II SA/Ke 177/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2016r. sprawy ze skargi W. K., J. K., J. S. i H. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Końskich z dnia 27 czerwca 2012r. Nr XVII/196/2012 w przedmiocie wyznaczenia miejsc do prowadzenia handlu na terenie Miasta i Gminy Końskie oddala skargę. Uchwałą nr [...] z dnia [...] w sprawie wyznaczenia miejsc do prowadzenia handlu na terenie Miasta i Gminy [...], Rada Miejska [...] działając na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 11, art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym w § 1 pkt 3 i załączniku nr 3 do uchwały wyznaczyła miejsca do prowadzenia handlu na obszarze Sołectwa [...] złożonym z działek o [...],[...],[...],[...],[...],[...]. W piśmie z dnia [...] skierowanym do Rady Miejskiej [...][...][...],[...]i [...] reprezentowani przez pełnomocnika adwokata [...] wezwali do usunięcia naruszenia prawa poprzez dokonanie zmian w opisanej wyżej uchwale w zakresie § 1 pkt 3 wraz z mapą stanowiącą załącznik nr 3 do tej uchwały. Rada Miejska [...] uchwałą Nr XVII/171/2015 z dnia 30 grudnia 2015r. nie uwzględniła wezwania. W dniu [...][...],[...], [...] i [...] zaskarżyli uchwałę Rady Miejskiej [...] nr XVII/196/2012 z dnia 27 czerwca 2012 r. w sprawie wyznaczenia miejsc do prowadzenia handlu na terenie Miasta i Gminy [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w § 1 pkt 3 i załącznika nr 3 do uchwały. Zdaniem skarżących uchwała narusza: - art. 22 i 32 Konstytucji RP i art. 6,7,8 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 173, poz. 1807) poprzez bezzasadne uprzywilejowanie kwestionowaną uchwałą dzierżawców budek handlowych, którym zezwala na handel bezpośrednio przy [...]pełniącej obecnie rolę deptaka, co uderza we wnioskujących jako właścicieli pawilonów handlowych usytuowanych za tymi budkami, ograniczając ich widoczność, a co za tym idzie dochody w prowadzonej sezonowej działalności gospodarczej; - art. 2 konstytucji RP i § 131 w zw. z art. 143 § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2002r. Nr 100 poz. 908 ze zm.) przez zaniechanie sporządzenia uzasadnienia do zaskarżonej uchwały, skutkujące brakiem szczegółowego wyjaśnienia motywów, jakimi kierował się organ gminy wyznaczając miejsca do prowadzenia handlu na obszarze w Sołectwie [...]. W ocenie skarżących uchwała Rady Miejskiej [...] w sposób istotny narusza interes skarżących w zakresie wyznaczenia miejsca do prowadzenia handlu na obszarze sołectwa [...] bezpośrednio przed pawilonami handlowymi umiejscowionymi na działkach stanowiących własność wnioskujących tj. nr [...] (własność [...]i [...]) i [...] (własność [...]i [...]). Interes prawny w kwestionowaniu przedmiotowej uchwały skarżący wywodzą z faktu, iż prowadzą działalność gospodarczą na terenie sołectwa [...] (dowód: wydruki z CEIDG), a negowana przez nich uchwała ogranicza możliwość prowadzenia przez nich działalności w pawilonach handlowych usytuowanych na działkach stanowiących ich własność tj. [...]i [...], przed którymi usytuowane są budki handlowe przy [...]. Obecna lokalizacja tych budek powoduje, że z ulicy pawilony skarżących są niewidoczne, co wpływa corocznie na osiągane przez nich dochody, poprzez systematyczne ograniczenie ich wpływów. Niezrozumiałym dla skarżących jest to, że Gmina pozwoliła obecnie na handel na obszarze, na którym skarżący wcześniej handlowali i zostali z tego obszaru usunięci poprzez przymusowe rozebranie budki handlowej i związaną z tym koniecznością zakupu działek celem wybudowania znacznym kosztem pawilonów handlowych, co wyłączyło ich działalność na tym terenie przez pewien czas i pozbawiło ich dochodów, a następnie kwestionowaną uchwałą pozwolono znowu na handel w tych budkach na tym obszarze, gdzie uprzednio skarżący handlowali. Rada Miejska [...] przedstawiając Sądowi akta sprawy wraz z odpowiedzią na skargę, wniosła o jej oddalenie wskazując, że skarżący błędnie uznali, iż to na skutek uchwały doszło do uprzywilejowania kwestionowaną uchwałą dzierżawców budek handlowych, którym zezwala się na handel bezpośrednio przy [...] pełniącej obecnie funkcję deptaka, co uderza we wnioskujących jako właścicieli pawilonów handlowych usytuowanych za tymi budkami, ograniczając ich widoczność, a co za tym idzie dochody z prowadzonej sezonowej działalności gospodarczej. Istotną kwestią nie jest bowiem sam fakt podjęcia uchwały w sprawie wyznaczenia miejsc do handlu, lecz posadowienie we wskazanych miejscach spornych wiat, a to zagadnienie należy do sfery prawa budowlanego. Samo wydanie zaskarżonej uchwały nie rodzi jeszcze negatywnych skutków po stronie skarżących albowiem, w przypadku, gdyby w miejscu obecnie usytuowanych wiat odbywał się handel np. ze straganu, z ręki lub kosza, skarżący nie posiadali by argumentu, że ich pawilony umiejscowione w odległości ok. 10m zostały zasłonięte. Podkreślono, że wyznaczenie miejsc uchwałą nie pozbawiło dojścia do pawilonów skarżących. Ponadto uchwała nie tworzy targowiska, lecz wyznacza jedynie miejsca zezwalające handlującym na prowadzenie swojej działalności gospodarczej na działkach stanowiących własność Gminy [...]. Miasto [...] posiada targowisko urządzone na podstawie decyzji administracyjnej z 1992r. Gmina [...] w żadnym sołectwie nie ma zorganizowanej targowicy. Odnośnie uzasadnienia podjętej uchwały podniesiono, że w miejscowości [...] osoby zajmujące się handlem od lat ustawiały swoje stragany wzdłuż [...]. Wyznaczenie miejsca do prowadzenia handlu było przychyleniem się do sugestii zarządcy tego terenu, co w rzeczywistości usankcjonowało tylko istniejący od lat stan faktyczny. Rada wyjaśniła również, że podejmując uchwałę kierowała się potrzebą dostosowania przepisów prawa miejscowego do nowelizacji przepisów kodeksu wykroczeń. Zgodnie z art. 603 karze grzywny podlega podmiot, który prowadzi sprzedaż na terenie należącym do gminy lub będącym w jej zarządzie poza miejscem do tego wyznaczonym przez właściwe organy gminy. Z tych względów za bezzasadny organ uznał zarzut zawarty w pkt 2 skargi, wskazując, że zaskarżona uchwała posiada szczegółowe uzasadnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, która - w przypadku uchwał podejmowanych przez organy samorządu terytorialnego - sprowadza się do oceny, czy dany akt wydany został z obrazą obowiązujących przepisów, gdyż zaistnienie takiej sytuacji powoduje konieczność stwierdzenia jego nieważności bądź stwierdzenia, że wydany został z naruszeniem prawa – stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych aktów administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 cytowana dalej jako u.s.g.) w myśl którego, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć taki akt administracyjny do sądu administracyjnego. Wymogi formalne do wniesienia skargi zostały spełnione, z uwagi na zachowanie terminu do wniesienia skargi i poprzedzenie jej wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, które nie zostało uwzględnione (uchwała Nr XVII/171/2015 Rady Miejskiej [...] z dnia 30 grudnia 2015r.). Z uwagi na regulację powołanego art. 101 ust. 1 u.s.g. oparcie legitymacji do złożenia skargi na kryterium naruszonego interesu oznacza, że podmiot wnoszący skargę powinien wykazać nie tylko istnienie związku pomiędzy sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem ale, że ten interes prawny został naruszony podjętą uchwałą. O tym, czy jednostka ma w danej sprawie interes prawny przesądzają przepisy prawa zamieszczone w ustawach materialnoprawnych, ustrojowych i procesowych. Analiza przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. w tym kontekście prowadzi do stwierdzenia, że skarżący posiadają legitymację prawną do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia 27 czerwca 2012r. Skarżący jako właściciele nieruchomości zabudowanych pawilonami handlowymi, w których prowadzą działalność gospodarczą, które to nieruchomości bezpośrednio graniczą z wyznaczonym miejscem handlu na obszarze sołectwa [...], posiadają interes prawny w tym, by ukształtowana zaskarżoną uchwałą sfera praw i obowiązków pozostawała w zgodzie z obiektywnym porządkiem prawnym. Zwłaszcza, że jak podnoszą skarżący, sami prowadzili działalność handlową na wyznaczonym przez gminę obszarze i zmuszeni byli do jej likwidacji, o obecnie gmina w tym samym miejscu pozwoliła na prowadzenie handlu innym podmiotom. Sprawa dotyczy stanowiących podstawę wydania uchwały regulacji zawartych w art. 7 pkt 11 u.s.g. zgodnie z którym zaspakajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, w szczególności zadania te obejmują sprawy targowisk i hal oraz art. 18 ust. 1 u.s.g. określającym właściwość rady gminy we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Zaskarżona uchwała Rady Gminy [...] niewątpliwie dotyczy więc sprawy z zakresu administracji publicznej, a ponadto stanowi akt prawa miejscowego, który zdaniem Sądu znajduje oparcie w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono pogląd, że działka (nieruchomość) będąca własnością gminy, może być zakwalifikowana jako obiekt gminny. Ustawa o samorządzie gminnym nie definiuje obiektu gminnego, zaś słownik języka polskiego wiąże pojęcie obiektu z "przedmiotem, rzeczą". Oznacza to możliwość zakwalifikowania działki gminnej (nieruchomości) jako obiektu gminnego, zaś w użytym pojęciu "zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów" mieści się m.in. wskazanie sposobu korzystania z obiektu gminnego. Brak jest przy tym przeszkód do uznania, iż przez sposób korzystania z gminnego obiektu można rozumieć prowadzenie na tej działce handlu obwoźnego (por. wyrok NSA z dnia 18.04.2007r. sygn.. akt II GSK 393/06). Powyższe stanowisko w pełni akceptuje Sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Kwestia ta o tyle wymagała rozstrzygnięcia, że zdaniem skarżących, zaskarżona uchwała stanowi przepisy porządkowe, o których mowa w art. 40 ust. 3 u.s.g., co nie wpływa jednak na ocenę, że jest ona aktem prawa miejscowego. Zdaniem Sądu, przepisy art. 7 ust. 1 pkt 11 oraz 18 ust. 1 u.s.g. upoważniają radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego, a właściwą formą do wyznaczenia miejsc na targowiska jest uchwała. W uchwale nr [...] z dnia [...] w sprawie wyznaczenia miejsc do prowadzenia handlu na terenie Miasta i Gminy [...], Rada Miejska [...] działając na podstawie powołanych wyżej przepisów, w § 1 pkt 3 i załączniku nr 3 do uchwały wyznaczyła miejsca do prowadzenia handlu na obszarze Sołectwa [...] złożonym z działek o nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...]stanowiących własność Gminy [...]. Należy również zauważyć, że art. 603 Kodeksu wykroczeń penalizuje wykroczenie polegające na prowadzeniu sprzedaży na terenie należącym do gminy lub będącym w jej zarządzie, poza miejscem do tego wyznaczonym przez właściwe organy gminy. W przypadku popełnienia tego wykroczenia może być orzeczona kara przepadku towarów przeznaczonych do sprzedaży, choćby nie stanowiły własności sprzedawcy. Uprawnienie Rady Miejskiej [...] do wydania zaskarżonej uchwały jest ściśle związane z treścią tego przepisu. W uzasadnieniu uchwały zwrócono uwagę na niekorzystne skutki, jakie niesie nielegalny handel uliczny w sferze łamania prawa związanego ze spokojem i porządkiem publicznym oraz zakłócaniem estetyki i harmonii architektury miasta, a także na dolegliwość kary grzywny. Wskazano, że przydrożne stragany zajmują miejsca użytku publicznego i mogą uniemożliwiać swobodne przemieszczanie się po mieście pieszych, a nawet tamować ruch na drodze, gdzie poruszają się pojazdy. Ponadto osoby zajmujące się nielegalną sprzedażą wprowadzają nierówną konkurencję między handlującymi, którzy opłacają miejsce sprzedaży i tym samym nie mogą obniżyć ceny towaru. Stwierdzono, że handel na straganach może być prowadzony jedynie na specjalnie wyznaczonych targowiskach. Uzupełnieniem powyższej argumentacji jest zawarte w odpowiedzi na skargę stanowisko organu, że poprzez wyznaczenie obszaru handlu doszło w rzeczywistości do usankcjonowania istniejącego od lat stanu faktycznego, w którym osoby zajmujące się handlem od lat ustawiały swe stragany wzdłuż [...]. Ponadto, jak wynika z akt sprawy projekt uchwały dotyczącej wyznaczenia miejsc do prowadzenia handlu na terenie Miasta i Gminy [...] był przedmiotem obrad na posiedzeniu Komisji Rady Miejskiej [...] (Ochrony Zdrowia, Pomocy Społecznej i Ochrony Środowiska; Oświaty, Kultury, Sportu i Turystyki; Prawa i Praworządności; Rozwoju Gospodarczego, Budżetu i Finansów), które w pełni zaakceptowały jej treść. Całość przedstawionej argumentacji prowadzi do stwierdzenia, że zarzuty naruszenia art. 2 Konstytucji RP i § 143 § 1 Rozporządzenia Prezesa rady Ministrów z 20 czerwca 2002r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej, są bezzasadne, albowiem zaskarżona uchwała została dostatecznie uzasadniona, w sposób umożliwiający jej weryfikację. Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 22 i 32 Konstytucji RP i art. 6,7,8 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej należy wskazać, że przepisy te dotyczą ogólnych zasad działalności gospodarczej i ustroju gospodarczego państwa. Samo wydanie zaskarżonej uchwały nie pozbawia skarżących prawa do prowadzenia działalności gospodarczej ani nie pozbawia ich dostępu do nieruchomości na której prowadzą własną działalność gospodarczą. Z tego względu brak jest podstaw do uznania, że zaskarżona uchwała narusza wskazane wyżej przepisy. Jak słusznie podniesiono w odpowiedzi na skargę, czym innym jest natomiast sposób realizacji uchwały przez dzierżawców terenu, którzy prowadzą handel na wyznaczonym do tego miejscu z tzw. budek handlowych. Zagadnienie usytuowania wiat niewątpliwie należy do sfery prawa budowlanego. O ile więc usytuowanie budek handlowych wzdłuż [...] narusza przepisy tego prawa, skarżący mogą zwrócić się z interwencją do właściwego organu nadzoru budowlanego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na zasadzie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.