I OSK 2478/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2016 r. sygn. akt IV SAB/Wa 96/16 w sprawie ze skargi K.P. i M.P. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody Podlaskiego z 28 października 2015 r., znak [...] oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 6 lipca 2016 r. o sygn. akt IV SAB/Wa 96/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi K.P. i M.P. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody Podlaskiego z 28 października 2015 r., znak [...], w pkt 1. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpatrzenia odwołania K.P. i M.P. od decyzji Wojewody Podlaskiego z 28 października 2015 r., w pkt 2. stwierdził, że Minister Infrastruktury i Budownictwa dopuścił się bezczynności w sprawie odwołania K.P. i M.P. od decyzji Wojewody Podlaskiego z 28 października 2015 r., w pkt 3. stwierdził, że bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w sprawie wskazanej w pkt 2 wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 4. wymierzył Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa grzywnę w wysokości 500 zł (pięćset złotych); w pkt 5. oddalił skargę w pozostałej części; oraz w pkt 6. zasądził od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżących K.P. oraz M.P. solidarnie kwotę 614 (sześćset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, iż decyzją nr [...]z dnia 20 października 2011 r., udzielono Prezydentowi Miasta Białegostoku - właściwemu zarządcy drogi - zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, polegającej na budowie i rozbudowie drogi wojewódzkiej nr 678. Decyzją tą objęto miedzy innymi nieruchomość nr [...]o pow. 0,1530 ha, położoną w obrębie [...]m. [...], będącą własnością skarżących . Wojewoda Podlaski decyzją z 9 kwietnia 2013 r., znak: [...], orzekł o ustaleniu wartości nieruchomości na kwotę [...]zł, ustalił odszkodowanie na rzecz Powszechnej Kasy Oszczędności Bank Polski Spółka Akcyjna Oddział I w Białymstoku w wysokości [...]zł oraz powiększył wysokość tak ustalonego odszkodowania o kwotę [...]zł stanowiącą wartości nieruchomości z tytułu wcześniejszego jej wydania na rzecz skarżących, a także zobowiązał Prezydenta Miasta Białystok do wypłaty tak ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Od ww. decyzji Wojewody Podlaskiego odwołania wnieśli Prezydent Miasta Białegostoku oraz skarżący. Decyzją z dnia 17 kwietnia 2014 r., Minister I Infrastruktury i Rozwoju uchylił decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 9 kwietnia 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda Podlaski decyzją z dnia 26 września 2014 r. orzekł o ustaleniu wartości nieruchomości na kwotę [...]zł i ustaleniu odszkodowania na rzecz Powszechnej Kasy Oszczędności Bank Polski Spółka Akcyjna Oddział I w Białymstoku w wysokości [...]zł, oraz zobowiązał Prezydenta Miasta Białystok do wypłaty tak ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Od ww. decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia 26 września 2014 r. odwołanie wnieśli skarżący. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia 14 maja 2015 r., uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 26 września 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Pismem z dnia 12 czerwca 2015 r. skarżący wnieśli zażalenie na nie niezałatwienie w terminie przez Wojewodę Podlaskiego sprawy w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Postanowieniem z dnia 13 października 2015 r., Minister Infrastruktury i Rozwoju uznał w/w zażalenie za nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku prawomocnym wyrokiem z 20 października 2015 r. (sygn. akt II SAB/Bk 60/15) oddalił skargę K.P. i M.P. na przewlekłość postępowania Wojewody Podlaskiego w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W uzasadnieniu tego wyroku WSA w Białymstoku stwierdził w szczególności: "Podnieść przy tym należy, na co zwracają uwagę skarżący, że to postępowanie organu odwoławczego miało zasadniczy wpływ na przedłużenie terminu załatwienia sprawy. A mianowicie odwołanie od decyzji wydanej w dniu 9 kwietnia 2013 r. zostało rozpatrzone przez Ministra w dniu 17 kwietnia 2014 r. (postępowanie odwoławcze trwało ponad rok), a od decyzji z dnia 26 września 2014 r. w dniu 14 maja 2015 r. (postępowanie odwoławcze w tym wypadku trwało ponad 7 miesięcy). Sąd jednak w sprawie niniejszej nie jest właściwy do kontroli postępowania organu odwoławczego". Decyzją z 28 października 2015 r., Wojewoda Podlaski orzekł o ustaleniu wartości nieruchomości na kwotę [...]zł, ustaleniu odszkodowania za ww. nieruchomość na rzecz Powszechnej Kasy Oszczędności Bank Polski Spółka Akcyjna Oddział I w Białymstoku w wysokości [...]zł, oraz zobowiązał Prezydenta Miasta Białystok do wypłaty tak ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna oraz odmówił wyznaczenia i przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Decyzja została doręczona pełnomocnikowi skarżących 29 października 2015 r. Odwołania od powyższej decyzji Wojewody Podlaskiego do Ministra Infrastruktury i Rozwoju wnieśli Prezydent Miasta Białystok oraz skarżący. Wojewoda Podlaski przekazał odwołania do Ministra Infrastruktury i Rozwoju przy piśmie z 16 listopada 2015 r. Pismem z dnia 8 grudnia 2015 r. skarżący wezwali Ministra Infrastruktury i Rozwoju do usunięcia naruszenia prawa, a następnie w dniu 10 grudnia 2015 r. wnieśli skargę do Sądu. W uzasadnieniu skargi skarżący opisali stan sprawy oraz wskazali w szczególności, że bezczynność Ministra powoduje, że skarżący mają poważne problemy finansowe. Od prawie 3 lat mimo wywłaszczenia nieruchomości skarżący nie otrzymali należnego im odszkodowania, które muszą przeznaczyć na spłatę kredytu zaciągniętego na zakup wywłaszczonej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie. Minister przedstawił stan sprawy oraz podkreślił, że zwłoka nastąpiła z uwagi na zmiany organizacyjne w ministerstwach oraz niewystarczającą liczbę pracowników w stosunku do liczby spraw pozostałych do rozpoznania. Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją nr [...]z dnia 15 marca 2016 r. po rozpoznaniu odwołania skarżących oraz Prezydenta Białegostoku utrzymał w mocy wskazaną na wstępie decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 28 października 2015 r. Sąd I instancji uznał, że skarga co do zasady zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 k.p.a. przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Rozważając, czy Minister pozostawał w stanie bezczynności lub przewlekłości Sąd I instancji zaznaczył, że ustawodawca nie zdefiniował tych pojęć. Sąd podzielił prezentowany w orzecznictwie i piśmiennictwie pogląd, że pojęcie "bezczynności" należy rozumieć jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia wskutek niepodejmowania żadnych istotnych czynności w sprawie. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Następnie Sąd I instancji zauważył, że Minister od chwili otrzymania odwołania skarżących od decyzji Wojewody Podlaskiego (tj. 17 listopada 2015 r.) do chwili wydania decyzji z 15 marca 2016 r. utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody, nie podjął w sprawie jakichkolwiek istotnych czynności. Tym samym zasadne jest przyjęcie, że Minister dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu odwołania. Uzasadniało to wydanie przez Sąd rozstrzygnięcia jak w punkcie 2 sentencji wyroku. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Ponadto w ocenie Sądu, przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, dlatego też Sąd orzekł jak w punkcie 3 sentencji wyroku (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd wyjaśnił, iż ustawodawca nie zdefiniował, kiedy taka sytuacja ma miejsce. Sąd podzielił pogląd, że prawo takiego zakwalifikowania bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Ogólnie rzecz ujmując, taka kwalifikacja będzie zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m. in. zbyt długi okres prowadzenia sprawy, nie mający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 2234/15, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). Zdaniem Sądu, taka właśnie sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Sąd miał przede wszystkim na uwadze, że sprawa administracyjna dotycząca odszkodowania za nieruchomość została wszczęta w 2012 r. oraz jest już trzeci raz rozpoznawana przez Ministra. Przy czym Minister pierwsze odwołanie skarżących rozpoznawał przez rok, drugie zaś przez pół roku. Przypomnieć należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w powołanym wyżej wyroku z 20 października 2015 r. wskazał na bezczynność Ministra jako główną przyczynę zwłoki w załatwieniu sprawy skarżących. Minister winien mieć na uwadze te szczególne okoliczności sprawy, podobnie jak wagę niniejszej sprawy dla skarżących (odszkodowanie będzie przeznaczone na spłatę przez skarżących kredytu zaciągniętego na zakup wywłaszczonej następnie nieruchomości). Zdaniem Sądu, w takim stanie sprawy Minister powinien dołożyć wszelkich starań, aby odwołanie skarżących zostało rozpoznane w ustawowym miesięcznym terminie. Tak się jednak nie stało, albowiem Minister rozpatrywał przedmiotowe odwołanie przez prawie 4 miesiące. Z akt sprawy nie wynika przy tym, aby w sprawie zaszły jakiekolwiek okoliczności niezależne od organu, które uzasadniałaby zwłokę w rozpoznaniu sprawy, a zwłaszcza aby winę ponosili tu skarżący. Okolicznościami takimi nie są w szczególności podnoszone w odpowiedzi na skargę braki kadrowe oraz zmiany organizacyjne w ministerstwach. Zdaniem Sądu I instancji, zasadne było również żądanie wymierzenia organowi grzywny (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Wymierzenie grzywny ma charakter fakultatywny. Uwzględniając opisane wyżej okresy zwłoki w procedowaniu Sąd uznał, że wymierzenie organowi grzywny jest konieczne. Mając na uwadze całokształt okoliczności sprawy Sąd uznał, że kwota w wysokości 500 zł w wystarczającym stopniu spełni funkcję prewencyjną tego środka prawnego. Końcowo Sąd wyjaśnił, iż wydanie przez Ministra przed rozpoznaniem skargi tj. w dniu 15 marca 2016 r. decyzji, sprawia, że bezprzedmiotowe stało się orzekanie o zobowiązaniu Ministra do wydania w określonym terminie aktu. Dlatego też postępowanie w tej części podlegało umorzeniu (art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Minister Infrastruktury i Budownictwa, zaskarżając go w pkt 3 i 4 zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. 1) art. 149 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 12, art. 35 i art. 36 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie doszło do rażącej bezczynności organu; 2) art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. poprzez wymierzenie organowi grzywny w sytuacji, gdy mająca miejsce bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a stan bezczynności ustał poprzez wydanie w dniu 15 marca 2016 r. decyzji kończącej postępowanie. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m. in., że istotną kwestią jest fakt, że postępowanie odwoławcze dotyczyło sprawy o szczególnie skomplikowanym charakterze. Podkreślenia wymaga, iż w niniejszej sprawie sporządzono trzy operaty szacunkowe, przy czym ostatni z nich, stanowiący podstawę ustalenia odszkodowania, przedstawiał ponad trzykrotnie większą wartość przedmiotowej nieruchomości, a niżeli dwie poprzednie opinie. Powyższe skutkowało koniecznością szczególnie wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy. Zatem organ drugiej instancji szczególną uwagę poświęcił ocenie dowodu z opinii biegłego, która miała kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie powinno także umknąć uwadze Sądu, iż organ odwoławczy rozpatrywał zarówno odwołanie skarżących, jaki i Prezydenta Miasta Białegostoku. Powyższe okoliczności powodują, że organ rozpatrując przedmiotową sprawę potrzebował więcej czasu na jej zakończenie niż przewidują to przepisy k.p.a. Należy również podkreślić, że nie wszystkie czynności podejmowane przez organ znajdują odzwierciedlenie w aktach sprawy w postaci dokumentu sporządzonego w formie pisemnej. Złożoność i stopień skomplikowania przedmiotowej sprawy znajduje natomiast swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 15 marca 2016 r. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, fakt, iż przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte w 2012 r. nie powinien stanowić okoliczności, która w sposób decydujący przesądzałaby o uznaniu rażącego charakteru bezczynności organu w rozpoznaniu odwołania skarżących od decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia 28 października 2015 r. Prawdą jest, iż w wskazanym wyżej okresie przedmiotowa sprawa była trzykrotnie rozpoznawana przez organ odwoławczy, jednakże podejmował on czynności niezbędne do wydania rozstrzygnięcia sprawy i takie rozstrzygnięcia wydawał. Natomiast kwestia oceny szybkości prowadzonego postępowania, do czasu wniesienia skargi z dnia 10 grudnia 2015 r., nie była przedmiotem kontroli sądowej. W ocenie skarżącego kasacyjnie, w niniejszej sprawie, dla rozstrzygnięcia problemu pozostawania organu w bezczynności miarodajnym powinien być moment otrzymania odwołania skarżących. Stąd kontroli powinien podlegać okres od dnia 17 listopada 2015 r. Natomiast samo przekroczenie terminu do załatwienia sprawy liczone do dnia wniesienia odwołania, wynoszące 3 miesiące, w sytuacji gdy kodeksowy termin załatwienia sprawy wynosi 1 miesiąc, nie może być uznane za rażące. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zgodnie z art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Z art. 35 § 3 K.p.a. wynika zaś, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zgodnie natomiast z art. 35 § 5 K.p.a. do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Z art. 36 § 1 w zw. z § 2 K.p.a. wynika, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn zależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ustawodawca przewidział zatem możliwość powstania sytuacji, w której zwłoka w załatwieniu sprawy wynika z przyczyn zależnych od organu; w takim jednak wypadku zobowiązał organ do poinformowania stron postępowania o przyczynach zaistniałej zwłoki i wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy. W rozpatrywanej sprawie odwołanie od decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia 28 października 2015 r. wpłynęło do Ministra Infrastruktury i Rozwoju w dniu 17 listopada 2015 r. Od tej daty należało liczyć wskazane powyżej terminy do załatwienia sprawy. Organ II instancji rozpoznał odwołanie dopiero w dniu 15 marca 2016r., wcześniej nie informując stron o powodach niezałatwienia sprawy w terminie oraz o przewidywanym terminie rozpoznania odwołania W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceniając charakter bezczynności nie można pominąć charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., I OSK 585/15). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 149 § 2 P.p.s.a. - jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 237/15). Tym samym stwierdzić należy, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność organu (zob. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2015 r., I OSK 2863/15). Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w niniejszej sprawie doszło do znaczącego przekroczenia ustawowego terminu załatwienia sprawy. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej przy ocenie bezczynności organu w rozpoznaniu odwołania od decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia 28 października 2015r. nie można pominąć czasookresu załatwiania sprawy związanej z ustaleniem odszkodowania, a w szczególności czasu rozpatrywania wcześniejszych odwołań wniesionych przez skarżących, które także rozpatrywane były ze znacznym uchybieniem terminów ustawowych. Okoliczności te mają znaczenie dla kwalifikacji bezczynności pod kątem jej rażącego charakteru. Trzeba przypomnieć, że postępowanie w sprawie toczy się od kilku lat i w świetle takiego stanu rzeczy nierozpoznanie ostatniego odwołania w czasie 4 miesięcy, licząc od dnia jego przekazania organowi odwoławczemu i niezawiadomienie stron postępowania o przyczynach takiego stanu, przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności sprawy, uzasadnia przyjęcie że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Powyższe potwierdza prawidłowość oceny Sądu I instancji o zaistnieniu bezczynności organu administracji z rażącym naruszeniem prawa, gdyż organ ten mimo że w dniu 8 grudnia 2015r. został wezwany do usunięcia naruszenia prawa, do dnia 15 marca 2016r. nie rozpoznał odwołania. Skutkiem ocenionego przez Sąd I instancji charakteru zaistniałej bezczynności było orzeczenie o wymierzeniu grzywny której wysokość, uwzględniając jej ramy określone w art. 154 § 6 w zw. z art. 149 § 2 P.p.s.a., nie została zawyżona, a pozostaje w adekwatnej wysokości do okoliczności stwierdzonej bezczynności. Należy bowiem podkreślić, że organ odwoławczy od dnia przekazania mu odwołania nie podjął żadnych czynności w sprawie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sytuacji gdy strony od kilku lat oczekują na rozstrzygnięcie sprawy, organ powinien dążyć do jak najszybszego jej załatwienia. Wszelka nieusprawiedliwiona opieszałość w tym przedmiocie narusza obowiązujące prawo i uzasadnia skargę na bezczynność. Eksponowana w skardze kasacyjnej okoliczność ilości odwołań ( 2 ), czy złożonego charakteru sprawy nie uwalniają Ministra od zarzutu kwalifikowanej bezczynności. Nie są one bowiem okolicznościami zwalniającymi organ od obowiązku respektowania terminów określonych przepisami procedury administracyjnej. Z tych względów na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.