IV SA/Gl 264/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędzia WSA Renata Siudyka Protokolant st. sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi Gminy T. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie programu współpracy z organizacjami pozarządowymi oddala skargę. Rada Miejska w T. w dniu [...] r. wydała uchwałę nr [...] w sprawie przyjęcia Programu współpracy Gminy T. w roku 2016 r. z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. z 2014 r. poz. 1118 ze zm., zwana dalej ustawą), który stanowił załącznik do uchwały. W § 10 niniejszego Programu Rada Miejska w T. określiła tryb powoływania oraz zasady działania Komisji Konkursowych powoływanych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert. W § 10 ust. 3 Programu Rada Miejska postanowiła, iż "w skład Komisji Konkursowej wchodzą przedstawiciele Burmistrza T. oraz przedstawiciele organizacji". Natomiast zgodnie z § 10 ust. 4 Programu "Komisja Konkursowa może działać bez udziału przedstawicieli organizacji, jeżeli zajdą okoliczności, o których mowa wart. 15 ust. 2da ustawy". Z kolei § 10 ust. 5 Programu stanowi, że "do członków Komisji Konkursowej biorących udział w opiniowaniu ofert stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dotyczące wyłączenia pracownika". Zgodnie zaś z § 10 ust. 6 Programu: "Przedstawicieli organizacji do pracy w Komisji Konkursowej wyłania się w następujący sposób: 1) pracownik merytoryczny na stronie www.[...].pl umieszcza ogłoszenie o przyjmowaniu zgłoszeń uczestnictwa w pracach Komisji Konkursowej, podając ostateczny termin przyjmowania zgłoszeń, 2) zgłoszeń można dokonywać osobiście w Biurze Obsługi Interesanta Urzędu Miejskiego w T. lub drogą elektroniczną na adres: boi@[...].pl 3) w przypadku dokonania zgłoszenia drogą elektroniczną, na pierwsze posiedzenie Komisji Konkursowej osoba delegowana przez organizację winna dostarczyć zgłoszenie podpisane przez osobę uprawnioną do reprezentowania organizacji lub przez osobę przez nią upoważnioną wraz z odpowiednim dokumentem upoważnienia (chyba, że zgłoszenie zostało opatrzone podpisem kwalifikowanym lub innym przewidzianym przepisami prawa), 4) w przypadku zgłoszenia przez organizację więcej niż 2 kandydatów na członków Komisji Konkursowej, wyboru przedstawicieli organizacji dokonuje pracownik merytoryczny w drodze losowania, o miejscu i terminie losowania informuje się organizacje na stronie www. [...].pl. Wskazana wyżej uchwała została wydana na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 19 i art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U z 2015 r., poz. 1515 ze zm., zwana dalej u.s.g.) oraz art. 5a ust. 1 i ust. 4 ustawy. Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...]r. nr [...] stwierdził nieważność powyższej uchwały w części określonej w § 10 ust. 3-6 załącznika do uchwały, jako niezgodnej z art. 5a ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 2b – 2ea W ocenie organu nadzoru w zakresie upoważnienia ustawowego do określenia "trybu powoływania i zasad działania komisji konkursowej" nie da się pomieścić postanowień dotyczących składu konkursowej. Tej kwestii poświęcono bowiem unormowania zawarte w art. 15 ust. 2b – 2ea ustawy, a ustawodawca wyklucza ich doprecyzowanie oraz jakąkolwiek modyfikację, czy też powielanie tych przepisów w akcie lokalnym. Tymczasem regulacja zawarta w § 10 ust. 3 – 6 jest niezgodna z art. 5a ust. 4 pkt 11 w zw. z art. 15 ust. 2b-2ea ustawy. Dostrzeżone przez organ nadzoru uchybienia stanowią przekroczenie przez Radę Miejską granic upoważnienia ustawowego, co jest istotnym naruszeniem prawa. Zdaniem Wojewody w zakresie materii związanej z komisjami konkursowymi lokalny prawodawca upoważniony został bowiem do określenia jedynie zasad ich działania oraz trybu powoływania komisji (nie zaś kandydatów na członków komisji). Według słownika języka polskiego (Nowy słownik języka polskiego - Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2002r., s. 1243 i 1050) zasada to "reguła, norma postępowania, prawo podstawowe". Natomiast tryb to "ustalony porządek, zwyczaj załatwiania określonych spraw, metoda postępowania, sposób, system". W zakresie upoważnienia ustawowego, określonego w art. 5a ust. 4 pkt 11 ustawy, nie da się zatem pomieścić postanowień, dotyczących dopuszczalnego składu komisji konkursowych, jak również trybu wyboru kandydata na członka komisji konkursowej. W ocenie organu nadzoru przyjęte przez Radę Miejską w T. unormowania stanowią bezpośrednią ingerencję w materię uregulowaną w art. 15 ust. 2b - 2f ustawy. Przywołane regulacje nie dają organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego podstaw prawnych do wkraczania w ustawowo oznaczoną sferę członkostwa w komisji konkursowej, co wyklucza jakąkolwiek modyfikację, czy też powielanie tych przepisów w akcie lokalnym. Organ nadzoru podniósł, że dostrzeżone uchybienia wskazują na przekroczenie przez Radę Miejską w T. granic upoważnienia ustawowego oraz na nieuzasadnione powtórzenie w akcie wykonawczym postanowień ustawowych, co także kwalifikowane jest w orzecznictwie sądowo-administracyjnym jako istotne naruszenie prawa. Jednocześnie Wojewoda wskazał, że uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało zawarte w obowiązującej ustawie. Z tego względu powyższa kwestia nie powinna podlegać unormowaniu w uchwale organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skardze Gmina T., reprezentowana przez pełnomocnika, zaskarżyła rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...], w zakresie obejmującym stwierdzenie nieważności § 10 ust. 6 pkt 1 – 3 załącznika do uchwały z dnia [...]r. nr [...]. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 5a ust. 1 i ust. 4 pkt 11 ustawy poprzez jego niewłaściwą wykładnię, a w konsekwencji uznanie, iż publikacja informacji o przyjmowaniu zgłoszeń uczestnictwa w pracach komisji konkursowej z podaniem terminu przyjmowania zgłoszeń, formy dokonywania zgłoszeń uczestnictwa w komisji konkursowej oraz wykazywania umocowania do reprezentacji danej organizacji nie mieści się w pojęciu "trybu powoływania i zasad działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert", 2) art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez jego zastosowanie, a w konsekwencji stwierdzenie nieważności części załącznika do Uchwały (§ 10 ust. 6 pkt 1-3) pomimo, iż zakwestionowana część uchwały mieściła się w ramach delegacji ustawowej wynikającej z art. 5a ust. 1 i ust. 4 pkt 11 ustawy. Podnosząc te zarzuty Gmina wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia w zaskarżonej części oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania. Strona skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 5a ust. 4 pkt 11 roczny program współpracy zawiera tryb powoływania i zasady działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert. Pojęcie "trybu powoływania oraz zasad działania" oznacza kwestie organizacyjne prowadzące do powołania członków danego organu i umożliwiające im potem sprawne funkcjonowanie i działanie. Ustawa o działalności pożytku publicznego i wolontariacie określa skład komisji konkursowej (art. 15 ust. 2b – 2 d), warunki działania komisji bez udziału przedstawicieli (art. 15 ust. 2da), udział biegłych (art. 15 ust. 2e-2ea) oraz przesłanki wyłączenia członka komisji konkursowej (art. 15 ust. 2g). Zdaniem strony skarżącej ustawodawca nie uregulował kompleksowo zagadnień związanych z powołaniem Komisji, a zatem w ramach delegacji ustawowej Rada Miejska w T. była zobligowana do określenia kwestii związanych z publikacją informacji o przyjmowaniu zgłoszeń uczestnictwa w pracach komisji konkursowej z podaniem terminu przyjmowania zgłoszeń, formy dokonywania zgłoszeń oraz określenia procedury związanej z weryfikacją umocowania poszczególnych osób do reprezentacji danej organizacji w pracach komisji konkursowej. Zdaniem strony skarżącej wprowadzenie do uchwały regulacji zawartych w § 10 ust. 6 pkt 1-3 załącznika miało na celu realizację delegacji ustawowej oraz uzupełnienie norm zawartych w ustawie. Na potwierdzenie swojego stanowiska autor skargi odwołał się do między innymi do rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...], w którym stwierdzono, że akty prawa miejscowego powinny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, aby przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały wydane przez inne podmioty przepisy obowiązujące, kształtujące ich prawa i obowiązki. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...], podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, wniósł o jej oddalenie. Zaznaczył, że regulacja zawarta w § 10 ust. 6 pkt 1-3 załącznika do uchwały odnosi się do zasad wyłaniania kandydatów na członków komisji, nie zaś trybu powoływania komisji konkursowej zgodnie z art. 5a ust. 4 pkt 11 ustawy. Odnosząc się do cytowanych w skardze rozstrzygnięć nadzorczych wskazał, że dotyczą one innych stanów faktycznych i nie mają zastosowania w sprawie. Ponadto zakwestionowana przez Wojewodę uchwała nie była aktem prawa miejscowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1467 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm, dalej: P.p.s.a.) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego podlegają kognicji sądu administracyjnego. Stosownie do art. 148 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt nadzoru, uchyla ten akt. Powołane przepisy oraz ustawy samorządowe, nie określają podstaw uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu nadzoru. W piśmiennictwie zarysowały się dwa stanowiska w tej kwestii. Wedle pierwszego z nich, przy ocenie legalności rozstrzygnięć nadzorczych należy stosować art. 145 P.p.s.a. (K.Defecińska-Tomczak (w:) W. Chróścielewski [i in.], Polskie sądownictwo administracyjne, red. Z. Kmieciak, Warszawa 2006, s. 137–138; R. Sawuła, glosa do wyroku NSA z dnia 14 maja 2009 r. , II GSK 929/08 OSP 2010, s. 509–510). Oznaczałoby to, iż sąd powinien badać wpływ naruszenia prawa na wynik sprawy. Aby uchylić rozstrzygnięcie nadzorcze, sąd musi stwierdzić naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, albo naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Uzasadniając powyższy pogląd, autorzy powołują przepisy ustaw samorządowych (art. 98 ust. 4 ustawa o samorządzie gminnym), które przewidują odpowiednie stosowanie w sprawach skarg na akty nadzoru przepisów o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji administracyjnych. Wedle drugiego stanowiska podstawą uchylenia przez sąd aktu nadzoru powinno być każde naruszenie prawa przez organ nadzorczy, bez względu na materialnoprawny lub procesowy charakter naruszonego przepisu (T. Woś (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk., M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, wyd. 4, s. 679; A.Kabat, w:B.Dauter,B.Gruszczyński, A.Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, wyd. 4, s. 421). Należy podkreślić, że kryterium sądowej kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad samorządem terytorialnym pozostaje w bezpośrednim związku z kryterium stosowanym przez organ nadzoru w przypadku podjęcia określonego środka nadzoru. W piśmiennictwie pojawia się pogląd, iż rozpoznając skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, obowiązkiem Sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały organu samorządu terytorialnego, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały (por. J. Zimmermann: Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, PiP 1991, nr 10, s. 48). Taki tok postępowania ma celu ustalenie czy organ nadzoru stwierdzając nieważność uchwały uczynił to zgodnie z prawem. W świetle postanowień art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega kontroli z punktu widzenia legalności, jednakowoż ustawy samorządowe precyzują treść tego kryterium wobec poszczególnych środków nadzoru. W przypadku rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy kryterium zastosowania tego aktu nadzoru określone zostało w art. 91 ust. 1 u.s.g. Stosownie do tego przepisu nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Analiza postanowień art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. prowadzi do wniosku, iż sprzeczność uchwały z prawem zachodzi w sytuacji, kiedy takiemu aktowi można postawić zarzut "istotnego naruszenia prawa" (zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa). Termin "sprzeczność" jest pojęciem nieostrym. Przez sprzeczność należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego. Sprzeczność z prawem uchwały (zarządzenia) organu samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do wydania aktu z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał (zarządzeń), podstawy prawnej podejmowania uchwał (zarządzeń), przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz naruszenia przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zarządzeń) (por. m.in. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805). Sprzeczność uchwały (zarządzenia) z prawem musi być oczywista i bezpośrednia (wyrok WSA w Warszawie z 21 marca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2296/06 , LEX nr 320813). Zatem zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu Wojewody [...] będzie można postawić zarzut niezgodności z prawem tylko wtedy, kiedy rozstrzygnięciem tym stwierdził nieważność części uchwały Rady Miejskiej w T. z dnia [...]r. Nr [...] nie noszącej znamion sprzeczności z prawem, rozumianej jako istotne naruszenie prawa. Zdaniem Sądu skarga złożona przez Gminę T. na powołane rozstrzygnięcie nadzorcze została złożona z uwzględnieniem wymogów wynikających z art. 98 ust. 1-3 u.s.g. Należy zauważyć, że strona skarżąca zakwestionowała jedynie rozstrzygnięcie w zakresie § 10 ust. 6 pkt 1 – 3 załącznika do uchwały. Materialnoprawną podstawę zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały stanowił art. 5a ust. 1 zd. 1 ustawy, zgodnie z którym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwala, po konsultacjach z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, przeprowadzonych w sposób określony w art. 5 ust. 5, roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 2. Zgodnie z art. 5a ust. 4 ustawy program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 zawiera w szczególności: 1) cel główny i cele szczegółowe programu; 2) zasady współpracy; 3) zakres przedmiotowy; 4) formy współpracy, o których mowa w art. 5 ust. 2; 5) priorytetowe zadania publiczne; 6) okres realizacji programu; 7) sposób realizacji programu; 8) wysokość środków przeznaczanych na realizację programu; 9) sposób oceny realizacji programu; 10) informację o sposobie tworzenia programu oraz o przebiegu konsultacji; 11) tryb powoływania i zasady działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert. Zdaniem Sądu należy podzielić stanowisko Wojewody dotyczące tego, że cytowany art. 5a ust. 4 pkt 11 ustawy upoważnia organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do określenia trybu powołania i zasad działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert. Pod pojęciem tym nie mieści się określenie trybu wyboru kandydatów do członków komisji konkursowej, a taki zapis został zawarty także w § 10 ust. 6 pkt 1 – 3 załącznika do uchwały. Wyprowadzona z art. 5a ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 4 pkt 11 ustawy norma kompetencyjna nie stanowi podstawy prawnej do określenia przez organ stanowiący gminy kwestii związanych z publikacją informacji o przyjmowaniu zgłoszeń uczestnictwa w pracach komisji konkursowej z podaniem terminu przyjmowania zgłoszeń, formy dokonywania zgłoszeń uczestnictwa w tejże komisji, czy też określenia procedury związanej z weryfikacją umocowania poszczególnych osób do reprezentacji danej organizacji w pracach komisji. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na rozgraniczenie kompetencji między organem stanowiącym a organem wykonawczym. Rada Gminy (Miejska) nie została upoważniona do nakładania obowiązków i zadań na pracowników samorządowych zatrudnionych w wydziałach urzędu gmin, dotyczących publikacji informacji o przyjmowaniu zgłoszeń uczestnictwa. Nadto nie została upoważniona do określenia formy dokonywania zgłoszeń i procedury związanej z umocowaniem osób do reprezentacji organizacji. Stosownie do art. 33 ust. 2 u.s.g., organizacja urzędu gminu należy do kompetencji organu wykonawczego. Jednocześnie zgodnie z art. 33 ust. 3 u.s.g., wójt (burmistrz, prezydent) jest kierownikiem urzędu gminy oraz w myśl art. 33 ust. 5 tej ustawy wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Wobec tego do jego kompetencji należy zlecanie poszczególnym komórkom organizacyjnym urzędu sposobu realizacji uchwał rady gminy, w tym kwestionowanej przez Wojewodę uchwały z [...]r. nr [...]. Procedura dotycząca określenia weryfikacji poszczególnych osób do reprezentacji organizacji pozarządowych czy też podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3 ustawy, wynika z odrębnych ustaw oraz wydanych na ich podstawie aktów określających zasady funkcjonowania tych podmiotów. Odnosząc się do powołanych przez pełnomocnika rozstrzygnięć nadzorczych dotyczących aktów prawa miejscowego trzeba wskazać, że zostały one wydane na podstawie przepisów innych ustaw, niż w omawianym przypadku oraz w innych stanach faktycznych. Tymczasem Program współpracy Gminy T. z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy nie jest aktem prawa miejscowego, zatem do oceny zgodności programu z prawem nie można odnosić kryteriów stosowanych wobec aktów prawa miejscowego. Wobec powyższego należy stwierdzić, że Wojewoda [...] jako organ nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego nie naruszył wskazanych przez stronę skarżącą przepisów, a nadto zastosował w zakresie oceny zgodności z prawem zakwestionowanej uchwały przepisy prawa mogące być podstawą do stwierdzenia nieważności kwestionowanych zapisów. W tym stanie rzeczy Sąd badając legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego nie stwierdził, by Wojewoda [...] dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.