I OSK 2646/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie sędzia NSA Olga Żurawska- Matusiak (spr.) sędzia NSA Jolanta Rajewska po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 1185/15 w sprawie ze skargi D. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną 2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 2 czerwca 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 1185/15 oddalił skargę D. N. (dalej skarżącej) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej. W wyroku tym Sąd powołał się na następujące ustalenia faktyczne i prawne sprawy. Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] sierpnia 2015 r., nr [...], na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3, art. 17 ust. 1 pkt 16, art. 54 ust. 1 i 2, art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz.U. 2015r. poz.163 ) zwanej dalej "u.o.p.s." oraz § 8 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. 2012 r., poz. 964), odmówił skarżącej skierowania do domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniósł, że po wnikliwej analizie całego zgromadzonego materiału dowodowego oraz ocenie aktualnego stanu faktycznego i prawnego, [...] lipca 2015 r. Komisja Kwalifikująca Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], rozpatrująca wnioski osób ubiegających się o skierowanie do domu pomocy społecznej, ustaliła, że aktualnie skarżąca nie wymaga całodobowej pomocy. Zdaniem organu niewątpliwe jest, że stan zdrowia i niepełnosprawność utrudniają skarżącej codzienne funkcjonowanie, jednakże w miarę własnych możliwości stara się ona samodzielnie wykonywać wiele czynności koniecznych do codziennego życia. Natomiast w czynnościach, które sprawiają jej trudność lub nie jest w stanie ich samodzielnie wykonać uzyskuje pomoc ze strony znajomych [...]. Pomoc otrzymuje także z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] w formie usług opiekuńczych w ilości 4 godzin tygodniowo. Pomoc ta, według oświadczenia samej skarżącej, jest wystarczająca, dlatego nie jest ona zainteresowania zwiększeniem tej pomocy. Na chwilę obecną skarżąca ma zabezpieczone niezbędne potrzeby życiowe, a tym samym ma możliwość prawidłowego funkcjonowania w miejscu zamieszkania. Zatem nie kwalifikuje się do przyznania pomocy w formie skierowania do domu pomocy społecznej. Dom Pomocy Społecznej w [...], do którego skarżąca wnioskowała o umieszczenie, nie jest prowadzony na zlecenie organów jednostek samorządu terytorialnego, co stanowi przesłankę wyłączająca możliwość umieszczenia skarżącej w DPS w [...]. Organ podkreślił, że w przypadku gdy prowadzone przez Miasto [...] domy pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku oraz dla osób przewlekle somatycznie chorych, dysponują wolnymi miejscami, to organ zobowiązany jest umieścić osoby tego wymagające w DPS o zasięgu gminnym lub powiatowym. Po rozpatrzeniu odwołania D. N., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] października 2015 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z [...] sierpnia 2015 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał się na treść art. 54 ust. 1 u.o.p.s. wskazując, że skierowanie do domu pomocy społecznej wymaga oceny stanu zdrowia danej osoby oraz możliwości korzystania przez nią z pomocy środowiskowej, w szczególności zaś zbadania możliwości zorganizowania usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania lub w ośrodku wsparcia. Niemożność zapewnienia tych usług w miejscu zamieszkania będzie oznaczać niemożliwość przyznania ich w zakresie niezbędnym do zaspokojenia codziennych potrzeb życiowych. W ocenie organu odwoławczego, prowadząc postępowanie organ I instancji dokonał prawidłowej oceny i analizy zebranego materiału dowodowego, z którego wynika, że skarżąca nie wymaga całodobowej opieki, a zapewniona pomoc w formie usług opiekuńczych z MOPS jest dla niej wystarczająca. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosła D. N. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 54 ust. 1 u.o.p.s., poprzez uznanie, iż skarżąca może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, a przez to nie spełnia warunków do przyznania prawa pobytu w domu pomocy społecznej; art. 7, art. 77 §1, art. 107 § 3 K.p.a., polegające na zaniechaniu zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, w szczególności nie wyjaśnieniu na jakich warunkach finansowych możliwy jest pobyt w Domu Pomocy Społecznej "[...]" w [...], w tym czy współfinansowanie pobytu przez Fundację "[...]" byłoby wystarczające dla zaspokojenia skarżącej prawa do umieszczenia w domu pomocy społecznej; art. 3 oraz błędne zastosowanie art. 4 u.o.p.s., poprzez uznanie, że skarżącej nie przysługuje prawo umieszczenia w domu pomocy społecznej przy jednoczesnym stwierdzeniu, iż brak jest bliskich członków rodziny mogących udzielić skarżącej pomocy; art. 55 u.o.p.s., poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji odmówienie skarżącej umieszczenia w Domu Pomocy Społecznej "[...]" w [...], art. 65 ust. 2 u.o.p.s., poprzez jego niezastosowanie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 54 ust. 1 u.o.p.s. osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, nie mogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Powyższy przepis, nawet w razie spełnienia dwóch pierwszych wskazanych w nim przesłanek materialnych umieszczenia danej osoby w domu pomocy społecznej wymaga stwierdzenia, że osobie tej nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych. Dlatego też prowadząc postępowanie w sprawie wniosku o umieszczenie w domu pomocy społecznej, organ obowiązany jest ustalić zakres koniecznej dla wnioskodawcy pomocy. W ocenie Sądu zebrany w sprawie kompletny materiał dowodowy w postaci kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego z [...] czerwca 2015 r. (podpisanego przez skarżącą w tym samym dniu), orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z [.....] czerwca 2012 r., kart wypisowych ze szpitala z : [...] kwietnia i [...] października 2007 r. oraz [...] stycznia 2008 r., opinii lekarskiej z [...] czerwca 2015 r., a także oświadczenie skarżącej z [...] lipca 2015 r., dostarczył organom wystarczającą wiedzę do przyjęcia, że skarżąca nie jest osobą wymagającą całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, nie mogącą samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu. Skarżąca ma obecnie [...] lat, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, utrzymuje się z emerytury, dodatku pielęgnacyjnego i mieszkaniowego oraz korzysta z usług opiekuńczych świadczonych przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] w ilości 4 godzin tygodniowo (decyzja tego organu z 14 kwietnia 2015 r.). Sposób funkcjonowania skarżącej nie wskazuje na to, aby była ona osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji i wymagała konieczności zapewnienia całodobowej opieki i pielęgnacji, bowiem korzysta również z pomocy osób nie zobowiązanych do jej udzielenia. Z uwagi na stan zdrowia skarżąca wymaga natomiast pomocy w codziennym funkcjonowaniu, np. robieniu zakupów, wykonywaniu cięższych prac domowych, kąpieli. Konieczność pomocy innej osoby stwierdzono też w orzeczeniu o niepełnosprawności. W związku z tym skarżąca zasadnie została już objęta pomocą w formie usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania. Sąd zwrócił uwagę, że skarżącej zaproponowano zwiększenie ilości i rodzaju usług opiekuńczych, ale sama [...] lipca 2015 r. oświadczyła, że wszystkie opłaty za użytkowanie lokalu mieszkalnego pokrywa z własnych środków i nie zgłasza potrzeby zwiększenia ilości godzin usług opiekuńczych z MOPS, gdyż pomoc którą jest objęta jest dla niej wystarczająca. Tym samym nie sposób uznać, że istnieją przesłanki do umieszczenia skarżącej w jakimkolwiek domu pomocy społecznej. W ocenie Sądu uprawnione jest stanowisko organów orzekających w sprawie, że przy pomocy usług opiekuńczych, których rozmiar może być zwiększony, skarżąca może sama funkcjonować w środowisku domowym. Sąd uznał, że potwierdzeniem powyższego jest również zaświadczenie lekarskie z [...] czerwca 2015 r., z którego wynika, że mimo przewlekłych i współistniejących chorób skarżąca wymaga opieki osoby drugiej z uwagi na utrudnione codzienne funkcjonowanie, co może jednak osiągnąć przy pomocy usług opiekuńczych świadczonych w miejscu zamieszkania. Sąd podkreślił, że z treści art. 54 ust. 1 u.o.p.s., nie wynika możliwość przyznania prawa do umieszczenia w domu pomocy społecznej osobie, która pozostaje w leczeniu ze względu na liczne schorzenia, nawet gdyby miała zaświadczenie lekarskie, że wymaga stałej całodobowej opieki. Z treści tego przepisu wynika bowiem to, że wiek, choroba lub niepełnosprawność osoby starającej się o skierowanie musi być tego rodzaju, że uniemożliwia tej osobie nie tylko samodzielne funkcjonowanie w dotychczasowym środowisku, ale uniemożliwia tej osobie prawidłowe funkcjonowanie, pomimo innych możliwości pomocy, a więc w przypadku ustalenia, że rozmiar i zakres usług opiekuńczych byłby niewystarczający. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła D. N. Wyrok zaskarżyła w całości i zarzuciła : I. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj: 1) art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a., poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi w wyniku akceptacji naruszenia przez organy administracji art. 6 oraz art. 8 K.p.a. i wynikających z nich zasady praworządności oraz zasady zaufania do urzędu w zakresie ustalenia, że skarżąca nie wymaga opieki w domu pomocy społecznej przy równoczesnym stwierdzeniu, że bez pomocy osób trzecich nie może wykonywać podstawowych funkcji życiowych; 2) art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a., przez nieuzasadnione oddalenie skargi w wyniku akceptacji naruszenia przez organy administracji art. 7 K.p.a. nakazującego zachowanie zasady prawdy obiektywnej w zakresie w jakim uznano, że na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego uprawnionej nie przysługuje prawo pobytu w domu pomocy społecznej; 3) uchybienie art. 133 P.p.s.a., poprzez bezkrytyczne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny interpretacji okoliczności faktycznych przyjętej przez organy administracji z pominięciem stanowisk skarżącej i uczestnika, co doprowadziło do ustalenia, że skarżąca nie wymaga opieki w domu pomocy społecznej oraz uznania argumentów dotyczących przyznania prawa do pobytu w Domu Pomocy Społecznej w [...] za pobawione znaczenia 4) art. 133 P.p.s.a. oraz art. 54 § 2 P.p.s.a., poprzez wydanie wyroku z powołaniem się na treść dokumentu o brzmieniu odmiennym niż rzeczywista treść dokumentu znajdującego się w aktach postępowania, a mianowicie stwierdzenie, iż z opinii lekarskiej z [...] czerwca 2015 r. wynika możliwość sprawowania opieki nad skarżącą poprzez usługi opiekuńcze świadczone w miejscu zamieszkania, kiedy przedmiotowa opinia takiego stwierdzenia nie zawiera; 5) art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a., poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi w wyniku akceptacji naruszenia art. 77 § 1 i art. 17 § 3 K.p.a. polegając na zaniechaniu zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, polegającego w szczególności na niewyjaśnieni na jakich warunkach finansowych możliwy jest pobyt wnioskodawcy w Domu Pomocy Społecznej w [...] "[...]" i czy współfinansowanie pobytu przez Fundację "[...]" byłoby wystarczające dla uzyskania zaspokojenia prawa wnioskodawcy do umieszczenia w domu pomocy społecznej; II. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, względnie niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie: 1) błędną wykładnię art. 54 ust. 1 u.o.p.s., poprzez uznanie, iż skarżąca nie spełnia warunków do przyznania prawa pobytu w domu pomocy społecznej, kiedy ustalono, iż nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu; 2) błędną wykładnię art. 54 ust. 1 u.o.p.s. i ustalenie, że wskazanie w opinii lekarskiej wymogu stałej opieki drugiej osoby nie jest wystarczające do uznania prawa pobytu w domu pomocy społecznej; 3) błędną wykładnię art. 3 u.o.p.s. oraz niewłaściwe zastosowanie art. 4 u.o.p.s. wobec uznania, iż skarżąca nie zasługuje na pobyt w domu pomocy społecznej przy równoczesnym stwierdzeniu, iż brak jest bliskich członków rodziny mogących udzielić jej pomocy; 4) naruszenie art. 55 u.o.p.s., przez niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie skierowania skarżącej do Domu Pomocy Społecznej w [...], pomimo że okoliczności sprawy wskazują inaczej, a wskazany Dom Pomocy Społecznej jest najbardziej odpowiedni dla skrżącej; 5) błędną wykładnię art. 17 ust. 6 u.o.p.s., poprzez uznanie, że naturalne ( moralne) zobowiązanie osoby trzeciej zwalnia gminę z obowiązku zapewnienia miejsca w Domu Pomocy Społecznej 6) naruszenia art. 65 ust. 2 u.o.p.s., poprzez jego niezastosowanie co spowodowało odmowę przyznania skarżącej prawa pobytu w Domu Pomocy Społecznej w [...]. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach oraz poprzedzającej go decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty zostały rozwinięte. Skarżąca podkreśliła, że do załatwiania podstawowych potrzeb życiowych potrzebuje pomocy osób trzecich. Jest osobą starszą, która cierpi na padaczkę i niedowład połowiczny, co powoduje, że jej codzienne funkcjonowanie wymaga stałej opieki osoby drugiej. Według skarżącej, pomoc życzliwych sąsiadów nie może stanowić podstawy do wydania decyzji odmownej o umieszczeniu w Domu Pomocy Społecznej w [...]. Zdaniem skarżącej takiej podstawy nie może też stanowić brak wnioskowania o zwiększenie ilości godzin usług opiekuńczych, gdyż obowiązujące przepisy nie wprowadzają obowiązku wyczerpania jakiegoś limitu usług opiekuńczych, aby ubiegać się o przyznanie miejsca w DPS. Skarżąca podniosła, że ustawodawca w żaden sposób nie zdefiniował typów Domu Pomocy Społecznej, w którym należy umieścić osobę wymagającą stałej opieki, co stanowi pozytywną przesłankę umieszczenia skarżącej w Domu Pomocy Społecznej w [...] jako domu opieki, który odpowiada przekonaniom religijnym skarżącej. Koszt pobytu w Domu Pomocy Społecznej w [...] jest porównywalny z innymi Domami Pomocy Społecznej, natomiast w przypadku umieszczenia skarżącej akurat w tym Domu Pomocy Społecznej gmina będzie mogła skorzystać z dofinansowania Fundacji [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. W skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i naruszenie prawa materialnego. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, wyrok NSA z 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, wyrok NSA z 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13). Do kontroli subsumcji stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy lub nie został skutecznie podważony. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie została oparta na uzasadnionych podstawach. Na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty naruszenia przepisów procesowych. W myśl art. 6 K.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W ramach prowadzonego postępowania administracyjnego organ jest obowiązany przestrzegać przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym wynikających z tej ustawy zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada dążenia do prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 K.p.a., obligująca do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do jej załatwienia przy uwzględnieniu zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu strony, nadto nakazująca organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Obowiązek ten został skonkretyzowany w art. 77 § 1 K.p.a., zgodnie z którym, organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Powyższe ustalenia organu winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji spełniającej wymagania zawarte w art. 107 § 3 K.p.a. Zgodnie z art. 8 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Zasada ta nie może być rozumiana jedynie jako postulat określonego zachowania, lecz stanowi ona obowiązującą normę prawa, z której wynikają konkretne dyrektywy wiążące organy administracji publicznej w toku podejmowanych przez nie czynności procesowych (por. wyrok NSA z 8 grudnia 1992 r., SA/Lu 694/92). W rozpoznawanej sprawie powyższe zasady znalazły pełne zastosowanie. Podkreślenia przy tym wymaga, że brzmienie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oznacza, że gdyby organ nie naruszył prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja innej treści. Tylko bowiem takie naruszenie przepisów mogłoby uzasadniać zastosowanie przez Sąd I instancji środka przewidzianego w ww. przepisie. W niniejszej sprawie nie można natomiast postawić Sądowi I instancji skutecznie tego zarzutu, gdyż nie dopuścił się naruszenia, które miałoby wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Zasadnie podzielił stanowisko organów, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, a przepisy mające zastosowanie w sprawie zostały właściwie zinterpretowane. Poczynione ustalenia przedstawiono w uzasadnieniach podjętych decyzji w sposób rzetelny. Nie sposób kwestionować więc ustaleń faktycznych, które legły u podstaw zaskarżonego wyroku. Podkreślania przy tym wymaga, że o zakresie postępowania dowodowego decyduje nie subiektywne przekonanie strony, lecz treść przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w danej sprawie. Niezbędne dowody przeprowadza się w celu ustalenia okoliczności, które rzeczywiście mogą mieć znaczenie prawne dla sprawy. Takie dowody zostały w rozpoznawanej sprawie zgromadzone i wszechstronnie rozpatrzone. W oparciu o te dowody, których wiarygodność nie została zakwestionowana, organy doszły do przekonania, a Sąd I instancji ocenę tę zasadnie podzielił, że skarżąca może otrzymać konieczną pomoc w miejscu zamieszkania. W sprawie nie jest bowiem kwestionowane, że skarżąca wymaga pomocy osób drugich, ale istnieje możliwość zwiększenia ze strony służb socjalnych rozmiaru usług opiekuńczych, nawet do świadczonych w wymiarze codziennym, co powinno być wystarczające do zaspokojenia codziennych potrzeb życiowych skarżącej. Podkreślenia przy tym wymaga, że skarżąca sama deklaruje, że tego rodzaju usługi nie są jej potrzebne ponad wymiar dotychczasowych 4 godzin tygodniowo. Jednocześnie z opinii lekarskiej nie wynika, aby skarżąca wymagała całodobowej opieki i pielęgnacji. Skoro zatem skarżąca nie spełnia wszystkich warunków, od łącznego zaistnienia których uzależniona jest zasadność skierowania do domu pomocy społecznej, to pozbawione znaczenia prawnego było wyjaśnianie warunków finansowych na jakich możliwy jest pobyt skarżącej w Domu Pomocy Społecznej "[...]" w [...] i czy współfinansowanie pobytu przez Fundację "[...]" byłoby wystarczające dla uzyskania prawa skarżącej do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest zarzut naruszenia art. 133 P.p.s.a. i art. 54 § 2 P.p.s.a. Art. 133 P.p.s.a. składa się z trzech paragrafów i autor skargi kasacyjnej obowiązany był podać, którego z nich zarzut dotyczy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się bowiem, że przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć wskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny jest bowiem władny badać sprawę tylko z punktu widzenia wyraźnie wskazanych podstaw kasacyjnych z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych danego przepisu. W kontekście poglądu wyrażonego w uchwale NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09 sprowadzającego się do stanowiska o możliwości zidentyfikowania przez Naczelny Sąd Administracyjny, po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej, zarzutu naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut odnosi się do § 1 art 133 P.p.s.a. W zarzucie tym skarżący kasacyjnie wskazuje na treść dokumentu znajdującego się w aktach postępowania. Zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku , o którym mowa w art. 54 § 2 (..)". Natomiast w myśl art. 54 § 2 P.p.s.a. organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Naruszenia tego przepisu skarżąca kasacyjnie upatruje w wydaniu przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia z powołaniem się na dokument w brzmieniu odmiennym niż rzeczywista treść dokumentu znajdującego się w aktach postępowania, tj. opinii lekarskiej z [...] czerwca 2015 r. Powyższy zarzut dotyczy zatem w istocie nieprawidłowej oceny przez Sąd I treści dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy. Tak skonstruowany zarzut nie mógł być uwzględniony. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 P.p.s.a.). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11, LEX nr 1296049). Należy przy tym odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1749/11, LEX nr 1145067). W ramach zarzutu art. 133 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń oraz oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11, LEX nr 1149159, wyrok NSA z 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10, LEX nr 1132105). Do naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. dochodzi zatem wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 P.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 26 maja 2010 r., I FSK 497/09, LEX nr 594014, wyrok NSA z 19 października 2010 r., II OSK 1645/09, LEX nr 746707, wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r., II OSK 763/12, LEX nr 1219174). Sąd pierwszej instancji analizując i oceniając znajdującą się w aktach administracyjnych opinię lekarska z [...] czerwca 2015 r. nie mógł zatem naruszyć art. 133 § 1 P.p.s.a. Prawidłowość tej oceny nie może być skutecznie kwestionowana w drodze zarzutu naruszenia tego przepisu. Nie mógł też naruszyć art. 54 § 2 P.p.s.a., gdyż obowiązek wynikający z tego przepisu adresowany jest do organu, a nie do Sądu, a w sprawie nie jest kwestionowane, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] obowiązek przekazania kompletnych i uporządkowanych akt sprawy wykonało. Na usprawiedliwionych podstawach nie zostały oparte również zarzuty naruszenia prawa materialnego. Stosownie do treści art. 54 ust. 1 u.o.p.s. osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Taka regulacja oznacza, że obowiązek organów skierowania danej osoby do domu opieki społecznej określonego typu powstaje dopiero wówczas, gdy po stronie takiej osoby zaistnieją wszystkie przesłanki warunkujące powstanie prawa do tego rodzaju świadczenia pomocy społecznej. W świetle przepisu art. 54 ust. 1 ustawy powstanie prawa do umieszczenia w domu pomocy społecznej warunkowane jest ustaleniem, że dana osoba wymaga całodobowej opieki (z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności), nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, a potrzeba opieki nie może być zapewniona w formie usług opiekuńczych. Tak więc warunkiem skierowania do domu pomocy społecznej jest ustalenie, że osoba ubiegająca się o takie skierowanie z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu. Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni omawianego przepisu i prawidłowej jego subsumcji do okoliczności faktycznych sprawy, które nie zostały w skardze kasacyjnej skutecznie podważone. W sprawie okolicznością najistotniejszą z punktu widzenia powyższej normy prawnej jest możliwość zapewnienia skarżącej usług opiekuńczych w zdecydowanie szerszym zakresie niż dotychczas, mogących pomóc jej w zaspokojeniu codziennych potrzeb życiowych. Skoro skarżąca może otrzymać konieczną pomoc w miejscu zamieszkania, ale jej nie przyjmuje, deklarując, że pomoc, którą jest objęta świadczona jest w wystarczającym wymiarze, to nie można uznać, że wypełnia warunki obligujące organ do umieszczenia jej w domu opieki społecznej. Zwrócić należy uwagę, że także na etapie postępowania odwoławczego skarżąca deklarowała, że na ile może to chce być samodzielna i niezależna, podając, że samodzielnie gotuje obiady, przygotowuje inne posiłki, stara się sprzątać i robić pranie, wykonuje zabiegi związane z higiena osobistą i pielęgnacją. Te wszystkie okoliczności organ wziął pod uwagę rozpoznając wniosek o umieszczenie skarżącej w domu pomocy społecznej. Uwzględnił również treść opinii lekarskiej, z której wynika, że skarżąca potrzebuje opieki osoby drugiej. Z opinii tej nie wynika, aby skarżąca wymagała całodobowej opieki i pielęgnacji, co pozostaje w zgodzie ze składanymi przez nią deklaracjami. Poczynione przez organy ustalenia pozwoliły na ocenę, którą należy uznać za prawidłową, że skarżąca nie spełnia wymagań wynikających z art. 54 ust. 1 u.o.p.s. i dlatego jej wniosek o umieszczenie w domu pomocy społecznej nie mógł zostać uwzględniony. W świetle powyższego niezasadny jest również zarzut podniesiony w pkt 2 c skargi kasacyjnej. Przesłanką przesądzającą o konieczności uwzględnienia takiego wniosku nie może być bowiem okoliczność braku bliskich członków rodziny. Istotne jest natomiast czy organy świadczące pomoc społeczną są w stanie zapewnić skarżącej usługi opiekuńcze w zakresie niezbędnym do zaspokojenia jej codziennych potrzeb życiowych. W rozpoznawanej sprawie ustalono, że taka możliwość realnie istnieje, a skarżąca rezygnuje ze skorzystania z tej formy pomocy. Wbrew zatem zarzutowi naruszenia art. 3 ust. 3 u.o.p.s. uznanie administracyjne w sprawie przyznania pobytu skarżącej w domu pomocy społecznej nie było dowolne i poprzez odmowę uwzględnienia wniosku cele opieki społecznej nie zostały naruszone, gdyż są one realizowane w innej formie dostosowanej do aktualnych potrzeb skarżącej. Uwzględniony nie mógł być również zarzut naruszenia art. 55 ust. 1 i 2 u.o.p.s., sprecyzowany w takiej postaci dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W myśl art. 55 ust.1 ww. ustawy dom pomocy społecznej świadczy usługi bytowe, opiekuńcze, wspomagające i edukacyjne na poziomie obowiązującego standardu, w zakresie i formach wynikających z indywidualnych potrzeb osób w nim przebywających, zwanych dalej "mieszkańcami domu". Natomiast zgodnie z ust. 2 organizacja domu pomocy społecznej, zakres i poziom usług świadczonych przez dom uwzględnia w szczególności wolność, intymność, godność i poczucie bezpieczeństwa mieszkańców domu oraz stopień ich fizycznej i psychicznej sprawności. Przywołane przepisy nie znajdowały w przedmiotowej sprawie zastosowania, nie mogły zatem zostać naruszone. Skoro bowiem skarżąca nie kwalifikowała się do umieszczenia w domu pomocy społecznej, to nie zachodziła konieczność rozważania jaki dom pomocy społecznej realizowałby najpełniej jej potrzeby i czy takim domem pomocy społecznej byłby placówka wskazana przez skarżącą. Odniesienie się do zarzutu naruszenia art. 17 ust. 6 u.o.p.s. nie jest natomiast możliwe, a to z tej przyczyny, że powyższy artykuł składa się tylko z dwóch ustępów. Nawet gdyby przyjąć, że autorowi skargi kasacyjnej w rzeczywistości chodziło o pkt 6 ust. 1 art. 17 ww. ustawy, to przepis ten w brzmieniu, iż do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym należy przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych na pokrycie wydatków powstałych w wyniku zdarzenia losowego, nie pozostaje w jakimkolwiek związku z okolicznościami faktycznymi sprawy, wobec czego nie znajduje w niej zastosowania i nie mógł być naruszony. Na uwzględnienie nie zasługiwał też zarzut naruszenia art. 65 ust. 2 u.o.p.s., stosownie do którego w przypadku braku miejsc w domu pomocy społecznej o zasięgu gminnym lub powiatowym gmina może kierować osoby tego wymagające do domu pomocy społecznej, który nie jest prowadzony na zlecenie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) lub starosty. W takim przypadku stosuje się odpowiednio art. 61-64, z tym że wysokość opłaty za pobyt w takim domu określa umowa zawarta przez gminę z podmiotem prowadzącym dom. Okoliczności faktyczne przedmiotowej sprawy nie wskazywały na konieczność zastosowania rozwiązania przewidzianego w przywołanym przepisie. Po pierwsze skarżąca nie spełniała przesłanek uzasadniających skierowanie jej do domu pomocy społecznej, a po drugie domy pomocy społecznej prowadzone przez Miasto [...] dysponowały wolnymi miejscami. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.