I SA/Po 858/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędziowie Sędzia NSA Włodzimierz Zygmont (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Wolna-Kubicka Protokolant ref. staż. Natalia Puchalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. w [...] na decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, po wznowieniu postępowania, decyzji w sprawie odmowy przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oddala skargę. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej w[...], po rozpoznaniu wniosku "A" Sp. z o.o. w [...](dalej: "spółka") z dnia [...] listopada 2009 r., orzekł o odmowie przedłużenia zezwolenia Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [....] września 2004 r. nr [...] na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województw[...]. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.; dalej: "u.g.h."), zgodnie z którym zezwolenia, o których mowa w art. 129 ust. 1 ustawy , nie mogą być przedłużane. Decyzja ta stała się ostateczna. W dniu [...] października 2012 r. spółka wystąpiła do Dyrektora Izby Celnej w [...] o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną, powołując się na sentencję wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawie C-295/12,bopublikowaną w dniu 29 września 2012 r. w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej z której wynika, że przepis art. 138 ust. 1 u.g.h., jest potencjalnym przepisem technicznym w rozumieniu dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. U. UE Nr L 204 z dnia 21 lipca 1998 r., s. 37 ze zm.; dalej: "dyrektywa nr 98/34"), a to z kolei jest równoznaczne z tym, że wobec braku jego notyfikacji przepis ten nie mógł być zastosowany w niniejszej sprawie. Dyrektor Izby Celnej w [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. wznowił postępowanie, a następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] lutego 2010 r. nr[...]. Po rozpatrzeniu odwołania spółki , Dyrektor Izby Celnej w[...] decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., utrzymał w mocy decyzję wydaną przez siebie w pierwszej instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że Trybunał w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 oraz C-217/11 nie zajął jasnego stanowiska co do przepisów przejściowych u.g.h. i nie stwierdził, że są one przepisami technicznymi, które wobec braku notyfikacji Komisji Europejskiej, nie powinny być stosowane. Powołane przepisy ustawy - w tym m. in. art. 138 ust. 1 - zostały uznane jedynie za przepisy "potencjalnie techniczne". Wskazany przepis w żaden sposób nie określa zaś wymaganych cech automatów do gier o niskich wygranych, gdyż nie odnosi się do nich jako do produktów. Reguluje jedynie kwestie dalszego bytu zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. W ocenie organu ustawa również nie zakazuje oraz nie ogranicza produkcji, przywozu, sprzedaży lub stosowania produktu. Zwrócił uwagę, że ustawa ta przewiduje, umieszczenie w kasynach gry od 5 do 70 sztuk automatów (wg starych przepisów - od 5 do 30). Wprowadzone w tym zakresie zmiany, stworzyły możliwości przesunięcia gier na automatach do kasyn gry. W skardze spółka wniosła o uchylenie decyzji w całości, ewentualnie o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie od organu na rzecz spółki zwrotu kosztów postępowaniu, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Spółka zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: - art. 233 § 1 pkt 1 w związku z art. 245 § 1 pkt 3 lit. a) , art. 180 , art. 187 § 1 i 3, z art. 188 w związku z art. 191 w związku z art. 197 § 1 w związku z art. 121 § 1 i 2, art. 122, art. 124 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.; dalej: "O.p.") w związku z art. 8, art. 129 ust. 1 i art. 138 ust. 1 u.g.h., w związku z art. 1 pkt 11 Dyrektywy 98/34/WE w związku z § 2 pkt 3 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2012 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz.U. Nr 239, poz. 2039 ze zm.), poprzez nieprawidłową odmowę uchylenia decyzji będącej przedmiotem postępowania wznowieniowego w niniejszej sprawie, w szczególności wskutek nieprzeprowadzenia przez organ weryfikacji w kierunku tego, czy regulacje ustawy odnośnie norm składających się na zakaz przedłużania, wydawania oraz zmiany zezwoleń, ustanawiają "warunku" mogące determinować w sposób istotny skład, właściwość lub sprzedaż produktu, jakim jest automat do gier o niskich wygranych oraz poprzez nieprzeprowadzenie przez organ postępowania dowodowego w tym zakresie; - art. 260 ust. 2 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej: "TFUE", dawny art. 228 TWE) oraz art. 267 TFUE (dawny art. 234 TWE) poprzez przyjęcie wykładni przepisu art. 1 pkt 11 Dyrektywy 98/34/WE innej niż dokonana przez TSUE w orzeczeniu z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11, C-217/11; - art. 233 § 1 pkt 1 w związku z art. 245 § 1 pkt 3 lit. a) O.p. w związku z art. 8, art. 129 ust. 1 i art. 138 ust. 1 u.g.h., w związku z art. 1 pkt 11 Dyrektywy 98/34/WE w związku z § 2 pkt 3 i 5 rozporządzenia w sprawie notyfikacji, w związku z art. 2 Konstytucji RP poprzez nieprawidłową odmowę uchylenia decyzji będącej przedmiotem postępowania wznowieniowego w niniejszej sprawie, w szczególności wskutek błędnego przyjęcia, iż norma prawa materialnego zakazująca przedłużania zezwoleń, tj. art. 138 ust. 1 u.g.h., obowiązuje i może stanowić podstawę rozstrzygnięcia organu w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy z uwagi na fakt, iż stanowi ona nienotyfikowany przepis techniczny w rozumieniu art. 1 pkt 11 Dyrektywy 98/34/WE oraz w rozumieniu § 2 pkt 3 i pkt 5 rozporządzenia w sprawie notyfikacji, w konsekwencji czego nie mogła ona być stosowana i nie mogła stanowić podstawy rozstrzygnięcia organu w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględnił skargę i wyrokiem z dnia 17 lipca 2013 r. o sygn. akt I SA/Po 292/13 i uchylił decyzję z dnia 13 lutego 2013 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie odmowy przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych W uzasadnieniu wyroku powołując się na interpretację Dyrektywy 98/34, jaka została przyjęta przez TSUE w wyroku z 19 lipca 2012 r. (w sprawie C-213/11), stwierdził, że przepisy u.g.h., w części, w jakiej istotnie ograniczają, a nawet stopniowo uniemożliwiają prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, mają charakter przepisów technicznych i w związku z tym podlegają notyfikacji Komisji w trybie przepisu art. 8 ust. 1 Dyrektywy nr 98/34. Brak takiej notyfikacji jest bezsporny. W tej sytuacji, konsekwencją ustalenia charakteru "technicznego" przepisów ustawy w części powodującej wskazane wyżej skutki byłoby stwierdzenie, że przepisy te nie mogą być stosowane przez organy administracji i sądy. Sąd I instancji uznał, że realizując wskazania wyroku TSUE, mające na celu stwierdzenie, czy art. 138 ust. 1 u.g.h. ma charakter przepisu technicznego, organ, powinien przeprowadzić ustalenia faktyczne obejmujące między innymi porównanie liczb dotyczących miejsc, gdzie dopuszczalne jest prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych i liczby kasyn oraz liczb dotyczących miejsc, gdzie dopuszczalne jest prowadzenie gier w powiązaniu ze zmienionym stanem prawnym, ustalenie możliwości zaprogramowania albo przeprogramowania automatów do gier o niskich wygranych, ustalenie wpływu gier na automatach na uzależnienie graczy, w kontekście zwiększenia wygranych na automatach według nowych uregulowań. Sąd zwrócił uwagę, że spółka w toku postępowania przedłożyła analizy, opinie, ekspertyzy co do możliwości przeprogramowania automatów, ich modyfikacji, spadku sprzedaży, możliwości ustawienia i eksploatacji automatów do gier o niskich wygranych w salonach gier na automatach lub kasynach, itp., do których w sposób skrótowo odniósł się w decyzji organ, stwierdzając że nie zgadza się z przedłożonymi opiniami i zestawieniami. Sąd nakazał by przy ponownym rozpatrzeniu wniosku organ dokonał takich ustaleń, co pozwoli organowi celnemu rozstrzygnąć, czy omawiane przepisy u.g.h. wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów, a w konsekwencji, czy mają charakter techniczny w rozumieniu dyrektywy nr 98/34/WE. Ewentualne ustalenie, że omawiane regulacje miały charakter techniczny i nie zostały notyfikowane Komisji spowoduje, że nie będzie można powoływać się na nie w prowadzonym postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 stycznia 2016r. o sygn. akt II GSK 3021/15 po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej wniesionej przez Dyrektora Izby Celnej w [...], uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu stwierdzając w uzasadnieniu , że sąd I instancji nie wypowiedział się co do tego, czy sporny przepis art. 138 ust. 1 u.g.h. ma charakter techniczny wyjaśnił, że przepisy będące podstawą prawną zaskarżonych decyzji nie mają technicznego charakteru. Ocena charakteru przepisów przejściowych ustawy nie wiąże się z koniecznością prowadzenia ustaleń faktycznych obejmujących porównywanie liczby miejsc, w których prowadzona jest lub była działalność, z wykorzystaniem automatów do gier o niskich wygranych. Rozstrzygnięcie tej kwestii ma charakter prawny, bowiem wiąże się z koniecznością ustalenia roli i znaczenia przepisów przejściowych w ramach obowiązującej ustawy o grach hazardowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny, po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje: W świetle dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładni przepisów prawa istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy , zarzuty skargi nie mogły być uwzględnione. Sąd przy ponownym rozpoznaniu sprawy był związany, na podstawie art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 718) dalej: "p.p.s.a.", wykładnią prawa dokonaną w niniejszej sprawie przez sąd kasacyjny. Oznacza to, że sąd nie miał całkowitej swobody przy wydawaniu orzeczenia, a kontrola legalności decyzji mogła obejmować jedynie te kwestie, które były przedmiotem badania przez ten sąd. Zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia, określona w przepisie art. 170 p.p.s.a., w odniesieniu do sądów i organów podatkowych oznacza, że muszą one przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dane zagadnienie, nie może być już ono ponownie badane. Wprawdzie związanie prawomocnym orzeczeniem odnosi się, co do zasady, tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia, jednak dla prawidłowego odczytania tejże sentencji należy się kierować treścią uzasadnienia. W ten sposób moc wiążąca orzeczenia może rozciągać się pośrednio na przyjętą w nim podstawę faktyczną rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 24 października 2011r., I FSK 1596/10; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2012r., I FSK 62/12). Zatem do czasu gdy prawomocny wyrok sądu nie zostanie wzruszony we właściwym trybie prawnym , wszystkie sądy oraz organy podatkowe związane są treścią tego orzeczenia. W związku z tym sąd ponownie rozpoznając sprawę zobowiązany był wydając wyrok bezwzględnie dostosować się oceny prawnej wyrażonej przez sąd kasacyjny. Związanie to rozciąga się również na Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną. Niedopuszczalna jest zarzut , że nawet z uwagi na naruszenie przepisów postępowania przez Naczelny Sąd Administracyjny, przy wydawaniu wyroku, ocena prawna wyrażona w tym orzeczeniu nie jest wiążąca. Przekonanie strony, że prawomocny wyrok sądu nie jest wiążący i nie wywiera skutków prawnych wynikających z art. 170 p.p.s.a. z tego powodu, że sąd naruszył przepisy postępowania, czy też przepisy prawa materialnego godziłoby w pewność obrotu prawnego i stabilność prawa. Podsumowując , z art. 170 p.p.s.a. w związku z art. 153 i art. 190 p.p.s.a. wynika, że strona ani organ administracji publicznej, nie mogą kwestionować wykładni prawa wyrażonej w prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego nawet wtedy, gdy w ich ocenie sąd ten, rozpoznając skargę kasacyjną, naruszył art. 183 § 1 p.p.s.a. ( tak: wyrok NSA z dnia 12 września 2014r. ,I FSK 1016/13 ). Dyrektor Izby Celnej w[...], działając na podstawie art. 240 § 1 pkt 11, art. 245 § 1 pkt 3 lit. a), § 2 O.p. w związku z postępowaniem wznowionym na wniosek spółki z dnia [...] października 2012 r. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Dyrektora Izby Celnej w [...]z dnia [...] lutego 2010 r., prawidłowo odmówił uchylenia powyższej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził bowiem, że rozstrzygnięcie kwestii technicznego charakteru art. 138 ust. 1 u.g.h. ma charakter prawny i wiąże się z koniecznością ustalenia roli i znaczenia przepisów przejściowych w ramach obowiązującej ustawy o grach hazardowych. Ocena charakteru przepisów przejściowych ustawy nie wymagała dokonywania ustaleń faktycznych. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny w sposób jednoznaczny stwierdził, że przepisy będące podstawą prawną zaskarżonych decyzji nie mają technicznego charakteru. Z tych powodów sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.