I OSK 2380/16

Dnia 18 listopada 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2016 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 czerwca 2016 roku, sygn. akt II SA/Gd 256/16 odrzucającego skargę Wojewody Pomorskiego na zarządzenie Prezydenta Miasta Sopotu z dnia [...] stycznia 2016 roku nr [...] w przedmiocie wydzierżawienia nieruchomości postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Postanowieniem z dnia 29 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 256/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę Wojewody Pomorskiego na zarządzenie Prezydenta Miasta Sopotu z dnia [...] stycznia 2016 r. w przedmiocie wydzierżawienia nieruchomości. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że przedmiotowa skarga wniesiona została trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 z późn. zm., dalej: u.s.g.), zgodnie z którym po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 tej ustawy organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jednak w ocenie Sądu, zarządzenie stanowiące przedmiot wniesionej w niniejszej sprawie skargi nie należy do aktów z zakresu administracji publicznej, jak również nie jest zarządzeniem, które na mocy przepisów szczególnych podlegałoby kontroli sądu administracyjnego. Bowiem wydzierżawienie przez gminę należącej do niej nieruchomości gruntowej następuje w formie czynności cywilnoprawnej i odnosi się do sfery jej stosunków cywilnoprawnych i dysponowania posiadanymi przez nią, jako osobę prawną, prawami majątkowymi. Sąd zaznaczył, że stosownie do art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 z późn. zm., dalej: u.g.n.), stanowiącego podstawę wydania zaskarżonego zarządzenia, nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu. W szczególności nieruchomości mogą być przedmiotem sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia, oddania w trwały zarząd, a także mogą być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi, wnoszone jako wkłady niepieniężne (aporty) do spółek, przekazywane jako wyposażenie tworzonych przedsiębiorstw państwowych oraz jako majątek tworzonych fundacji. W ocenie Sądu, mimo iż unormowania ustawy o gospodarce nieruchomościami, w zakresie dotyczącym obrotu nieruchomościami Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego, regulują czynności cywilnoprawne w sposób szczególny w stosunku do ogólnych zasad określonych w Kodeksie cywilnym, to jednak ograniczenia te, dokonywane na przykład poprzez procedurę przetargową, nie powodują, że spory w tym zakresie tracą cywilnoprawny charakter. Ponadto, Sąd podkreślił, że w sprawach tych organy wykonawcze gminy nie występują w roli organów administracji publicznej, ale jako reprezentujący gminę będącą właścicielem nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł Wojewoda Pomorski zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że zaskarżone zarządzenie nie należy do aktów z zakresu administracji publicznej, jak również nie jest zarządzeniem, które na mocy przepisów szczególnych podlegałoby kontroli sądu administracyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zaskarżone zarządzenie odnosi się do postępowania administracyjnego, uregulowanego w art. 35 u.g.n., i dotyczy publicznoprawnej działalności gminy. Zaznaczono, że zarządzenie oparte na art. 35 ust. 1 u.g.n. dotyczy spraw z zakresu administracji publicznej, gdyż nieruchomości gminne są mieniem publicznym, a gospodarowanie mieniem publicznym jest wykonywaniem administracji publicznej. Zdaniem Wojewody, jego skarga powinna zostać zakwalifikowana przez Sąd jako skarga na akt organu jednostki samorządu terytorialnego, inny niż określone w pkt 5 (art. 3 § 2 p.p.s.a.), podejmowany w sprawach z zakresu administracji publicznej, i jako taka rozpoznana przez Sąd. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Miasta Sopot wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, podzielając stanowisko sądu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie kwestią sporną jest czy zaskarżone zarządzenie w sprawie wydzierżawienia nieruchomości stanowi akt o charakterze administracyjnoprawnym, którego kontrola pod względem zgodności z prawem podlega kognicji sądów administracyjnych. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sporządzenie wykazu nieruchomości przeznaczonych do oddania w dzierżawę, o którym mowa jest w art. 35 u.g.n., a który stanowi przedmiot zaskarżonego zarządzenia, ma na celu zachowanie jawności dysponowania nieruchomościami przez Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego, a także umożliwienie wszystkim zainteresowanym ubiegania się o nabycie praw do nieruchomości umieszczonych w wykazie. Wykaz ma też na celu umożliwienie składania na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami lub innych, roszczeń dotyczących nieruchomości umieszczonych w wykazie, zanim zostaną one wydzierżawione (E. Bończyk-Kuczarczyk, Komentarz do art. 35 ustawy o gospodarce nieruchomościami, system LEX). Co jest bardzo istotne, dopiero sporządzenie takiego wykazu powoduje późniejsze wprowadzenie nieruchomości stanowiących własność publiczną do obrotu (por. postanowienie NSA z dnia 15 października 2002 r. sygn. akt I SA 632/02). Skoro zatem warunkiem koniecznym, aby możliwym było późniejsze zawarcie umowy dzierżawy, jest sporządzenie przedmiotowego wykazu, to nie można zgodzić się z twierdzeniem Sądu pierwszej instancji, że zaskarżone zarządzenie, którego przedmiotem jest wykaz nieruchomości podlegających wydzierżawieniu, jest elementem obrotu nieruchomościami gminy podlegającym regulacjom cywilnoprawnym. Bez wątpienia samo zawarcie umowy dzierżawy, obywa się w formie czynności cywilnoprawnej i odnosi się do sfery jej stosunków cywilnoprawnych i dysponowania posiadanymi przez nią, jako osobę prawną, prawami majątkowymi - nie podlega kontroli sądów administracyjnych. Jednakże, poprzedzające zawarcie takiej umowy, sporządzenie wymaganego prawem wykazu, jest zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego aktem z zakresu administracji publicznej, podlegającym kontroli sądów administracyjnych. Ustawodawca w swoisty sposób podzielił bowiem procedurę wydzierżawienia nieruchomości stanowiącej własność publiczną. W pierwszym etapie tego postępowania sporządzany jest, w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez właściwy organ wykaz, który podlega kontroli sądów administracyjnym, a dopiero w kolejnym etapie organ zawiera umowę dzierżawy, która jest czynnością cywilnoprawną. Ponadto podkreślić należy, że zaskarżone zarządzenie jako akt, który dotyczy gospodarowania przez organ wykonawczy gminy publicznym zasobem nieruchomości i odnoszący się do postępowania, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.g.n., jest aktem wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej. Zwrócić należy bowiem uwagę na to, że nieruchomości gminne są mieniem publicznym, a gospodarowanie mieniem publicznym jest wykonywaniem administracji publicznej. Zaskarżone zarządzenie mieści się więc w pojęciu aktów organów jednostek samorządu gminnego z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Podlega więc zaskarżeniu na podstawie tego przepisu ustrojowego, jak i przepisu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. (por. wyroki NSA z dnia 8 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1440/13; z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2466/11 i z dnia 22 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 1284/09 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 maja 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 217/15). Zgodnie bowiem z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w punkcie 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Jak wynika z przytoczonej argumentacji, zarządzenie to winno być zakwalifikowane do tego typu aktów administracyjnych. Tym samym stwierdzić należało, że Sąd pierwszej instancji nietrafnie, zaskarżonym postanowieniem, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. odrzucił skargę Wojewody Pomorskiego na zarządzenie Prezydenta Miasta Sopotu w przedmiocie wydzierżawienia nieruchomości, uznając niniejszą sprawę za nie należącą do kognicji sądów administracyjnych. Mając powyższe na uwadze, działając na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.