II OSK 641/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 30 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 1035/15 w sprawie ze skargi K. M. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia uprzedniej zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 30 grudnia 2015r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1035/15 – po rozpoznaniu skargi K. M. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] w przedmiocie wyrażania zgody uprzedniej na rozwiązanie z radnym stosunku pracy – stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały (pkt I wyroku); zasądził od Gminy [...] na rzecz skarżącego K. M. kwotę 550 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt II wyroku). W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że w dniu [...] maja 2015 r. Rada Miejska w [...], działając na podstawie art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), podjęła uchwałę nr [...]. W § 1 tej uchwały Rada Miejska wyraziła zgodę na rozwiązanie przez Dyrektora Zespołu Szkół im. [...] w [...] umowy o pracę z K. M., radnym Rady Miejskiej w [...]. W uzasadnieniu uchwały podano, że K. M. jest zatrudniony na stanowisku nauczyciela języka [...] w Zespole Szkół w [...]. Dyrektor Zespołu Szkół zaznaczyła w piśmie z dnia 20 maja 2015 r., że konieczność rozwiązania stosunku pracy z nauczycielem K. M. podyktowana jest zmianami organizacyjnymi spowodowanymi zmniejszeniem liczby oddziałów i grup językowych w szkole, co z kolei powoduje, iż od 1 września 2015 r. zatrudnienie w pełnym wymiarze godzin nie jest możliwe. Rada Miejska w [...] uznała, że brak jest przesłanek do odmowy wyrażenia odmowy na rozwiązanie stosunku pracy z K. M. Pismem z dnia 27 maja 2015 r. K. M., powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, wezwał Radę Miejską w [...] do usunięcia naruszenia prawa kwestionowaną uchwałą, jako podjętą z naruszeniem art. 25 ust. 2 u.s.g. i jako niezawierającą należytego uzasadnienia. Wobec nie uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa K. M. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] maja 2015 r. w sprawie wyrażenia zgody uprzedniej na rozwiązanie z radnym stosunku pracy. K. M. podał, że jest nauczycielem dyplomowanym języka [...] i [...] w Zespole Szkół w [...] z [...] - letnim stażem pracy. Jednocześnie drugą kadencję wykonuje mandat radnego Rady Miejskiej w [...]. Zdaniem skarżącego, sporna uchwała została podjęta z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) w związku z art. 25 ust. 2 i art. 101 u.s.g. Wprowadzenie przedmiotowej uchwały w trakcie posiedzenia Rady, już po wcześniejszym ustaleniu porządku obrad, nie pozwoliło radnym na szczegółową i wnikliwą analizę przesłanek jakimi kierował się pracodawca wnioskujący o zerwanie stosunku pracy. Świadczy to również o wielkim pośpiechu, działaniu przez zaskoczenie i chęci załatwienia sprawy w sposób jak najmniej jawny i transparentny. Znajduje to również potwierdzenie w fakcie, że w dniu 21 maja 2015 r. odbyło się wspólne posiedzenie komisji Rady Miejskiej w [...], na którym poddano dyskusji projekty uchwał na najbliższą sesję. Projekt uchwały w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym K. M. nie był przedmiotem obrad komisji, mimo że wniosek Dyrektora Szkoły w tej sprawie wpłynął do Rady Miejskiej 20 maja 2015r. Takie działanie Rady nie budzi zaufania obywatela do organów administracji publicznej. Ponadto uzasadnienie uchwały ogranicza się do stwierdzenia, że pracodawca przy typowaniu pracownika do zwolnienia przedstawił obiektywne kryteria i mierniki, jednak kryteria te i mierniki nie zostały w uzasadnieniu wymienione. Tym samym Rada nie odniosła się szczegółowo do motywów pracodawcy. Stanowi to naruszenie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Rada nie zbadała o ile zmniejszyła się liczba oddziałów i grup w szkole, ani też nie ustosunkowała się do możliwości ograniczenia zatrudnienia nauczyciela na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta nauczyciela (Dz. U. z 1982 r., Nr 3, poz. 19). Zarówno Dyrektor Szkoły jak i Rada pomija fakt, że skarżący posiada kwalifikacje do nauczania 2 przedmiotów, tj. języka [...] i [...]. Rada nie ustosunkowała się również do faktu, że Dyrektor Szkoły uzasadnia konieczność rozwiązania stosunku pracy zmniejszeniem liczby godzin z języka [...], a jednocześnie kieruje 2 innych nauczycieli na studia - za które zapłaci Szkoła, a w konsekwencji Gmina [...] - celem zdobycia kwalifikacji do nauczania języka [...]. Rada tym samym naruszyła art. 77, art. 80 i art. 81 k.p.a. Skarżący nadmienił, że Rada Miejska w [...] skupia w zdecydowanej większości radnych z komitetu wyborczego urzędującego Burmistrza, wobec którego jest w opozycji i którego działalność ocenia bardzo negatywnie. Jako radny skarżący złożył do Prokuratury Rejonowej w [...] dwa zawiadomienia o możliwości popełnienia przestępstwa przez Burmistrza [...]. Wynika z tego jednoznacznie, że zgoda Rady na rozwiązanie stosunku pracy ma związek ze sprawowaną funkcją radnego, co jest naruszeniem art. 25 ust. 2 u.s.g. Takie działanie Rady i Burmistrza jest niezgodne ze standardami demokratycznego państwa prawnego. Odpowiadając na skargę Rada Miejska w [...] wniosła o jej oddalenie. Rada Miejska podkreśliła, że podejmując uchwałę w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie ze skarżącym umowy o pracę nie była zobowiązana do zbadania pozytywnych przesłanek rozwiązania ze skarżącym umowę o pracę, lecz wyłącznie do zbadania przesłanki negatywnej, czy podstawą rozwiązania umowy nie są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu. Rada Miejska zapoznała się z wnioskiem pracodawcy skarżącego, który zawierał szczegółowe uzasadnienie oraz kryteria, jakimi pracodawca kierował się przy określeniu pracownika przeznaczonego do zwolnienia. W związku z brakiem wystąpienie przesłanki związku pomiędzy wykonywaniem mandatu Rada Miejska podjęła zgodną z prawem uchwałą. Na rozprawie w dniu 30 grudnia 2015 r. skarżący podtrzymał skargę i oświadczył, że zrezygnował z mandatu radnego we wrześniu 2015 r., gdyż po podjęciu przedmiotowej uchwały nie widzi sensu pracy w tej Radzie. Obecny na rozprawie pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały uznając, że uchwała została wydana z istotnym naruszeniem art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, co uzasadniało jej wyeliminowanie z obrotu prawnego na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd przytoczył treść art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym i wskazał, że zarówno w przypadku wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy jak i odmówienia jej, rada powinna dokładnie przeanalizować wniosek pracodawcy pod kątem ustalenia, czy nie występuje negatywna przesłanka do rozwiązania stosunku pracy z radnym, jaką są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Wyrażenie przez radę stanowiska w tej kwestii bez poczynienia należytych ustaleń i rozważań, obarcza podjętą w tym zakresie uchwałę wadą podważającą jej prawidłowość, a zatem uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności. Uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] maja 2015 r. uzasadniona została w istocie w dwóch zdaniach, odwołujących się do wniosku pracodawcy – Dyrektora Zespołu Szkół im. [...] w [...], z którego ma wynikać, że konieczność rozwiązania stosunku pracy podyktowana jest zmianami organizacyjnymi spowodowanymi zmniejszeniem liczby oddziałów i grup językowych w szkole, co z kolei powoduje, iż od 1 września 2015 r. zatrudnienie skarżącego w pełnym wymiarze godzin nie jest możliwe. Nadto w uzasadnieniu uchwały podano, że wnioskodawca przedstawił uzasadnienie decyzji oparte o obiektywne kryteria i mierniki, które nie wynikają z wykonywania mandatu i wskazują, że decyzja nie jest arbitralna. Sąd podkreślił, że ocena stanowiska Rady, pomijając lakoniczność jego uzasadnienia, nie daje się zweryfikować w oparciu o przekazane akta sprawy wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę - zgodnie z art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Nadesłane, jako załącznik do pisma Przewodniczącego Rady z dnia 26 sierpnia 2015 r. akta nie zawierają wniosku Dyrektora Zespołu Szkół, z którego miałaby wynikać argumentacja uzasadniająca przyczyny rozwiązania z radnym stosunku pracy. Akta nie zawierają również, poza uchwałą, wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i pismem do skarżącego z dnia 22 czerwca 2015 r., jakichkolwiek dokumentów świadczących o tym, w jaki sposób uchwała znalazła się w porządku sesji Rady, jaki był przebieg posiedzenia, kto w nim uczestniczył, czy umożliwiono skarżącemu wypowiedzenie się co do złożonego wniosku, jakie zajął on stanowisko odnośnie wniosku pracodawcy, na czym polegało przedstawienie przez Dyrektora obiektywnych kryteriów i mierników. Dokumentacji takiej nie przedłożył również ustanowiony pełnomocnik organu przekazując sporządzoną odpowiedź na skargę. Sąd stwierdził, że niezależnie od braku dokumentów potwierdzających prawidłowość procedowania w sprawie, ogólnikowość uzasadnienia zaskarżonej uchwały w zestawieniu z zarzutami skargi wzbudza poważne wątpliwości co do trafności stanowiska Rady, a przynajmniej co do okoliczności jakimi kierowała się Rada lub jakie powinna wziąć pod rozwagę przy formułowaniu ostatecznego stanowiska w sprawie. Zdaniem Sądu, wskazane w skardze zarzuty, przy jednoczesnym uwzględnieniu faktu, że Dyrektor Zespołu Szkół wnioskujący do Rady o wyrażenie zgody na rozwiązanie ze skarżącym stosunku pracy jest w określony sposób związany z organem prowadzącym szkołę będącą jednostką budżetową Gminy [...] i Burmistrzem - wobec braku jakiegokolwiek merytorycznego odniesienia się do tych zarzutów w odpowiedzi na skargę, w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i w uzasadnieniu kwestionowanej uchwały, w której poza powołaniem się na wniosek pracodawcy, nie przedstawiono skonkretyzowanych przesłanek, które legły u podstaw zajętego uchwałą stanowiska - uzasadniają sformułowanie tezy, że zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd podkreślił, że rada, podejmując uchwałę i badając, czy nie zachodzi potrzeba ochrony interesu pracowniczego radnego wynikająca z art. 25 ust. 2 zdanie drugie ustawy o samorządzie gminnym, zawsze powinna kierować się wyłącznie literą prawa, bez względu na sympatie polityczne lub prezentowane przez radnego poglądy. Rozpoznając wniosek pracodawcy rada ma obowiązek ustosunkować się do wyjaśnień radnego, zweryfikować je ze stanowiskiem pracodawcy, mając przy tym na względzie specyficzną, jak w niniejszej sprawie, pozycję pracodawcy względem organu prowadzącego. W takim przypadku, ażeby skutecznie odeprzeć wątpliwości i zarzuty skarżącego, uzasadnienie podjętej uchwały winno być szczegółowe i poprzedzone wnikliwą oceną stanu faktycznego. Kontrolowana uchwała nie mogła być przez Sąd uznana za spełniającą te wymogi. W skardze kasacyjnej Rada Miejska w [...], reprezentowana przez r.pr. P. K., zaskarżyła powyższy wyrok w całości. Wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, iż zaskarżona uchwała narusza art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, a przez to stwierdzenie nieważności uchwały w przedmiocie wyrażenia zgody uprzedniej na rozwiązania z radnym stosunku pracy; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.c. i 232 k.p.c. poprzez wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o stan sprawy wynikający wyłącznie z zaprzeczonych przez organ twierdzeń skarżącego. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że uzasadnienie wyroku pełne jest wewnętrznych sprzeczności. Sąd godzi się z przyjętym przez organ stanowiskiem, iż art. 25 ust. 2 ustawy nakazuje zbadać wyłącznie wystąpienie przesłani negatywnej, czyli tego, czy podstawą rozwiązania stosunku z pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, z drugiej zaś strony zarzuca organowi, iż nie dość starannie i przekonywująco zbadał przesłanki pozytywne leżące u podstaw wystąpienia o zgodę. Przyjęty w uzasadnieniu logiczny model postępowania organu i przedmiotu oczekiwanego sposobu oceny wniosku prowadzi do wniosku, iż wbrew literalnej treści normy wynikającej z art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, organ winien przed udzieleniem zgody uprzedniej, w istocie ocenić zasadność samego wypowiedzenia, zastępując niejako sąd pracy. Rada podkreśliła, że szczególna ochrona trwałości stosunku pracy wynikająca z art. 25 ust. 2 ustawy nie jest ochroną absolutną. Rada Miejska nie zastępuje sądu pracy, nie zastępuje też decyzji samego pracodawcy, który zgodę uprzednią uzyskuje niejako na zapas, przed złożeniem oświadczenia woli pracownikowi objętemu taką ochroną. Obowiązkiem organu było zbadanie, czy za wnioskiem o wyrażenie zgody na rozwiązanie umowy o pracę, nie leżą zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu radnego. Dla uznania, iż występuje przesłanka negatywna określona w art. 25 ust. 2 należy powiązać jakieś zdarzenie związane z wykonywaniem mandatu. Dla wystąpienia przesłanki negatywnej nie jest wystarczające pozostawanie przez radnego w opozycji, tym bardziej w sytuacji, gdy jak sam skarżący wskazuje opozycja ogranicza się do jego własnej osoby, a zatem pozostaje bez realnego wpływu na losy głosowań w organie stanowiącym. Odnosząc się do tego, że rozwiązanie umowy o pracę pozostawać może w związku ze złożonymi przez skarżącego zawiadomieniami o popełnieniu przestępstwa Rada wskazała, iż organ podejmując decyzję nie posiadał informacji o żadnych zawiadomieniach, skarżący nie udowodnił, że takowe złożył, a ponadto złożenie zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa stanowi społeczny obowiązek obywatelski, którego wykonanie nie stanowi realizacji mandatu radnego. Jeżeli zatem takowe zdarzenie miało miejsce, to nie można go uznać za związane z wykonywaniem mandatu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. M. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje. K. M. - odnosząc się do zarzutu, że nie przedstawił żadnych dowodów na złożenie do Prokuratury Rejonowej w [...] dwóch zawiadomień o możliwości popełnienia przestępstwa przez Burmistrza [...] oraz, że Sąd oparł się wyłącznie na twierdzeniach skarżącego - podniósł, że faktu złożenia przez skarżącego zawiadomień do prokuratury Rada Miejska w [...] nie negowała ani podczas rozprawy, ani w odpowiedzi na skargę K. M. Ponadto na [...] sesji Rady Miejskiej w [...], która miała miejsce dnia 22 grudnia 2014r., Przewodnicząca Rady D. R. poinformowała radnych, że do biura Rady wpłynęło pismo Prokuratury Rejonowej w [...] z dnia 10 grudnia 2014r. informujące o wszczęciu śledztwa w sprawie budowy ścieżki pieszo-rowerowej. Pismo o tożsamej treści otrzymał również skarżący jako składający zawiadomienie. Znajduje to potwierdzenie w protokole z posiedzenia, jak i w prasowej relacji lokalnego tygodnika [...] nr [...] z dnia 8 stycznia 2015r. "[...]". K. M. podkreślił, że wniosek i projekt uchwały został przedłożony Radzie podczas sesji, po ogłoszonej przez Przewodniczącą przerwie. Radni nie zapoznali się z żadnymi szczegółowymi kryteriami i miernikami. Wprowadzenie uchwały do ustalonego na początku porządku obrad oraz jej przyjęcie, odczytanie wniosku dyrektora Zespołu Szkół I. K. i jej krótkie wystąpienie oraz krótka obrona K. M. trwało niespełna 12 minut. K. M. wskazał na naruszenie § 26 i § 28 Statutu Gminy [...]. Nadto podniósł, że wprowadzenie uchwały do porządku obrad było niezgodne z § 21 pkt 1 Statutu, nakazującego przedłożenie radnym projektów uchwał co najmniej na 3 dni przed terminem sesji. Zdaniem K. M. zachodzi również pytanie, w jaki sposób Przewodnicząca Rady, tuż po złożeniu wniosku przez dyrektora szkoły, była w stanie przedłożyć projekt stosownej uchwały? Nie byłoby to możliwe, gdyby nie była na to przygotowana. A zatem, Przewodnicząca Rady działała w tej sprawie w zmowie z pracodawcą radnego, którego pismo, zawierające wniosek o wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy, wpłynął do biura Rady już w dniu 20 maja 2015r. Na posiedzeniu wspólnym komisji Rady Miejskiej w [...] w dniu 21 maja 2015r., poświęconym opracowaniu i przedyskutowaniu projektów uchwał na najbliższą sesję, Przewodnicząca D. R. nie poinformowała radnych o wpłynięciu wniosku, ani nie przedłożyła stosownego projektu uchwały do zaopiniowania, co miało na celu zatajenie tego faktu do momentu zakończenia przerwy w obradach Rady w dniu 25 maja 2015r. Niezrozumiała jest także postawa pozostałych radnych z komitetu wyborczego Burmistrza, których w piętnastoosobowej Radzie jest 12, którzy milcząc, nie zadając żadnych pytań, nie biorąc udziału w dyskusji i nie odnosząc się do argumentów strony przeciwnej szybko i sprawnie przegłosowali wprowadzenie projektu uchwały do porządku obrad, a po chwili jej przyjęcie. Przewodnicząca Rady tuż przed ogłoszeniem przerwy w obradach wyprosiła obecnych na sesji uczniów klasy VI, którzy w ramach lekcji historii obserwowali posiedzenie. K. M. podniósł, że Rada – na co zwrócił uwagę Sąd – nie przekazała Sądowi żadnych akt, które pozwoliłyby na weryfikację stanowiska Rady, ani nie odniosła się do zarzutów skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Po pierwsze, Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. uznając, że zaskarżona uchwała narusza art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 594 ) – dalej: u.s.g. - rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Brzmienie art. 25 ust. 2 u.s.g. jest wyrazem woli ustawodawcy zapewnienia szczególnej ochrony trwałości stosunku pracy radnego. Celem tego ograniczenia jest ochrona ważnego interesu publicznego w postaci zapewnienia jak największej niezależności w sprawowaniu funkcji radnego, wybranego przez ogół mieszkańców gminy posiadających czynne prawo wyborcze, co niewątpliwie wzmacnia rozwój społeczeństwa obywatelskiego (por. K. Jaroszyński [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz. pod red. R.Hausera i Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H. Beck Warszawa 2011, s. 306 i nast.). Wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy lub odmowa wyrażenia takiej zgody pozostawione jest uznaniu rady gminy, z wyjątkiem jednak sytuacji, gdy rada dojdzie do przekonania, że podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W takiej sytuacji – co jednoznacznie wynika z brzmienia powołanego wyżej przepisu - rada zobowiązana jest odmówić wyrażenia zgody. W tym stanie prawnym rada gminy obowiązana jest badać motywy pracodawcy zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym. Od tych bowiem ustaleń zależy, czy rada gminy zobowiązana będzie odmówić wyrażenia zgody (zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu), czy też odmówi z innego powodu, kierując się okolicznościami występującymi w danym przypadku bądź wyrazi zgodę uznając, że nie zachodzi ustawowa przesłanka negatywna określona w art. 25 ust. 2 u.s.g. Z powyższych względów uzasadnienie uchwały odgrywa istotną rolę, gdyż o motywach, jakimi kierowała się rada, można dowiedzieć się tylko z uzasadnienia uchwały. Rada gminy nie możne podjąć uchwały w sposób arbitralny, abstrahując od motywów podanych przez pracodawcę. Uchwała w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym winna być należycie uzasadniona, w tym wskazywać obiektywnie weryfikowalne argumenty i mieć oparcie w stanie faktycznym danej sprawy, dotyczącym powodów rozwiązania stosunku pracy z radnym. Uzasadnienie uchwały powinno wskazywać podstawę prawną decyzji oraz zawierać dane, które pozwolą na ocenę prawidłowości działania rady przy podejmowaniu uchwały i ocenę zgodności z prawem podjętej uchwały. W szczególności uzasadnienie uchwały powinno zawierać wskazanie faktów, które rada uznała za decydujące dla wyrażenia, bądź odmówienia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy. Na obowiązek uzasadniania uchwał w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, wyprowadzany w drodze wykładni systemowej i celowościowej, wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych i w piśmiennictwie (por. wyroki NSA: z dnia 15 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 1124/05; z 18 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 1747/08; z dnia 27 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1074/10; z dnia 9 lipca 2015r., sygn. akt II OSK 625/15 – CBOSA; z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. II OSK 193/13, LEX nr 1369028; Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 307-310). Rację ma zatem Sąd pierwszej instancji, że stanowisko Rady Miejskiej w [...] powinno być odpowiednio umotywowane, a tego wymogu nie spełnia uzasadnienie zaskarżonej uchwały. Prawidłowo też Sąd pierwszej instancji uznał, że lakoniczność uzasadnienia zaskarżonej uchwały i stwierdzone braki w aktach sprawy przekazanych Sądowi nie pozwalają na pozostawienie w obrocie prawnym tej uchwały. W takim stanie sprawy Sąd pierwszej instancji nie mógł uznać, że zaskarżona uchwała wydana została zgodnie z art. 25 ust. 2 u.s.g. Z bardzo lakonicznego uzasadnienia uchwały nie wynikają motywy podjęcia przez Radę Miejską w [...] przedmiotowej uchwały. Trafnie również Sąd pierwszej instancji wskazał na brak jakichkolwiek dokumentów świadczących o tym, w jaki sposób uchwała znalazła się w porządku sesji Rady, jaki był przebieg posiedzenia, kto w nim uczestniczył, czy umożliwiono skarżącemu wypowiedzenie się co do złożonego wniosku i jakie K. M. zajął stanowisko odnośnie wniosku pracodawcy, a także jakie obiektywne kryteria i mierniki przedstawiła Dyrektor Zespołu Szkół. Akta sprawy nie zawierają także wniosku Dyrektora Zespołu Szkół, z którego miałaby wynikać argumentacja uzasadniająca przyczyny rozwiązania z radnym stosunku pracy. Rada powołała się na obiektywne kryteria i mierniki, ale nie przedstawiła żadnych dokumentów, z których wynikałyby te obiektywne kryteria i mierniki. Brak jest także dokumentów wskazujących, czy rzeczywiście w szkole dochodzi do zmian organizacyjnych, zmiany liczby etatów, itp. Takie działanie Rady Miejskiej w [...] uniemożliwiło Sądowi pierwszej instancji kontrolę legalności zaskarżonej uchwały. Podkreślić należy, iż – mimo konkretnych uchybień wskazanych przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - Rada Miejska w [...] także wnosząc skargę kasacyjną nie przedstawiła dokumentów, z których wynikałyby powyższe kwestie i w żaden sposób nie uzupełniła akt niniejszej sprawy. Z uwagi na powyższe podnieść należy, że podęcie uchwały na podstawie art. 25 ust. 2 u.s.g. wymaga przeanalizowania wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, które powinny być uwzględnione w uzasadnieniu uchwały. Brak bowiem należytego uzasadnienia uchwały uniemożliwia Sądowi ocenę, czy wystąpiła czy też nie wystąpiła negatywna przesłanka określona w art. 25 ust. 2 zd. 2 u.s.g., skutkująca obligatoryjną odmową wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Tym samym podjęcie uchwały w trybie art. 25 ust. 2 u.s.g. powinno być poprzedzone postępowaniem, w którym rada winna zbadać okoliczności wystąpienia pracodawcy z wnioskiem o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym i ustalić, czy nie zachodzą okoliczności świadczące o wystąpieniu przesłanki negatywnej, wyłączającej możliwość udzielenia zgody. Zasadnie też Sąd pierwszej instancji zauważył, że przy procedowaniu nad wnioskiem o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, ocena rady w tym przedmiocie powinna być rzetelna i wolna od stronniczości oraz politycznych przekonań pozostałych radnych. Z tego także względu istotne znaczenia ma podanie w uzasadnieniu uchwały obiektywnie weryfikowalnych argumentów, przemawiających za określonym rozstrzygnięciem. Przypomnieć należy, że zasada praworządności, wyrażona w art. 7 Konstytucji RP, stanowiąca, że organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa, nakazuje uzasadniać każde rozstrzygnięcie, w tym również rozstrzygnięcia uznaniowe, które nie powinny być arbitralne. Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się wprawdzie w jego kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek motywowania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. II OSK 410/06, ONSAiWSA 2007 r., nr 2, poz. 48). Rada gminy może udzielić zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, ale musi sprawdzić, czy te kryteria podane przez pracodawcę, który chce rozwiązać z radnym stosunek pracy czy są rzetelne, czy też pod nimi kryje się "chęć pozbycia się" radnego z uwagi na jego działania związane z mandatem radnego. W niniejszej sprawie Rada Miejska w [...] nie składając stosownych dokumentów pozbawiła Sąd pierwszej instancji możliwości kontroli legalności zaskarżonej uchwały i oceny, czy działania Rady były zgodne z prawem. A skoro Rada nie przedstawiła żadnych dokumentów wskazujących kryteria, w oparciu o jakie działała i nie przedstawiła żadnych dokumentów świadczących o zachowaniu wymaganej przepisami prawa i statutem procedury, to Sąd pierwszej instancji, nie mógł uznać, że wyrażenie uprzedniej zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy było zgodne z art. 25 ust. 2 u.s.g. Sąd pierwszej instancji nie mógł skontrolować, czy rozwiązanie stosunku pracy z K. M. nie wynika z jego działań jako radnego i czy powinien czy też nie powinien uzyskać ochrony przewidzianej w art. 25 ust. 2 zd.2 u.s.g. Nie może być uznana za zgodną z prawem uchwała, która nie opiera się na żadnych weryfikalnych kryteriach. Sąd pierwszej instancji zasadnie zatem stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały ( art. 147 § 1 p.p.s.a.). Chybiony jest także zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.c. i 232 k.p.c. Okoliczność, że Sąd pierwszej instancji powołał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku twierdzenia skarżącego nie znaczy, że wydał wyrok tylko i wyłącznie w oparciu o twierdzenia skarżącego. Z uzasadnienia wyroku jednoznacznie wynika, że Sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w [...] dlatego, że Rada nie wykazała kryteriów, jakimi kierowała się podejmując zaskarżoną uchwałę i argumentów, jakie rozważała, a nadto nie przedstawiła żadnych dokumentów dla zobrazowania przebiegu posiedzenia Rady Miejskiej w [...] i wykazania zachowania wymogów dla zgodnego z prawem podjęcia uchwały. W tym zakresie Rada nie podjęła żadnych starań, aby wykazać, że jej działania są zgodne z przepisami ustrojowymi, w tym ustawą o samorządzie gminnym i Statutem Gminy [...]. Sąd pierwszej instancji dopiero w końcowej części uzasadnienia wskazał, że Rada nie odniosła się do twierdzeń K. M., że skarżący jest w opozycji do urzędującego Burmistrza i radnych z komitetu wyborczego Burmistrza i skierował dwa zawiadomienia o możliwości popełnienia przestępstwa. Zauważyć też należy, że dokumenty, które przedstawił K. M. w odpowiedzi na skargę kasacyjną, powinna przedstawić Rada Miejska w [...] składając do Sądu pierwszej instancji odpowiedź na skargę. W szczególności złożony protokół Nr [...] z sesji Rady Miejskiej w [...] z dnia 25 maja 2015r. zdaje się potwierdzać zarzut K. M. o pospiesznym wprowadzeniu pod obrady Rady w tym dniu wniosku o wyrażenie uprzedniej zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.