II OSK 2151/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz po rozpoznaniu w dniu 29 września 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej U. Z. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 czerwca 2016 r. sygn. akt II SAB/Łd 119/16 odrzucającego skargę U. Z. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie w sprawie wybudowania i użytkowania budynku mieszkalnego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 29 czerwca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę U. Z. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie w sprawie wybudowania i użytkowania budynku mieszkalnego. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Pismem z dnia 22 marca 2012 r., na wniosek S. M., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie w sprawie wybudowania, przebudowy i użytkowania budynku mieszkalnego i gospodarczego (murowanego) położonego w Bełchatowie przy ul. K. Wyrokiem z dnia 18 marca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (sygn. akt II SAB/Łd 7/14) – wydanym w sprawie ze skargi S. M.– umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu oraz stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei wyrokiem z dnia 16 października 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (sygn. akt II SAB/Łd 135/15) – wydanym w sprawie ze skargi S. M.– zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie do załatwienia sprawy legalności nadbudowy ww. budynku mieszkalnego w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku, a także stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz orzekł o wymierzeniu organowi grzywny. U. Z. w dniu 13 listopada 2015 r. (data wpływu do Sądu 15 czerwca 2016 r.) wniosła skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie, wnosząc o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do załatwienia sprawy administracyjnej i stwierdzenie, że bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także o przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej przewidzianej w art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) oraz o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 w związku z art. 156 § 6 P.p.s.a. i o zasądzenie na mocy art. 200 P.p.s.a. od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego. Do skargi załączono zażalenia na bezczynność organu złożone w trybie art. 37 K.p.a. z dnia 26 sierpnia 2015 r. (rozpoznane postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego) oraz z dnia [...] października 2015r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odrzucając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarżąca nie wyczerpała środków zaskarżenia przysługujących jej w postępowaniu administracyjnym. Sąd wskazał, iż wprawdzie jako dowód wyczerpania trybu z art. 37 § 1 K.p.a. skarżąca załączyła do skargi kopie zażaleń na bezczynność i przewlekłość w prowadzonym przez organ postępowaniu, a zażalenie z dnia 26 sierpnia 2015 r. zostało uwzględnione przez organ wyższego stopnia postanowieniem z dnia [...] września 2015 r., niemniej jednak wydanie wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w dniu 16 października 2015 r. sygn. akt II SAB/Łd 135/15 "konsumuje" stan bezczynności organu oraz wniesione na tą bezczynność zażalenie. Wyrokiem powyższym z dnia 16 października 2015 r. (sygn. akt II SAB/Łd 135/15), w następstwie złożenia przez S. M. - będącego podobnie, jak i skarżąca stroną postępowania administracyjnego - skargi na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie w tej samej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie do załatwienia sprawy legalności nadbudowy budynku mieszkalnego przy ul. K. w Bełchatowie w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku, stwierdzając, że bezczynność organu miała charakter rażący. W ocenie Sądu zażalenia z dnia 26 sierpnia 2015 r. i 9 października 2015 r. nie mogą potwierdzać wyczerpania trybu zaskarżenia dla potrzeb kolejnej skargi na bezczynność organu. Dla skutecznego zainicjowania kolejnej kontroli sądowoadministracyjnej w przedmiocie przewlekłości, skarżąca powinna złożyć nowe zażalenie do organu wyższego stopnia, czyniąc zadość przepisom art. 52 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 37 § 1 K.p.a. Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. odrzucił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła U. Z., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. - poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, tj. odrzucenie skargi na bezczynność organu w sprawie wybudowania, przebudowy i użytkowania budynku mieszkalnego, położonego w Bełchatowie przy ul. K. oraz jego nadbudowy z powołaniem się na brak wyczerpania - przed złożeniem skargi - środków zaskarżenia, w sytuacji, gdy z akt sprawy jednoznacznie wynika, że skarżąca - przed wniesieniem skargi - złożyła dwukrotnie zażalenie na bezczynność organu, czym wyczerpała przysługujące jej środki zaskarżenia i spełniła warunki uprawniające ją do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego. Wskazując na powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. Stwierdzić trzeba, że jedyny ujawniony na tle niniejszej sprawy problem sprowadzał się do ustalenia, czy skarżąca wyczerpała środek zaskarżenia przewidziany w art. 37 § 1 K.p.a., konieczny do skutecznego wniesienia skargi na bezczynność organu administracyjnego. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie budziło bowiem wątpliwości to, że skarżąca wniosła dwa zażalenia, ale to czy jego wniesienie spełniło ów warunek wyczerpania środków zaskarżenia. Analizując tę kwestię, zauważyć trzeba, że istota wniesienia zażalenia z art. 37 K.p.a. polega przede wszystkim na zamanifestowaniu przez stronę przekroczenia maksymalnego, ustawowego terminu do załatwienia sprawy przez organ (art. 35, art. 36 K.p.a.). Wydane w tym względnie postanowienie ma charakter incydentalny i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty oraz nie kończy postępowania w sprawie (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 145/13; z dnia 6 października 2015 r. sygn. akt II OSK 1046/15). Jego funkcja ma przede wszystkim charakter dyscyplinujący dla organu pozostającego w zwłoce, a sam fakt jego złożenia otwiera danej stronie możliwość złożenia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Prócz jego wniesienia ustawa nie wprowadza jakichkolwiek dodatkowych wymogów, jakie zażalenie to miałoby spełnić dla otwarcia drogi do wniesienia tego typu skargi. Z tych też przyczyn, za co najmniej niezrozumiałe należało uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji, że złożone w niniejszej sprawie przez skarżącą zażalenia zostały "skonsumowane", a więc zrealizowane poprzez rozpoznanie skargi innego podmiotu. Zauważyć bowiem trzeba, że środki ochrony prawnej przysługujące stronie nie mogą być zrealizowane przez inne podmioty, skoro postępowanie sądowoadministracyjne nakierowane jest na ochronę indywidualnego interesu prawnego podmiotów, które tej ochrony dochodzą. Tym samym, skoro strona wyczerpała wymóg złożenia środka zaskarżenia w trybie art. 37 § 1 K.p.a., poprzez sam fakt jego złożenia, to odrzucenie niniejszej skargi z tego powodu było błędne. Z tych też przyczyn zgłoszony w rozpoznawanej kasacji zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. podlegał uwzględnieniu, a skarżone postanowienie uchyleniu. Końcowo zauważyć trzeba, że analiza konsekwencji zapadłego w sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 października 2015 r. (sygn. akt II SAB/Łd 135/16), na tym etapie postępowania była co najmniej przedwczesna. Merytorycznie rozpoznając sprawę, Sąd pierwszej instancji uwzględni natomiast jego prawomocny, a więc wiążący charakter (art. 170 P.p.s.a.), mając przy tym na uwadze sposób i zakres sposobu prowadzenia niniejszej sprawy przez organ po wydaniu powyższego wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny winien też mieć na względzie fakt, iż w stosunku do organu były stosowane już środki dyscyplinujące i to na skutek licznych skarg składanych przez skarżącą. Mając powyższe względy na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, stwierdzić trzeba, że rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego w świetle art. 203 i art. 204 P.p.s.a. jest możliwe jedynie, gdy sąd orzeka o skardze kasacyjnej od wyroku.