IV SA/Wa 1009/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi [...] Spółka komandytowa z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2016 nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę Wójt Gminy [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. ustalił warunki zabudowy dla terenu obejmującego działkę [...], obręb geodezyjny [...], gmina [...], dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego w zabudowie zagrodowej. Pismem z dnia 23 października 2015 r. spółka [...] Spółka Komandytowa wniosła o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] Nr [...], z dnia [...] sierpnia 2015 r. Na skutek wniosku spółki [...] Spółka Komandytowa o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z dnia 23 lutego 2016 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając to rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że zadaniem organu rozpatrującego wniosek o stwierdzenie nieważności jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy pod względem formalnoprawnym (m.in. podmiotowym) taki wniosek kwalifikuje się do merytorycznego rozpoznania, a więc w szczególności czy z wnioskiem inicjującym postępowanie wystąpiła strona postępowania, tj. określony podmiot posiadający interes prawny. Jeżeli z oczywistych względów okaże się, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony, to organ winien odmówić wszczęcia postępowania na zasadzie art. 61a § 1 k.p.a. Dalej Kolegium wskazało, iż co do zasady stronami postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej są podmioty uczestniczące jako strony w postępowaniu zwykłym. Jednakże krąg stron postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie musi pokrywać się z kręgiem osób występujących jako strony w postępowaniu zwykłym. O tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, a więc czy ma on interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, przesądzają przepisy prawa materialnego, z których dla danego podmiotu wynikają określone prawa lub obowiązki. Zatem status strony postępowania nieważnościowego ustala się w oparciu o uregulowania ogólne, a więc w oparciu o przepis art. 28 k.p.a., chyba że w danej kategorii spraw obowiązują unormowania szczególne. Stosownie do tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Dalej organ wskazał, że zgodnie z utrwaloną i jednolitą linią orzecznictwa stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest właściciel lub użytkownik wieczysty, której postępowanie dotyczy. Stroną tego postępowania jest również inwestor, który żąda ustalenia warunków zabudowy, a także właściciele lub użytkownicy wieczyści działek objętych obszarem oddziaływania planowanej inwestycji. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że stroną postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy nie jest natomiast dzierżawca nieruchomości, gdyż nie przysługuje mu interes prawny upoważniający do udziału w takim postępowaniu (por. wyroki NSA z dnia 7 października 2005 r., sygn. akt II OSK 75/05; z dnia 26 września 2008 r., sygn. akt II OSK 312/08, z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2300/10). Kolegium wyjaśniło, że dzierżawca zgodnie z art. 693 § 1 k.c. posiada jedynie prawo do użytkowania i pobierania pożytków z dzierżawionej rzeczy wyprowadzane z treści umowy dzierżawy. Oznacza to, że źródłem jego uprawnień jest stosunek prawny łączący go z właścicielem nieruchomości. Jego interes polega więc na utrzymaniu stanu niezakłóconego korzystania z dzierżawionej rzeczy i pobierania pożytków. Nie jest to więc interes prawny, lecz interes o charakterze faktycznym (ekonomicznym). Konkludując Kolegium wskazało, że w aktualnie obowiązującym systemie prawa brak jest normy prawa materialnego, która wprost, niezależnie od stosunków łączących dzierżawcę z właścicielem, dawałaby dzierżawcy prawo do gruntu. Zatem natura interesu posiadanego przez dzierżawcę gruntu nie uprawnia go do występowania w postępowaniu administracyjnym o ustalenie warunków zabudowy w charakterze strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Postanowienie to zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie spółka [...] Spółka Komandytowa, zarzucając mu: 1) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 61 a k.p.a. poprzez uznanie, iż skarżącemu nie przysługuje przymiot strony postępowania, a co za tym idzie, iż zasadnym jest wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, 2) art. 157 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki do wszczęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności. Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżąca spółka niewątpliwie posiada interes prawny rozumiany jako potrzeba ochrony prawnej. Spółka zgodziła się ze stanowiskiem, że w postępowaniu nieważnościowym istotne jest dokonanie weryfikacji komu przysługuje przymiot strony i podkreśliła, iż żaden przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera definicji strony postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Dlatego też krąg stron postępowania winien być precyzyjnie ustalany w oparciu o art. 28 k.p.a. Skarżąca Spółka stoi na stanowisku, iż zawężanie pojęcia strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jedynie do właściciela lub użytkownika wieczystego, jest sprzeczne z definicją strony z art. 28 k.p.a. Jeśli bowiem realny, obiektywny interes prawny posiada dzierżawca nieruchomości, nie wydaje się zasadne umieszczanie go poza kręgiem osób uprawnionych do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. W niniejszej sprawie, jest to tym bardziej nieuprawnione dzierżawca stanie się w niedalekiej przyszłości właścicielem infrastruktury energetycznej (co wynika z zapisów umowy dzierżawy). Tym bardziej, że skarżąca Spółka występuje także jako podmiot praw i obowiązków określonych w wydanych przez Wójta Gminy [...] decyzjach (z dnia [...].06.2014 r., znak [...] oraz z dnia [...].06.2014 r., znak [...]). Nie można więc uznać, iż skarżąca Spółka jest jedynie dzierżawcą, o którym mowa w art. 693 § 1 k.c., a więc podmiotem uprawnionym do użytkowania i pobierania pożytków. Spółka swój interes prawny rozumiany jako potrzeba ochrony prawnej upatruje m.in. w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności w problematyce badania uciążliwości danej inwestycji. Istotne jest więc zbadanie, czy dana, projektowana inwestycja nie będzie oddziaływać na nieruchomości sąsiednie (w tym także nie graniczące bezpośrednio z terenem inwestycji) w taki sposób, iż konieczne będzie dokonanie przez właścicieli zmian w korzystaniu z nieruchomości. W ocenie skarżącej Spółki, w niniejszej sprawie, jest wysoce prawdopodobne, iż inwestycja planowana przez panią M. B. jako uciążliwa dla położonych w jej obrębie nieruchomości (w tym dzierżawionej przez Spółkę), będzie wymuszała zmianę nie tylko sposobu korzystania z dzierżawionej nieruchomości, ale i może przyczynić się do negatywnych zmian w prowadzonej przez Spółkę działalności gospodarczej. Spółka podkreśliła także, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wnosiła - ewentualnie - o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. z urzędu, na podstawie art. 157 § 2 k.p.a. Wniosek ten został w ogóle przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonym postanowieniu pominięty milczeniem, co jest niedopuszczalne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Dokonawszy kontroli zaskarżonego postanowienia w świetle tak określonych kryteriów należało dojść do wniosku, że jest ono prawidłowe, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Organ zobligowany jest, zatem w pierwszej kolejności zbadać, czy wniosek w przedmiocie wszczęcia postępowania nieważnościowego pochodzi od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony tj. od osoby, która ma legitymację procesową w rozumieniu art. 28 k.p.a. O tym czy jest się stroną postępowania administracyjnego nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danego podmiotu, ale to, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby, jako "interes prawny" w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zwrócić należy w tym miejscu uwagę, że interes prawny strony powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek, żądanie, czy skargę. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie podkreślany jest realny i aktualny charakter interesu prawnego wynikający z zastosowania konkretnej normy prawnej. Legitymację do żądania wszczęcia takiego jak przedmiotowe postępowanie ma, bowiem każdy, kto ma interes prawny w wyeliminowaniu decyzji z obrotu prawnego, a więc jest podmiotem, którego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Z tych też przyczyn krąg stron biorących udział w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie zawsze pokrywa się z kręgiem podmiotów biorących udział w postępowaniu zwykłym i może okazać się szerszy. W każdej zatem sprawie kwestię legitymacji procesowej należy rozważyć indywidualnie, odpowiadając na pytanie, jakiego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Skarżąca spółka nie była stroną postępowania administracyjnego dotyczącego inwestycji na działce nr [...], obręb [...] zakończonego decyzją z [...] sierpnia 2015 r. Swój interes prawny do występowania w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności ww. decyzji Spółka wywodzi z faktu bycia dzierżawcą nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością dla której ustalono warunku zabudowy tą decyzją oraz fakt, że decyzja może godzić w interesy ekonomiczne spółki, wpływając na jej niezakłócone funkcjonowanie. Wskazać zatem należy, że tego rodzaju argumenty przemawiają za przyznaniem stronie wyłącznie interesu faktycznego. Wynika to z istoty decyzji ustalającej warunki zabudowy, która nie rodzi praw do terenu. Podmiot będący adresatem takiej decyzji uzyskuje jedynie informację na jakich warunkach może zrealizować planowaną przez siebie inwestycję. Pomiędzy decyzją o warunkach zabudowy a funkcjonowaniem spółki istnieje jedynie związek o charakterze faktycznym (skarżący twierdzi, że decyzja szkodzi jego interesom), a nie jest to wynikająca z prawa materialnego potrzeba ochrony praw danego podmiotu Jeżeli chodzi o uprawnienia spółki jako dzierżawcy działki nr [...], to w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że interes prawny upoważniający do udziału w postępowaniu planistycznym, czy dotyczącym wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dzierżawcy nie przysługuje. Oczywiście dzierżawca też może mieć interes w kwestionowaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy, z tym że interes dzierżawcy, w przeciwieństwie do interesu właściciela czy użytkownika wieczystego, nie jest jednak w tym postępowaniu prawnie chroniony. W rezultacie przybiera postać interesu faktycznego, a ten nie daje legitymacji do uczestnictwa w ww. postępowaniu, w tym kwestionowania decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. II OSK 1787/10 - dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Sąd w niniejszym składzie w pełni pogląd ten podziela. W niniejszej sprawie strona skarżąca nie wykazała, aby była właścicielem lub użytkownikiem wieczystym działek objętych postępowaniem o warunki zabudowy, ani działek sąsiadujących. Zdaniem Sądu, wyrażanym również w orzecznictwie, z umowy dzierżawy nie wypływają jakiekolwiek uprawnienia skarżącej do uczestnictwa w postępowaniu zakończonym decyzją o ustalenie warunków zabudowy. Interes prawny musi znaleźć swoje źródło w normie prawa materialnego, jak to ma miejsce w przypadku właściciela, czy użytkownika wieczystego, jako że ich prawo do nieruchomości jest prawem rzeczowym i znajduje swoje źródło w konkretnej normie materialnego prawa cywilnego. Natomiast prawo skarżącej do terenu sąsiadującego z inwestycją wynika z umowy dzierżawy, czyli tylko i wyłącznie ze stosunku zobowiązaniowego, znajdującego swoje źródło w umowie cywilnoprawnej zawartej z właścicielem gruntu. Tym samym interesu prawnego skarżącej – jak w przypadku właściciela i użytkownika wieczystego – nie da się wywieść z konkretnej normy prawa materialnego. Podkreślić należy, iż status prawny dzierżawcy w postępowaniu dotyczącym zagospodarowania dzierżawionego terenu był już wielokrotnie przedmiotem orzecznictwa sądów administracyjnych. Stwierdzić należy, że orzecznictwo to stoi na jednolitym dotychczas stanowisku, zgodnie z którym interes prawny upoważniający do udziału w takim postępowaniu (zarówno planistycznym, czy dotyczącym wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu) dzierżawcy nie przysługuje (por. wyroki NSA: z 7 października 2005 r., sygn. akt II OSK 75/05, publ. LEX nr 188705; z dnia 26 września 2008 r., sygn. akt II OSK 312/08, publ. LEX nr 495983; z 12 październik 1999r., sygn. akt II SA/Gd 2011/99; z 6 sierpnia 2003r., sygn. akt SA/Bk 453/03). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 grudnia 2008 r. (sygn. akt II OSK 1529/07, publ. Lex nr 513848) stwierdził, iż "dzierżawca posiada jedynie prawo do używania i pobierania pożytków z dzierżawionej rzeczy wyprowadzane z treści umowy dzierżawy. Zatem źródłem jego uprawnień jest wprost stosunek prawny łączący go z właścicielem nieruchomości. Jego interes polega zaś na utrzymywaniu stanu niezakłóconego korzystania z dzierżawionej rzeczy i pobierania z niej pożytków. Jest to jednak interes o charakterze faktycznym (ekonomicznym), a nie prawnym, nie ma bowiem normy prawa materialnego, która wprost - niezależnie od stosunków łączących go z właścicielem - dawałaby mu prawo do gruntu". Interes ma ten podmiot, który wykaże, że ma interes prawem chroniony, a w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy - jak już wyżej wywiedziono - może to uczynić właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, a nie jej dzierżawca. Ewentualny interes dzierżawcy w kwestionowaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy, nie jest jednak w tym postępowaniu prawnie chroniony, a w konsekwencji przybiera postać interesu faktycznego, który nie daje legitymacji do uczestnictwa w ww. postępowaniu, w tym kwestionowania decyzji o warunkach zabudowy. Oczywistym jest fakt, iż skarżący jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem wniosku o ustalenie warunków zabudowy na terenie bezpośrednio sąsiadującym z dzierżawionymi nieruchomościami, niemniej nie będzie to interes prawny, ale interes o charakterze wyłącznie faktycznym, który nie jest chroniony prawem. Ponieważ Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] trafnie oceniło już na etapie wstępnym tj. w momencie wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy iż podmiotowi wnoszącemu nie przysługuje przymiot strony postępowania, to prawidłowo odmówiło wszczęcia postępowania w oparciu o przepis art. 61a § 1 k.p.a. Z kolei zarzut, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności konkretnej decyzji administracyjnej z uwagi na brak legitymacji strony, nie zwalania organu administracji publicznej z obowiązku - w przypadku stwierdzenia zaistnienia w sprawie przesłanek określonych w treści art. 156 k.p.a. - wszczęcia stosownego postępowania z urzędu wychodzi poza granice niniejszej sprawy. Jej przedmiotem jest jedynie badanie legitymacji strony skarżącej do występowania w sprawie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy. Ponieważ już na tym wstępnym etapie postępowania ustalono brak legitymacji po stronie skarżącej spółki, Kolegium nie przeszło do etapu badania decyzji pod kątem przesłanek nieważności, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny, będąc związany granicami sprawy, również nie mógł badać tych przesłanek. Biorąc powyższe pod uwagę należało oddalić skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a