II SA/Kr 194/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski WSA Beata Łomnicka (spr.) Protokolant: sekr. sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia 8 grudnia 2015 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania ostatecznej decyzji z naruszeniem prawa skargę oddala II SA/Kr 194/16 Uzasadnienie Wojewoda [....] decyzją z dnia 8 grudnia 2015 r. znak [....] , wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r.,poz. 267ze zm, dalej k.p.a.) w zw. z art.80 usta.1 pkt 12, art.81 ust. 1pkt 2, art. 82 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (DZ.U z 2013 r., poz. 1409ze zm, dalej u.p.b) po rozpatrzeniu odwołania A.K. od decyzji Starosty L. z dnia 28 sierpnia 2015 r. znak: [....] , wydanej w wyniku wznowienia postępowania – w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przyłącz wodociągowego, przyłącza kanalizacyjnego, budynku garażu na działce [....] położonej w miejscowości P. gm. [....] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższe rozstrzygnięcie oparte zostało na następujących ustaleniach faktycznych: Starosta L. decyzją z dnia 05.09.2011 zatwierdził projekt budowalny i udzielił M.J. i T. J. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce nr [....] wraz z garażem, przyłączem wodociągowym i kanalizacyjnym. A.G. wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego wyżej powołaną decyzją, wskazując jako podstawę art. 145 par. 1 pkt 4 kpa. Starosta L. postanowieniem z dnia 5.11.2013 r. odmówił wznowienia postępowania, które w następstwie rozpoznania odwołania A.K. zostało uchylone postanowieniem Wojewody [....] z dnia 7.03.2014 roku. W ramach ponownie rozpatrzonej sprawy Starosta L. wznowił postępowanie, a następnie decyzją z dnia 6.05.2014 r. odmówił uchylenia własnej ostatecznej decyzji z dnia 5.09.2011 r. i umorzył postępowanie wznowieniowe jako bezprzedmiotowe wskazując w uzasadnieniu, że A.K. nie przysługiwało prawo do zainicjowania postępowania nadzwyczajnego ani przymiot bycia stroną postępowania, ponieważ jej działka nie znajduje się w strefie oddziaływania inwestycji. Skarżąca odwołując się od powyższej decyzji podniosła, że stanowisko organu jest błędne, ponieważ dowody w sprawie (projekt zagospodarowania działki, dokumenty dołączone do akt sprawy) świadczą o tym, że inwestor zamierza objąć toczącym się postępowaniem również kwestię doprowadzenia przyłącza energetycznego, które według planu przebiegać będzie przez działkę A. K. wobec czego nie sposób odmówić jej przymiotu postępowania w sprawie. Wojewoda [....] decyzją z dnia 14.09.2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej jej pkt II i orzekł o braku podstaw do umorzenia wznowionego administracyjnego w przedmiotowej sprawie, w pozostałej zaś części utrzymał zaskarżona decyzję w mocy. Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła A.K. Wojewoda [....] uwzględniając skargę w całości, decyzją wydaną w dniu 04. 11. 2014 r., uchylił swoją decyzję z dnia 14.09. 2014 r. oraz na podstawie art. 138 par.1 pkt 1 kpa uchylił decyzję Starosty L. z 6.05.2014 r., oraz działając na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 kpa stwierdził, że decyzja starosty z dnia 05.09.2011 r. została wydana z naruszeniem prawa. Organ podniósł w uzasadnieniu, że stanowisko organu I instancji nie przyznające A.K. przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną (05.09.2011) jest błędne i stanowi naruszenie art. 10 kpa i art. 28 § 2 u.p.b., nie zgodził się jednak z zarzutem skarżącej mówiącym, że planowana inwestycja narusza przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. ,,ws. warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie". Oceniając zebrany materiał dowodowy Wojewoda stwierdził, że pomimo, iż decyzja z dnia 05.09.2011 r. została wydana z naruszeniem prawa, w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść tylko taka decyzja, która w swej istocie odpowiadałaby decyzji dotychczasowej, wobec czego na mocy art. 146 § 2 kpa nie uchylił decyzji Starosty z dnia 05.09.2011 r. Rozpoznając skargę na decyzję Wojewody [....] z dnia 4.11.2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 20.03.2015 r. w sprawie do sygn. II SA/Kr 71/15 uchylił tę decyzję oraz decyzję organu I instancji. Sąd zwrócił uwagę, że organ II instancji słusznie uznał A.K., za stronę w sprawie pozwolenia na budowę, podkreślając, że ze względu na zasadę dwuinstancyjności polskiego postępowania administracyjnego, ma ona prawo do by uznaną za stronę zarówno przez organ I jaki i II instancji, w powyższej zaś sprawie została tego prawa pozbawiona poprzez błędne ustalenia Starosty L. Ponownie zatem rozpoznając sprawę Starosta L. działając na podstawie art.151 § 2 kpa w zw z art.146 § 2 kpa decyzją z dnia 28.08.2015 r. stwierdził, że decyzja ostateczna z 5.09.2011 r. została wydana z naruszeniem prawa polegającym na błędnym zastosowaniu art. 10 kpa oraz art. 28 ust. 2 u.p.b., jednakże ze względu na fakt, że w przedmiotowej sprawie może zapaść jedynie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej nie uchylił decyzji ostatecznej z dnia 05.09.2011. Od tej decyzji odwołała się Skarżąca zarzucając, że organ błędnie zakłada, że w wyniku wznowienia nie może zostać wydana decyzja merytorycznie odmienna od decyzji dotychczasowej, ponadto podniosła zarzut, że organ zbagatelizował alarmowaną przez nią kwestię, że pomiędzy jej działką a działką inwestora nie ma wytyczonej granicy, a tym samym nie można jednoznacznie ocenić czy budynek zostanie wzniesiony we właściwej odległości od rzeczywistej granicy, poza tym przyłącze energetyczne nawet w nowo zaproponowanej wersji narusza jej prawa, ponieważ słup mający zasilać inwestycję położony jest w granicy. Wojewoda wyniku rozpoznania odwołania decyzją z dnia 08.12.2015r. utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 28.08.2015 r., podzielając ustalenia faktyczne i ocenę prawna organu I instancji. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A.K. , zarzucając w skardze: 1. błędne zastosowanie art. 151 par.2 w zw. z art. 146par.2 kpa 2. błędne przyjęcie, że zgoda A. K. nie była wymagana w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty, chociaż projekt przewidywał doprowadzenie przyłącza ze słupa położonego na jej nieruchomości, a kolejne warunki nadal przewidują, że energia elektryczna będzie doprowadzana z działki Skarżącej. 3. nieprawidłowe przyjęcie, że inwestorem w przypadku przyłącza będzie Zakład [....] , pomimo tego, że dokumenty stanowią, że przyłącze to ma być wykonane we własnym zakresie. 4. błędne przyjęcie, że kwestia braku uregulowanie granicy pomiędzy działką skarżącej a działką inwestora nie ma znaczenia dla sprawy i nie może zostać w jej trakcie wyjaśniona. 5. obrazę art. 7, art.77 § 1, art. 80 kpa Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Badając legalność zaskarżonego aktu, zgodnie z kompetencją ustanowioną w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz w granicach zakreślonych art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Wojewody [....] i poprzedzająca ją decyzja Starosty L. zostały wydane prawidłowo i nie zachodzą żadne podstawy prawne skutkujące usunięciem ich z obrotu prawnego. Wniesiona skarga jako oparta na chybionych zarzutach podlegała oddaleniu. W pierwszej kolejności należy wskazać, że sprawa zakończona wydaniem zaskarżonej obecnie decyzji, rozpoznawana była przez organy administracyjne ponownie w związku z uchyleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 20 marca 2015 r. sygn. II SA/Kr 71/15 uprzednio wydanej decyzji Wojewody [....] z dnia 4.11.2014 r. i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji.Rozpoznanie przedmiotowej sprawy nastąpiło więc w ramach związania wynikającego z rozstrzygnięcia Sądu wydanego w powyższej sprawie. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem ponownego rozpoznania przez ten sąd oraz organ administracji publicznej, będą one obowiązane podporządkować się ocenie prawnej wyrażonej w uzasadnieniu poprzednio wydanego wyroku, jeżeli nie zostanie on uchylony, nie ulegnie istotnej zmianie stan faktyczny sprawy lub zmianie nie ulegną przepisy prawa. W wyroku z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1328/10 (LEX nr 1104099), Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Kontrola legalności przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji, wydanej w ramach związania wynikającego z art. 153 p.p.s.a., sprowadza się zatem w głównej mierze do oceny, czy organy podporządkowały się ocenie prawnej wyrażonej w poprzednim wyroku. W związku z powyższym, konieczne jest ustalenie co zostało "przesądzone" przez Sąd orzekający w wyroku wydanym w sprawie sygn. II SA/Kr 71/15. Otóż Sąd wskazał, że w sprawie istotne jest ustalenie, że skarżąca posiada przymiot strony postępowania w sprawie wydania przedmiotowego pozwolenia na budowę, zadaniem zaś organów administracyjnych jest wypowiedzenie się, czy brak udziału skarżącej jako strony postępowania miał wpływ na wadliwość postępowania, a co za tym idzie na wadliwość wydanego ostatecznego pozwolenia na budowę przez pryzmat wszystkich zarzutów materialnoprawnych podnoszonych przez skarżącą. W kontekście powyższego wskazać należy, że ponownie rozpoznając sprawę organy administracyjne mając na uwadze, że A.K. , jako właścicielowi działki nr [....] przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 5.09.2011 r. dokonały pełnej analizy projektu budowlanego pod względem jego zgodności z przepisami prawa budowlanego i dodatkowo zbadały czy interes prawny skarżącej został naruszony w stopniu uzasadniającym ewentualną odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przyłącza wodociągowego, przyłącza kanalizacyjnego, budynku garażu na działce nr [....] położonej w miejscowości P. gm. [....] . Na wstępie wypada wskazać, że zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.), właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli inwestor spełni wymagane prawem przesłanki. Przepisy Prawa budowlanego wyliczają katalog takich przesłanek, do których w tej sprawie należy zaliczyć złożenie przez inwestora: 1) wniosku o wydanie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego; 2) oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; 3) projektu budowlanego zgodnego z ustaleniami obowiązującego na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zawierającego projekt zagospodarowania działki lub terenu zgodny w szczególności z przepisami techniczno-budowlanymi; 4) kompletnego projektu budowlanego, który ma posiadać wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informacje dotyczące bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b Prawa budowlanego oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego. Na podstawie akt sprawy należy przyjąć, że ww. przesłanki zostały spełnione przez inwestorów , co znalazło także wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nadto Wojewoda [....] wskazał także, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż planowana inwestycja nie narusza uzasadnionych interesów skarżącej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie wskazuje się, że pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich winno być interpretowane w oparciu o przesłanki obiektywne, a więc w oparciu o zgodność z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, z normami obowiązującymi w budownictwie. Jeżeli zatem postępowanie prowadzone w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wykaże sprzeczność z powyższymi wymogami, to spowodowane w wyniku jej realizacji dolegliwości dla otoczenia mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające "uzasadnione interesy osób trzecich" (zob. wyrok NSA z 1 lutego 2001 r., sygn. akt IV SA 2085/98, LEX Nr 55752). Z kolei zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 451/10 "Interes osób trzecich chroniony przepisem art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. nie może naruszać prawa inwestora wynikającego z art. 4 p.b." Podkreślenia w związku z tym wymaga, iż w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, obowiązkiem organów administracji jest zbadanie, czy w wyniku realizacji inwestycji dojść może do naruszenia interesów osób trzecich, ale wyłącznie w zakresie ewentualnego naruszenia norm Prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Jeżeli decyzja o pozwoleniu na budowę nie wykazuje żadnej sprzeczności z powyższymi wymogami, to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich. Nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowane przedsięwzięcie, a jedynie o takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych, a nie interesów faktycznych, innych osób. Ochrona takich interesów w procesie inwestycyjnym nie może prowadzić do sytuacji, w której to osoby trzecie, a nie inwestorzy - właściciele nieruchomości, na której mają powstać planowane inwestycje, decydowali będą o dopuszczalności wybudowania obiektów budowlanych, miejscu posadowienia takich obiektów, rodzaju obiektu budowlanego i to nawet z naruszeniem ogólnego interesu społecznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2003 r., II SA/Ka 1563/02). W kontekście powyższych wywodów podnoszona przez Skarżącą okoliczność, iż sporny jest przebieg granicy pomiędzy działką nr [....] , a działką [....] skutkiem czego budynek, którego dotyczy pozwolenie na budowę, stoi zbyt blisko tej granicy, została prawidłowo oceniona przez Wojewodę [....] . Stwierdzić bowiem trzeba, iż organy administracyjne rozpatrujące przedmiotową sprawę nie rozstrzygają kwestii przebiegu granic. Organy co do przebiegu granic, w postępowaniu o pozwoleniu na budowę, opierają się w tym względzie na dokumentach, w tym podkładach geodezyjnych, danych wynikających z ewidencji gruntów, które z racji tego, iż są dokumentami urzędowymi, korzystają z domniemania prawidłowości (vide wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2010 r., II OSK 995/05). Organy administracji architektoniczno – budowlanej nie posiadają bowiem prawnych kompetencji do weryfikowania opracowań geodezyjnych zawartych w projekcie budowlanym i do kwestionowania treści tych opracowań, zawłaszcza w kontekście przebiegu granic. Zgodzić się należy zatem z organem II instancji, że elementem projektu budowlanego stanowiącego podstawę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jest projekt zagospodarowania terenu sporządzony na mapie geodezyjnej do celów projektowych, przygotowanej przez uprawnionego geodetę i przyjętej do zasobu geodezyjno – kartograficznego. W postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę dokumentem, na którym organ opiera swoje rozstrzygnięcia, jest także oświadczenie inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Miarodajne są nadto dane z ksiąg wieczystych oraz dokumentacja obrazująca usytuowanie granic, mapy przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Wyżej wymienione dokumenty urzędowe, zgodnie z treścią art. 76 § 1 k.p.a. korzystają z domniemania prawdziwości (autentyczności) oraz domniemania zgodności z prawdą tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone. Pochylając się nad kwestią braku granicy pomiędzy działkami należy zgodzić się z rozstrzygnięciem WSA w Krakowie w sprawie do sygn. II SA/Kr 409/15, który wskazał : ,,Odnosząc się z kolei do zarzutów skargi dotyczących konieczności dokonania rozgraniczenia pomiędzy działkami stwierdzić należy, że kwestia ta nie może być rozstrzygana w niniejszym postępowaniu. Organem właściwym w sprawie rozgraniczenia jest wójt, burmistrz lub prezydent i to właśnie do tego organu należy skierować ewentualny wniosek o rozgraniczenie nieruchomości." W podobne stanowisko wyraził także NSA oz. w Łodzi w sprawie do sygn. II SA/Łd 361/00 w wyroku z dnia 16.04.2003 r.: ,,Kwestionowanie granic nieruchomości bez wystąpienia o rozgraniczenie nie może w sprawie o pozwolenie na budowę uniemożliwiać inwestorowi uzyskanie takiego pozwolenia." W przedmiotowej sprawie A.K. nie występowała z wnioskiem o rozgraniczenie i nie zgłosiła swoich zastrzeżeń Ośrodkowi Dokumentacji Geodezyjno- Kartograficznej. Skarżąca nie może tym samym przerzucać na organy administracji architektoniczno – budowlanej obowiązków związanych z rozgraniczeniem, skoro sama nie wykazała dostatecznej dbałości, aby doszło do ustalenia przebiegu spornych granic gruntów. Odpowiadając dalej na zarzut naruszenia art. 146 § 2 kpa w zw. z art. 151 § 2 kpa wypada wspomnieć, że dla prawidłowego zastosowania tej instytucji organ powinien wykazać, że nawet gdyby uchylił decyzję z powodów procesowych, to nowe rozstrzygnięcie w aspekcie materialnym nie różniłoby się od dotychczas przyjętego. Organ zobowiązany jest więc przeanalizować do jakiego rozstrzygnięcia doszłoby gdyby sprawa została poddana ponownemu procesowi jurysdykcyjnemu w sprawie. Skoro zaś planowany projekt przyłącza energetycznego nie był przedmiotem niniejszej sprawy, ponieważ zgodnie z twierdzeniem organów i inwestorów postępowanie w sprawie doprowadzenia przyłącza energetycznego ma stać się przedmiotem odrębnego postępowania, to w omawianym stanie faktycznym nie można przyjąć, że organ i z tego powodu błędnie powołał się na art. 146 § 2 kpa w zw. z art. 151 § 2 kpa. Powyższe z kolei wskazuje na bezprzedmiotowość kwestii zasygnalizowanej w zarzucie nr 3, mającej na celu rozważenie komu należy przypisać przymiot inwestora w postępowaniu o przeprowadzenie przyłącza energetycznego, skoro nie jest ono przedmiotem niniejszego pozwolenia. Nie można zgodzić się także ze stanowiskiem Skarżącej, jakoby miało dojść do naruszenia przepisów postępowania tj.: art. 7, 77 i 80 K.p.a.. W ocenie Sądu organy zebrały materiał dowodowy w sposób wyczerpujący, a następnie dokonały jego rzetelnego rozpatrzenia. Dokonane ustalenia stanu faktycznego, stanowiące podstawę podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, wyrażone zostały w uzasadnieniu decyzji. Decyzja zaś organu odwoławczego została należycie uzasadniona i spełnia także wymogi wynikające z art. 11 i 107 § 3 k.p.a., w szczególności organ w wystarczającym stopniu odniósł się do argumentacji odwołania wyjaśniając przy tym przesłanki, którymi kierował się podejmując rozstrzygnięcie. Mając zatem na uwadze bezzasadność zarzutów skargi Sąd orzekł jak w sentencji biorąc za podstawę rozstrzygnięcia art.151 p.p.s.a.