I OSK 474/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Armińska po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 802/15 w sprawie ze skargi B.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SA/GL 802/15 po rozpoznani skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego, uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], na podstawie art. 2 - 8 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 966) dalej jako "ustawa o dodatkach mieszkaniowych" oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 671 ze zm.), dalej jako "K.p.a.", przyznano B. K. dodatek mieszkaniowy w kwocie [...] zł miesięcznie na okres od [...] maja 2015 r. do [...] października 2015 r., przy czym cała kwota, zgodnie z oświadczeniem najemcy, przekazywana będzie na konto zarządcy domu do dnia 10 każdego miesiąca z góry. W uzasadnieniu organ podał, że strona spełnia warunki określone w ustawie o dodatkach mieszkaniowych, a następnie przedstawił sposób jego wyliczenia. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła B. K.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że ze złożonego w dniu [...] maja 2015 r. wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego wynika, że B. K. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe i zajmuje lokal o powierzchni 34,09 m2, w lokalu brak jest centralnego ogrzewania, centralnie dostarczanej ciepłej wody oraz instalacji gazowej. Zadeklarowany dochód w okresie trzech miesięcy poprzedzających złożenie wniosku wyniósł [...] zł. Łączna kwota wydatków na mieszkanie wynosi [...]zł, a po przeliczeniu na wydatki w zasobie mieszkaniowym gminy wynosi [...] zł. Z zaświadczenia ZUS z [...] kwietnia 2014 r. wynika, że strona otrzymała dochód brutto w styczniu [...]zł, w lutym [...]zł i w marcu w kwocie [...]zł, natomiast do wypłaty otrzymała w styczniu [...]zł, w lutym [...]zł i w marcu [...]zł. Potrącenia dotyczyły kwoty zaliczki na podatek i kwoty składek na ubezpieczenie zdrowotne, Dalej organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, o których mowa w art. 2 ust. 1, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku nie przekracza 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym obowiązujący w dniu złożenia wniosku z zastrzeżeniem art. 6 ust. 8. Natomiast najniższa emerytura na dzień złożenia wniosku wynosiła [...]zł, a 125% tej kwoty wynosi [...]zł. Zatem zadeklarowany przez stronę dochód w okresie trzech miesięcy poprzedzających złożenie wniosku wynoszący [...]zł, nie przekracza maksymalnej dopuszczalnej kwoty dochodu. Ponadto nie została przekroczona normatywna powierzchnia lokalu mieszkalnego, która dla 1 osoby wynosi 35 m2 (art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy). Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy wysokość dodatku stanowi różnicę między wydatkami, o których mowa w ust. 3-6, przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą dodatek w wysokości 15% dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie jednoosobowym. Wskazał, że w przedmiotowej sprawie wydatki na mieszkanie za ostatni miesiąc wynoszą [...]zł. Łączne wydatki powiększone z tytułu braku w lokalu ciepłej wody, c.o. oraz instalacji gazowej wynoszą [...]zł. Zatem wysokość dodatku mieszkaniowego stanowiąca różnicę pomiędzy wydatkami przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu tj. [...]zł a kwotą stanowiącą wydatki poniesione, tj. [...]zł (15 % z kwoty [...]zł) - wynosi [...]zł. W związku z tym organ odwoławczy uznał, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Jednocześnie poinformował stronę, że może ubiegać się w MOPS o zasiłek celowy na pokrycie różnicy między czynszem a dodatkiem mieszkaniowym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach B. K. podniosła, że nieprawidłowo ustalono wysokość dochodu, a od dochodu winna mieć odliczenia. Jednocześnie podtrzymała stanowisko zawarte w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w sprawie niesporne jest, że skarżąca spełnia przesłanki określone w ustawie o dodatkach mieszkaniowych. Prowadzi ona jednoosobowe gospodarstwo domowe i zajmuje lokal mieszkalny o powierzchni użytkowej 34,09 m2, a więc niższej od powierzchni normatywnej przypadającej dla jednoosobowego gospodarstwa domowego. Dochód gospodarstwa domowego w okresie trzech miesięcy poprzedzających złożenie wniosku nie przekracza 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym. Z wniosku skarżącej wynika, że posiada ona własność innego lokalu mieszkalnego. Wskazał, że zgodnie z art. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, wysokość dodatku mieszkaniowego zależy od dochodu gospodarstwa domowego, wysokości wydatków poniesionych na mieszkanie, liczby członków gospodarstwa domowego, powierzchni użytkowej zajmowanego lokalu. Tymczasem w obu decyzjach zaprezentowano jedynie matematyczne wyliczenie dodatku bez objaśnienia przyjętych do jego wyliczenia wysokości wydatków. Z wniosku o dodatek mieszkaniowy wynika, że łączna kwota wydatków na mieszkanie za ostatni miesiąc wynosi [...] zł, [...]zł, co zostało potwierdzone przez zarządcę domu. Natomiast organ I instancji przyjął, że miesięczne wydatki mieszkaniowe po przeliczeniu wynoszą [...]zł. Przy czym w uzasadnieniu decyzji organu I instancji nie przedstawiono sposobu wyliczenia tej wartości. Kwotę tą przyjęło także Kolegium pomimo, że nie została ona wyjaśniona i umotywowana. Sąd pierwszej instancji wskazał, że art. 6 ust. 6 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych zakłada ograniczenie wysokości wydatków do wysokości czynszu, jaki obowiązywałby dla danego lokalu, gdyby lokal ten wchodził w skład zasobu mieszkaniowego gminy. Nadto zgodnie z art. 6 ust. 6 pkt 2 do wydatków zalicza opłaty, poza czynszem, które obowiązywałyby w zasobie mieszkaniowym gminy, gdyby lokal ten wchodził w skład tego zasobu. We wniosku znajduje się adnotacja "stawka [...], ekspl. [...], pozost. [...]" co po zsumowaniu tych kwot dało wartość [...]zł, przyjętą jako miesięczne wydatki mieszkaniowe. Wymagało zatem wyjaśnienia skąd się wzięła stawka [...]zł, na jakiej podstawie została ona ustalona i dlaczego ma zastosowanie do lokalu skarżącej oraz w jaki sposób wyliczono inne opłaty. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wbrew zasadzie wynikającej z art. 15 K.p.a, nie wyjaśniło tych kwestii, nie mówiąc także o ich omówieniu w kontekście regulacji prawnych. B. K. reprezentowana przez ustanowionego pełnomocnika z urzędu radcę prawnego A. K. wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego tj. art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprawidłowym określeniu dochodu skarżącej wskutek pominięcia rozbieżności pomiędzy wysokością przychodów brutto a kwotą do wypłaty (netto); - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 134 § 1 P.p.s.a. przez brak kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonej decyzji w pełnym zakresie (w tym nie rozstrzygnięcie całości skargi), a to nie rozstrzygnięcie kwestii zasadności przyjęcia przez organ do wyliczenia dodatku mieszkaniowego dochodu brutto w kwocie [...]zł w styczniu i lutym 2015 r. oraz w kwocie [...]zł w marcu i tym samym pominięcia nieprawidłowego ustalenia wysokości dochodu skarżącej; 2. art. 141 § 4 P.p.s.a. przez niepełnie uzasadnienie orzeczenia polegające na niezawarciu w uzasadnieniu stanowiska, co do wszystkich kwestii będących przedmiotem skargi (w tym skargi na decyzję), a to zasadności przyjęcia przez organ do wyliczenia dodatku mieszkaniowego dochodu brutto w kwocie [...]zł w styczniu i lutym 2015 r. oraz w kwocie [...]zł w marcu i tym samym pominięcie nieprawidłowego ustalenia wysokości dochodu skarżącej. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie nierozpoznania w treści jego uzasadnienia istotnych kwestii, to jest zasadności przyjęcia wyliczenia przez organ dodatku mieszkaniowego dochodu brutto w kwocie [...]zł w styczniu i lutym 2015 r. oraz w kwocie [...]zł w marcu 2015 r., przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, przyznanie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów zastępstwa według norm przepisanych oraz przyznanie na jej rzecz od Skarbu Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu przez Skarb Państwa, to jest wynagrodzenia oraz niezbędnych wydatków radcy prawnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, wskazując m. in., że ustawodawca w sposób ścisły określa sposób obliczenia dochodu oraz wskazuje odliczenia od dochodu. Dochód skarżącej został obliczony zgodnie z przepisami. Dochód skarżącej został pomniejszony o spłatę kredytu. Także od dochodu nie mogły być odliczone potrącenia komornicze z tytułu niespłaconego kredytu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, Lex nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, Lex nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 402/13, Lex nr 1488113). Jednakże w niniejszej sprawie zarzuty zostały tak skonstruowane, że pozostają ze sobą w ścisłym związku, wobec czego muszą zostać rozpatrzone łącznie. Zgodnie z art. 134 P.p.s.a. "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (por.: wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., Sygn.. akt GSK 1151/11, LEX nr 1336157; wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1234/12, LEX nr 1260068), a także wtedy gdy sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1580/11, LEX nr 1367333). Wskazać należy, że przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]kwietnia 2015 r. nr [...]. W tym miejscu przypomnieć należy, że zasady i tryb przyznawania, ustalania wysokości i wypłacania dodatków mieszkaniowych reguluje ustawa z 29 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych. Ustawa ta określa normatywne kryteria, które muszą być spełnione, aby dodatek mieszkaniowy mógł zostać przyznany. Przewidziany w przepisach tej ustawy dodatek mieszkaniowy, jest świadczeniem pieniężnym, które ma pomóc najemcy lub właścicielowi mieszkania, gdy nie jest w stanie samodzielnie pokryć wydatków na jego utrzymanie. Określono w niej warunki i kryteria jakie muszą być spełnione, aby wniosek o przyznanie tego świadczenia mógł być uwzględniony. Ustawa o dodatkach mieszkaniowych zawiera więc własną definicję dochodu,. W myśl bowiem z art. 3 ust. 3 (zdanie pierwsze) ustawy o dodatkach mieszkaniowych, za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Natomiast, w zdaniu drugim omawianej regulacji, ustawodawca enumeratywnie, w drodze zamkniętego katalogu, wymienił świadczenia, które nie powinny być wliczane do dochodu przy ustalaniu wysokości dodatku mieszkaniowego. Powyższy przepis należy odczytywać łącznie z przepisem art. 3 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, który określa kryterium dochodowe uprawniające do ubiegania się o dodatek mieszkaniowy. Przepis ten stanowi, że średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym obowiązującej w dniu złożenia wniosku. Najniższa emerytura, według art. 3 ust. 2 ustawy, obowiązująca w dniu złożenia wniosku to emerytura ogłaszana przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 94 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy emerytalno-rentowej. Powyższe wskazuje, że odpowiednia wysokość średnich miesięcznych dochodów wymienionych w art. 3 ust. 1 ustawy powiązana została z wysokością najniższej emerytury, która ogłaszana jest w kwocie brutto zawierającej należny podatek dochodowy od osób fizycznych. Dlatego niezasadne są twierdzenia skarżącej, że przy obliczaniu dochodu należy uwzględnić dochód skarżącej netto. Jak wskazały organy dochód B. K., a co wynika z zaświadczenia ZUS z dnia [...] kwietnia 2014 r., w okresie trzech miesięcy poprzedzających złożenie wniosku o dodatek mieszkaniowy, po odliczeniu zaliczki na podatek i kwoty składek na ubezpieczenie zdrowotne, wyniósł [...] zł. Skoro skarżąca w postępowaniu administracyjnym, a także w skardze i skardze kasacyjnej nie wskazała, iż organ nie uwzględnił świadczeń podlegających odliczeniu o dochodu, to należy uznać, że Sąd pierwszej instancji zasadnie nie zakwestionował obliczonego przez organy dochodu skarżącej kasacyjnie. Z uwagi na powyższe niezasadne są zarzuty naruszenia art. 134 P.p.s.a. i art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niepełne przedstawienie stanu sprawy wskazać należy, że jest on nieuzasadniony. Na tej podstawie można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu, niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 P.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku sporządzone zostało w sposób umożliwiający zapoznanie się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji jak również zawiera wszystkie elementy wymienione w tym przepisie. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art.184 P.p.s.a została oddalona. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu, ponieważ przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a., mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami, zaś wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 P.p.s.a.