III SA/Gd 494/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Wioleta Gładczuk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2014 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia 8 kwietnia 2013 r. nr [...]. Decyzją z dnia 8 kwietnia 2013 r. nr [...] Prezydent Miasta W. odmówił przyznania M. N. specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad ojcem S. K. W podstawie prawnej wydanego rozstrzygnięcia organ przywołał art. 104 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (akt wskazano bez daty i publikatora), art. 2 pkt 2, art. 16a i art. 20 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.) oraz § 7 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2013 r., poz. 3). Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia 23 marca 2001 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił S. K. dodatku z tytułu niezdolności do samodzielnej egzystencji. Decyzję powyższą zmienił Sąd Okręgowy Wydział Ubezpieczeń Społecznych wyrokiem z dnia 12 października 2001 r. przyznając prawo do tego dodatku od dnia 10 sierpnia 2001 r. Uwzględniając zaś postanowienia art. 3 pkt 21 ustawy o świadczeniach rodzinnych (określające definicję "znacznego stopnia niepełnosprawności") nie można uznać, że ww. decyzja jest jednoznaczna z posiadaniem znacznego stopnia niepełnosprawności w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych. W świetle art. 3 pkt 21 ustawy o świadczeniach rodzinnych znaczny stopień niepełnosprawności oznacza bowiem: a) niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, b) całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, c) stałą albo długotrwałą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników w celu uzyskania świadczeń określonych w tych przepisach, d) posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do I grupy inwalidów, e) niezdolność do samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników; Z kolei odwołując się do regulacji zawartej w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych organ wskazał, że w realiach sprawy nie można uznać jakoby M. N. zrezygnowała z pracy w celu sprawowania opieki nad ojcem. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynikało bowiem, że ww. w okresie 1 czerwca 2003 r. – 30 kwietnia 2007 r. była zatrudniona. Natomiast w okresie 11 maja 2011 r. – 24 lutego 2013 r. M. N. była zarejestrowana w powiatowym urzędzie pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Rejestracja w powiatowym urzędzie pracy świadczy, że wnioskodawczyni zamierzała znaleźć zatrudnienie. W związku z tym nie sposób uznać, że opieka nad ojcem wykluczała zatrudnienie. W ocenie organu rezygnacja z aktywności zawodowej powinna być wymuszona koniecznością sprawowania opieki i to takiej opieki, która rzeczywiście uniemożliwia aktywność zawodową. Ww. okoliczności wykluczają zaś uznanie wystąpienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W ocenie organu przedmiotowy związek nie istnieje, co przesądza o odmowie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. W odwołaniu od ww. decyzji M. N. podniosła, że jej ojciec jest inwalidą w stopniu znacznym, niezdolnym do samodzielnej egzystencji. Za niezdolnego do samodzielnej egzystencji uznał ojca sąd w 2001 r. Od tego czasu jego stan zdrowia się pogorszył. Ponadto odwołująca wskazała, że była zarejestrowana w urzędzie pracy od 2007 r. przy czym została zawieszona z uwagi na odmowę przyjęcia oferty pracy nieodpowiedniej dla kobiety wychowującej wówczas troje małych dzieci. W urzędzie pracy zarejestrowała się ponownie, jednakże musiała się wyrejestrować z uwagi na pogarszający się stan zdrowia jej ojca. W następstwie odwołania wniesionego przez M. N. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 14 kwietnia 2014 r. nr [...] utrzymało w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta W. W podstawie prawnej swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W uzasadnieniu wydanej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego ustawodawca uzależnia od łącznego spełnienia szeregu przesłanek. Jedną z tych przesłanek jest rezygnacja przez wnioskodawcę z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kolejną jest legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: koniecznej stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w kontekście treści art. 3 pkt 21 ustawy o świadczeniach rodzinnych definiującego "znaczny stopień niepełnosprawności" wyrok wydany przez Sąd Okręgowy– Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie dodatku z tytułu niezdolności do samodzielnej egzystencji nie może zastąpić orzeczenia powiatowego zespołu ds. orzekania o niepełnosprawności. Orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności wydają bowiem powiatowe i wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, co wynika z § 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. Nr 139, poz. 1328 ze zm.). Przedłożenie stosownego orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności jest nadto wymagane w momencie składania wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wynika to wprost z § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne. Niezależnie od powyższego Kolegium wskazało, że specjalny zasiłek opiekuńczy nie jest świadczeniem przyznawanym za samą opiekę nad rodzicem, która wynika z prawnego i moralnego obowiązku dzieci względem rodziców. Świadczenie to ma bowiem rekompensować straty finansowe stanowiące następstwo rezygnacji z pracy. W realiach sprawy odwołująca utraciła ostatnie zatrudnienie w dniu 30 kwietnia 2007 r. a ojcem opiekuje się od września 2012 r. (zgodnie z oświadczeniem). W sprawie nie został więc spełniony warunek rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki wymagany wprost przez art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W skardze na ww. decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku M. N. zakwestionowała ustalenia organów administracji podnosząc, że jej ojciec jest osobą posiadającą grupę inwalidzką w stopniu znacznym. Okoliczność ta wynika w ocenie skarżącej ze zgromadzonej w aktach dokumentacji oraz przedłożonego zaświadczenia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 9 maja 2014 r. stwierdzającego, że S. K. posiada prawo do dodatku z tytułu niezdolności do samodzielnej egzystencji od 10 sierpnia 2001 r, na stałe. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego wcześniejszego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), zwanej dalej: "ustawą". Przepis ten został wprowadzony do ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548), zwanej dalej ustawą nowelizującą i zaczął obowiązywać od dnia 1 stycznia 2013 r. Na mocy tego przepisu do systemu świadczeń rodzinnych zostało wprowadzone nowe świadczenie tzw. specjalny zasiłek opiekuńczy, którego przyznanie zostało uzależnione od spełnienia szeregu przesłanek określonych w powołanym przepisie. W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się m.in. do niespełnienia przez skarżącą - zdaniem organów odmawiających przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego - przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wynikającej z ust. 1 art. 16a tej ustawy. Zgodnie z art. 16a ust. 1 ustawy specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r., poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Organy obu instancji przyjęły, że skarżąca utraciła ostatnie zatrudnienie w dniu 30 kwietnia 2007 roku, a opiekę nad ojcem sprawuje od września 2012 roku. W tej sytuacji w sprawie nie został spełniony warunek rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad ojcem. W ocenie Sądu, prezentowana przez organy w niniejszej sprawie wykładnia art.16a ust. 1 ustawy nie zasługuje na akceptację. Mianowicie, organy dokonując wykładni tego przepisu przyjęły, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które podjęły się i sprawują faktyczną opiekę nad osobami niepełnosprawnymi na skutek tylko rezygnacji z wykonywanej uprzednio pracy. Taka interpretacja przepisu jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z zasadą równości wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. Dokonana przez organy wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy różnicuje w sposób całkowicie niezrozumiały potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki na skutek rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże nie pozostając w zatrudnieniu, powstrzymują się od podejmowania określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki (tzn. rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej). Przyjmuje się, że specjalny zasiłek opiekuńczy jest niejako wynagradzaniem (rekompensatą) przez Państwo osób opiekujących się niepełnosprawnymi członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, sygn. akt II SA/Go 550/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). A zatem to sam fakt nie pozostawania w zatrudnieniu, spowodowany koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny musi być decydujący dla ustalenia prawa do omawianego świadczenia, i nie ma tu żadnego znaczenia czy osoba opiekująca się zrezygnowała z trwającego zatrudnienia czy też w ogóle z samego podjęcia zatrudnienia. W ocenie Sądu, byłoby fikcją wymaganie od osób niepracujących z uwagi na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny podjęcia przez te osoby pracy, po to, by następnie z niej zrezygnować dla spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem w istocie nie jest podjęcie lub rezygnacja z zatrudnienia, lecz rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, której konsekwencją jest niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna. Reasumując, w ocenie Sądu nie sposób jest przyjąć za zgodne z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, że w przypadku dwóch osób, tak samo sprawujących stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednej z nich przysługiwać będzie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż w celu tej opieki osoba ta dokonała rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, natomiast drugiej prawo to nie będzie przysługiwać, gdyż osoba ta - pomimo sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożności podjęcia zatrudnienia - nie wypełnia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Identyczne stanowisko zaprezentował tut. Sąd w sprawach o sygn. akt III SA/Gd 592/13, III SA/Gd 825/13, III SA/Gd 809/13. W tym miejscu należy także rozważyć kwestię znaczenia nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonanej ustawą z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. poz 567). Zgodnie z art. 17 pkt 2 tej ustawy, art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przybiera od 1 stycznia 2015r. następujące brzmienie: "specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529 oraz z 2013 r. poz. 1439) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli: 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.". Przywraca się zatem uszczegółowienie przesłanek nabycia prawa do zasiłku znajdujące się uprzednio wśród przesłanek prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do końca 2012r.). Zdaniem Sądu w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę należy jednak zmianę tę uznać za zabieg ustawodawczy mający na celu usunięcie rozbieżności w orzecznictwie, do których doprowadziła ustawa nowelizująca z dnia 7 grudnia 2012r. przez ograniczenie określenia przesłanki nabycia specjalnego zasiłku opiekuńczego do sformułowania: "rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". W istocie zmiana ta precyzuje jedynie treść przesłanki nabycia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w zgodzie z normami konstytucyjnymi. Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę nie podziela natomiast poglądu prawnego wyrażonego w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 30 lipca 2014r. sygn. akt I OSK 269/14, akceptującego wykładnię art. 16 a ust. 1 ustawy, prezentowaną przez organy administracji. Uzasadnienie to pomija bowiem całkowicie aspekt konstytucyjny wykładni analizowanego przepisu, który ma znaczenie decydujące dla jej rezultatu. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że organy administracji dokonały błędnej wykładni art.16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Za wadliwe uznać należy także stanowisko organów, że dołączony do akt wyrok Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych nie jest orzeczeniem potwierdzającym znaczny stopień niepełnosprawności ojca skarżącej. W myśl art. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ilekroć w ustawie jest mowa o znacznym stopniu niepełnosprawności - oznacza to: a) niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, b) całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, c) stałą albo długotrwałą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników w celu uzyskania świadczeń określonych w tych przepisach, d) posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do I grupy inwalidów, e) niezdolność do samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników. Z przedłożonej do akt sprawy decyzji ZUS Oddział w G. – Inspektorat w W. z dnia 23 marca 2001 roku nr [...] wynika, że lekarz orzecznik orzekł, że S. K. jest całkowicie niezdolny do pracy na stałe. Decyzja odmowna wydana została z uwagi na brak stwierdzenia niezdolności ww. do samodzielnej egzystencji. Wydany na skutek odwołania od tej decyzji wyrok Sądu Okręgowego-Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 12 października 2001 roku w sprawie o sygn. [...] uwzględniał żądanie ojca skarżącej albowiem przyznał mu prawo do dodatku z tytułu niezdolności do samodzielnej egzystencji od dnia 10 sierpnia 2001 roku na stałe. Powołane dokumenty pozwalają na ustalenie, że S. K. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, gdyż została spełniona przesłanka określona w art. 3 pkt 21 lit. e) ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ustalenie to z kolei implikuje wniosek, że skarżąca spełnia również kolejną przesłankę z art. 16 a tej ustawy, gdyż ojciec skarżącej tj. osoba wymagająca opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W tym stanie rzeczy, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił decyzje organów obu instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej winny dokonać oceny określonych w art. 16a ust. 1 ustawy przesłanek warunkujących przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, mając na uwadze przedstawioną powyżej wykładnię tego przepisu oraz ocenę prawną przedłożonych dokumentów.