budowlane, art. 153 ppsa oraz 391 § 1 pkt 2 kpa nie zasługują na uwzględnienie. Odnosząc się do zarzutu naruszania art. 391 § 1 pkt 1 K.p.a. doręczenie następuje za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną, jeżeli strona wystąpiła do organu administracji publicznej o doręczenie. Tym niemniej należy mieć na uwadze i to, że w tej sprawie inwestor nie podał adresu skrzynki (poczty) e-mailowej w samym zgłoszeniu (mimo, że wyraźnie w zgłoszeniu jest miejsce na umieszczenie takich danych), ale w jednym z pism (k.21 a.a.) zawierających przede wszystkim opis art. 28 i art. 29Prawa budowlanego i wymieniających wszystkie przypadki dokonywania zgłoszeń, a także inne definicje zawarte w Prawie budowlanym. Na stronie piątej tego pisma, bez żadnego wyraźniejszego zasygnalizowania, inwestor zamieścił wniosek o doręczanie mu korespondencji pocztą elektroniczną. Tak jak i organ administracyjny, tak i Sąd nie znajduje dostatecznego uzasadnienia takiego zamieszczenia tego wniosku. Jeżeli rzeczywiście celem inwestora było zamieszczenie wniosku o taki sposób doręczania korespondencji, to powinien to uczynić w sposób nie budzący wątpliwości w samym zgłoszeniu. Ponadto Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w całości pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 18 września 2013 r. sygn. II SA/Wr 420/13, z którego wynika, że art. 391 § 1 K.p.a. nie wyłącza zasady pisemności postępowania administracyjnego. Jeśli wiec doręczenie decyzji nastąpiło do rąk adresata (lub jego pełnomocnika), choćby w formie papierowej, to nie można powiedzieć, że nie doszło do doręczenia decyzji w jeden z przewidzianych przez K.p.a. sposobów. Z licznych wyroków Wojewódzkich Sądów Administracyjnych dostępnych w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach wynika, że takie właśnie zamieszczanie informacji o sposobie doręczania korespondencji stanowi wręcz model działania strony skarżącej, powtarzający się w licznych sprawach zgłoszeń dokonywanych przez skarżącego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1710/13; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 września 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 420/13; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 648/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Po 357/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 182/13). Wydaje się, że skarżący będący Spółką prawa handlowego zawodowo trudniącą się szeroko rozumianą działalnością reklamową winien wykazać dużo więcej staranności w zgłaszaniu tak istotnych żądań jak sposób doręczania decyzji. Nie zwalnia to organu od obowiązku wzięcia pod uwagę wniosków strony co do sposobu doręczenia. W niniejszej sprawie zdaniem Sądu, pomimo iż doszło do naruszenia przepisu art. 391 § 1 K.p.a. na etapie doręczenia decyzji organu l instancji, jednak naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Dodać jedynie należy, że kwestie te były już przedmiotem analizy i szerokiego uzasadnienia w wyroku WSA w Krakowie z dnia 25 czerwca 2015r., sygn. akt II SA/Kr 518/15. W tym stanie rzeczy, należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylić zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów wydano na podstawie art. 200 powołanej ustawy.