II OSK 2150/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz po rozpoznaniu w dniu 29 września 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej U. Z. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 lipca 2016 r. sygn. akt II SAB/Łd 93/16 odrzucającego skargę U. Z. na przewlekłe prowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie postępowania w przedmiocie wybudowania budynku mieszkalnego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 13 lipca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę U. Z. na przewlekłe prowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie postępowania w przedmiocie wybudowania budynku mieszkalnego. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Wnioskiem z dnia 22 marca 2012 r. S. M. wniósł o wszczęcie postępowania w sprawie wybudowania budynku mieszkalnego i gospodarczego, położonego w Bełchatowie przy ul. K. Pismem z dnia 24 kwietnia 2012 r. organ zawiadomił o wszczęciu postępowania i wyznaczył termin oględzin na dzień 30 maja 2012 r. Kolejne terminy oględzin wyznaczano na dzień: 3 lipca 2012 r., 13 września 2012 r., 17 października 2012 r., 3 lipca 2013 r., 23 lipca 2013 r. oraz 22 października 2013 r. Wyrokiem z dnia 16 maja 2013 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi sygn. akt II SAB/Łd 29/13 w sprawie ze skargi S. M. zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego w terminie 1 miesiąca od uprawomocnienia się wyroku oraz stwierdził, że bezczynności miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rozpoznając sprawę organ wyznaczył kolejny termin oględzin na dzień 27 marca 2014 r., a w dniu 9 czerwca 2014 r. wydał decyzję umarzającą postępowanie w sprawie. Organ odwoławczy zlecił uzupełnienie materiału dowodowego i w tym celu organ I instancji wyznaczył kolejne oględziny na dzień 3 listopada 2014 r., 18 grudnia 2014 r., 10 lutego 2015 r. W efekcie organ odwoławczy decyzją z dnia 27 stycznia 2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję, a organ I instancji wyznaczył kolejne terminy oględzin. Na skutek skarg S. M., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokami z dnia 9 grudnia 2015 r. m.in. stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (sygn. akt II SAB/Łd 185/15) oraz, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (sygn. akt II SAB/Łd 186/11). U. Z. zaskarżyła przewlekłe prowadzenie postępowania w trybie art. 37 § 1 K.p.a. zażaleniem z dnia 26 sierpnia 2015 r. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził przewlekłość postępowania i wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 4 grudnia 2015 r. Następnie U. Z. w dniu 7 grudnia 2015 r. (data wpływu do Sądu 29 kwietnia 2016 r.) wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie postępowania, wnosząc o stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, zobowiązanie organu do załatwienia sprawy administracyjnej, stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej przewidzianej w art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.), wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 w związku z art. 156 § 6 P.p.s.a. oraz o zasądzenie na mocy art. 200 P.p.s.a. od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Odrzucając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał ją za niedopuszczalną na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., bowiem skarżąca nie wyczerpała środków zaskarżenia przysługujących jej w postępowaniu administracyjnym. Sąd wskazał, iż wprawdzie jako dowód wyczerpania trybu z art. 37 § 1 K.p.a. skarżąca załączyła do skargi kopię zażalenia na bezczynność i przewlekłość w prowadzonym przez organ postępowaniu, a zażalenie to zostało uwzględnione przez organ II instancji postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r., niemniej jednak w następstwie złożenia przez S. M. - będącego podobnie jak i skarżąca stroną postępowania administracyjnego - skargi na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie w tej samej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 9 grudnia 2015 r. sygn. akt II SAB/Łd 185/15 zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie do załatwienia wniosku S. M. z dnia 22 marca 2012 r. Co więcej, na skutek skargi S. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 10 grudnia 2015 r. sygn. akt II SAB/Łd 186/15 stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, umarzając postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku, a to wobec rozstrzygnięcia Sądu w sprawie sygn. akt II SAB/Łd 185/16, którym sąd zobowiązał organ do załatwienia wniosku S. M. z dnia 22 marca 2012 r. Powyższe wyroki zdaniem Sądu pierwszej instancji "konsumują" stan przewlekłości oraz wniesione zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania. Zażalenie z dnia 26 sierpnia 2015 r. nie może potwierdzać wyczerpania trybu zaskarżenia dla potrzeb kolejnej skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez ten sam organ, w tych samych okolicznościach w sytuacji, gdy sąd o tej przewlekłości już rozstrzygnął. Dla skutecznego zainicjowania kolejnej kontroli sądowoadministracyjnej w przedmiocie przewlekłości, skarżąca powinna złożyć nowe zażalenie do organu wyższego stopnia, czyniąc zadość przepisom art. 52 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 37 § 1 K.p.a. Dopiero wówczas, byłoby dopuszczalne wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. odrzucił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła U. Z., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. - poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, tj. odrzucenie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie w sprawie wybudowania budynku mieszkalnego, położonego w Bełchatowie przy ul. K. z powołaniem się na brak wyczerpania - przed złożeniem skargi - środków zaskarżenia, w sytuacji, gdy z akt sprawy jednoznacznie wynika, że skarżąca - przed wniesieniem skargi - złożyła w dniu 26 sierpnia 2015 r. drogą elektroniczną zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ powiatowy oraz na bezczynność tegoż organu, czym wyczerpała przysługujące jej środki zaskarżenia i spełniła warunki uprawniające ją do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego. Wskazując na powyższe podstawy kasacji, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym i o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. Stwierdzić trzeba, że jedyny ujawniony na tle niniejszej sprawy problem sprowadzał się do ustalenia, czy skarżąca wyczerpała środek zaskarżenia przewidziany w art. 37 § 1 K.p.a., konieczny do skutecznego wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracyjny. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie budziło bowiem wątpliwości to, że takie zażalenie zostało wniesione przez stronę skarżącą, ale to czy jego wniesienie spełniło warunek wyczerpania środków zaskarżenia. Analizując tę kwestię, zauważyć trzeba, że istota wniesienia zażalenia z art. 37 K.p.a. polega przede wszystkim na zamanifestowaniu przez stronę przekroczenia maksymalnego, ustawowego terminu do załatwienia sprawy przez organ (art. 35, art. 36 K.p.a.). Wydane w tym względnie postanowienie ma charakter incydentalny i nie rozstrzyga sprawy, co do jej istoty oraz nie kończy postępowania w sprawie (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 145/13; z dnia 6 października 2015 r. sygn. akt II OSK 1046/15). Jego funkcja ma przede wszystkim charakter dyscyplinujący dla organu pozostającego w zwłoce, a sam fakt jego złożenia otwiera danej stronie możliwość złożenia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Prócz jego wniesienia ustawa nie wprowadza jednak jakichkolwiek dodatkowych wymogów, jakie zażalenie to miałoby spełnić, dla otwarcia drogi do wniesienia ww. skarg. Z tych też przyczyn, za co najmniej niezrozumiałe należało uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji, że złożone w niniejszej sprawie przez skarżącą zażalenie zostało "skonsumowane", a więc zrealizowane poprzez rozpoznanie skargi innego podmiotu. Zauważyć bowiem trzeba, że środki ochrony prawnej przysługujące stronie nie mogą być zrealizowane przez inne podmioty, skoro postępowanie sądowoadministracyjne nakierowane jest na ochronę indywidualnego interesu prawnego podmiotów, które tej ochrony dochodzą. Tym samym, skoro strona wyczerpała wymóg złożenia środka zaskarżenia w trybie art. 37 § 1 K.p.a., poprzez sam fakt jego złożenia, to tym samym odrzucenie niniejszej skargi z tego powodu było błędne. Z tych też przyczyn zgłoszony w rozpoznawanej kasacji zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. podlegał uwzględnieniu, a skarżone postanowienie uchyleniu. Końcowo zauważyć trzeba, że analiza konsekwencji zapadłych w sprawie wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 grudnia 2015 r. (sygn. akt II SAB/Łd 185/15) oraz z dnia 10 grudnia 2015 r. (sygn. akt II SAB/Łd 186/15), na tym etapie postępowania była co najmniej przedwczesna. Merytorycznie rozpoznając sprawę, Sąd pierwszej instancji uwzględni natomiast jego prawomocny, a więc wiążący charakter (art. 170 P.p.s.a.), mając przy tym na uwadze sposób i zakres sposobu prowadzenia niniejszej sprawy przez organ po wydaniu powyższego wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny winien też mieć na względzie fakt, iż w stosunku do organu były stosowane już środki dyscyplinujące i to na skutek licznych skarg składanych przez skarżącą. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, stwierdzić trzeba, że rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego w świetle art. 203 i art. 204 P.p.s.a. jest możliwe jedynie, gdy sąd orzeka o skardze kasacyjnej od wyroku.