II SA/Bk 323/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia NSA Mieczysław Markowski, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 lipca 2016 r. sprawy ze skargi U. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na zmianę lasu na użytek rolny oddala skargę. U. W. złożyła do Starosty Powiatu B. wniosek o wyrażenie zgody na zmianę użytku z lasu na rolny na działkach nr [...] oraz części działki nr [...] (o łącznej powierzchni 0,9135 ha) położonych w obrębie N. K. Uzasadniała żądanie sytuacją życiową: obecnie przebywa poza granicami kraju, zamierza jednak powrócić do niego na stałe w związku z przejściem na emeryturę i zamierza prowadzić na przedmiotowych nieruchomościach uprawy borówki amerykańskiej celem uzyskiwania dochodów. Wnioskodawczyni podała, że wobec zadłużenia zmuszona była do sprzedaży działek nr [...], pozostałe nieruchomości stanowiące jej własność są lasem, dlatego uzasadnione jest żądanie zmiany charakteru części gruntów leśnych na rolny a odnośnie części działki nr [...] zapewnienie dojazdu do działek nr [...] niezbędnego do prowadzenia uprawy borówki. Wnioskodawczyni dowodziła, że jej sytuacja życiowa i potrzeba zapewnienia poza emeryturą stałego źródła zarobkowania "powodują, że po jej stronie zachodzą szczególnie uzasadnione potrzeby właścicieli lasów, o których mowa w art. 13 ust. 2 ustawy o lasach". Starosta Powiatowy w B. zobowiązał stronę do przedłożenia decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania przedsięwzięcia. Powyższe uzasadnił faktem wcześniejszego zezwolenia na zmianę lasu na użytek rolny o powierzchni około 0,90 ha, co przy obecnym wniosku o kolejną zmianę powierzchni 0,9135 ha tworzy powierzchnię 1,82 ha, zatem wymaga uzyskania decyzji środowiskowej. Wskazał przepisy prawa w jego ocenie uprawniające do nałożenia obowiązku. Wobec polemiki Wnioskodawczyni z nałożonym obowiązkiem przedłożenia decyzji środowiskowej, wezwanie zostało ponowione a następnie w dniu [...] lutego 2016 r. decyzją nr [...] wydaną na podstawie art. 13 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako k.p.a.) Starosta Powiatu B. odmówił udzielenia zezwolenia na zmianę lasu o łącznej powierzchni 0,9135 ha na użytek rolny w nieruchomości objętej wnioskiem. Organ wywiódł, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Prezydent Miasta B. zezwolił na zmianę lasu na użytek rolny o powierzchni około 0,90 ha, zaś objęty obecnym postępowaniem wniosek dotyczy powierzchni 0,9135 ha, co łącznie przekracza powierzchnię 1 ha. Wskazał, że początkowo działka nr [...] miała powierzchnię około 5 ha i została podzielona na kilka działek, w tym na żądanie właściciela w stosunku do części tychże działek zmieniono charakter leśny na rolny. Przedsięwzięcie planowane obecnie oraz zrealizowane, według organu tworzą powierzchnię około 1,82 ha podlegają zatem pod regulację § 3 ust. 1 pkt 87 oraz 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (dalej jako rozporządzenie) i art. 71 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 72 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Wymagają tym samym uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia dla planowanej zmiany lasu na użytek rolny dla działek objętych wnioskiem. Taka decyzja nie została przez stronę przedłożona, dlatego, jak stwierdził organ, nie można było podjąć rozstrzygnięcia co do meritum zasadności wniosku. W odwołaniu od powyższej decyzji U. W. zarzuciła naruszenie: 1. prawa materialnego tj. § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez jego błędne zastosowanie skutkujące wydaniem decyzji, w której nie uwzględniono jej wniosku; 2. przepisów postępowania tj. art. 9 i art. 107 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w tym pojęć "zakładu" i "obiektu" w znaczeniu użytym w § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, co pozbawiło stronę możliwości polemiki z rozstrzygnięciem. W uzasadnieniu dowodziła, że w sprawie nie miał zastosowania przepis wymagający decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i nie zachodziła dopuszczalność sumowania powierzchni objętej wnioskiem o zmianę charakteru użytku z leśnego na rolny. Przedstawiła swoją wykładnię § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, w szczególności definicję "zakładu" i "obiektu". Zarzucając organowi brak należytego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych dowodziła, że przedmiotowy wniosek dotyczy niezależnych działek, niemających związku z objętymi decyzją z 2013 r. Podkreśliła fakt, iż aktualnie nie jest właścicielką tamtych nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W pełni podzieliło, choć z nieco inną argumentacją prawną do § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, ustalenie organu pierwszej instancji co do wymogu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Wskazano, że nie każda zmiana lasu na użytek rolny wymaga uzyskania decyzji środowiskowej (przytoczono przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r.). Powiązano regulację tej ustawy z treścią rozporządzenia odnoszącą się do zmiany lasu na użytek rolny wskazując, że organ nie może wydać decyzji o zmianie lasu na użytek rolny dla takiej zmiany, która zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których wymagana jest decyzja środowiskowa. Brak tej ostatniej decyzji (gdy jest wymagana) stanowi brak o charakterze materialnym i skutkuje odmową zmiany lasu na użytek rolny. Kolegium oceniło (na podstawie danych z ewidencji gruntów), że w sprawie zachodzi wymóg uzyskania decyzji środowiskowej. Wskazało, że "działki z oznaczeniem rozpoczynającym się od "[...]", których dotyczyła ww. decyzja Prezydenta B. o zmianie lasu na użytek rolny, jak i działki, których dotyczy nin. postępowanie (a także niemal wszystkie inne działki powstałe z podziału nieruchomości oznaczonej jako działka o nr geod. [...]), wchodziły lub nadal wchodzą w skład większego użytku leśnego o powierzchni znacznie przekraczającej 1 ha. Stanowią, wraz z sąsiednimi działkami, zwarty kompleks gruntów leśnych i to właśnie ów użytek leśny (las) jest "obiektem", którego dotyczyło zarówno orzeczenie Prezydenta Miasta B. z dnia [...].08.2013 r., jak i wniosek strony z dnia 29.12.2015 r. "Obiekt" to inaczej "przedmiot". Skoro w § 3 ust. 1 pkt 87 rozporządzenia mowa jest o "zmianie lasu na użytek rolny", znaczy to, że "obiektem" jest "las". Zdaniem organu, przepisy nie wymagają, by obiekt kwalifikowany do uznania jego zmiany na użytek rolny był ciągle własnością tego samego podmiotu. W skardze wniesionej do sądu administracyjnego U. W. zarzuciła decyzji SKO naruszenie § 3 ust 2 pkt 3 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię pojęcia "obiekt" tzn. w sprawie niniejszej uznanie za obiekt lasu, a w konsekwencji uznanie go za mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zdaniem Skarżącej, "obiektem" w rozumieniu powyższego przepisu jest wydzielona geodezyjnie nieruchomość gruntowa, dlatego bezpodstawne jest nakładanie na Skarżącą obowiązku przedłożenia decyzji środowiskowej. Autorka skargi konsekwentnie podnosiła, że wniosek obejmował powierzchnię lasu mniejszą niż 1 ha i nie zachodziła potrzeba poprzedzenia go decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia (§ 3 ust. 1 pkt 87 rozporządzenia). Nie zachodziła podstawa sumowania parametrów, bowiem przedsięwzięcie nie znajdowało się na terenie jednego zakładu lub obiektu i nie osiągnęło progu ponad 1 ha. Uzasadniała wadliwość toku rozumowania organu przyjmującego, że "obiektem" jest zwarty obszar leśny, bowiem przy takim założeniu, przy własności kilku osób szansę na pozytywną decyzję w przedmiocie zmiany lasu na użytek rolny bez uzyskania decyzji środowiskowej miałaby tylko pierwsza osoba, której działka nie przekraczałaby powierzchni 1 ha niezależnie od powierzchni kolejnych działek. Nadto organy każdorazowo musiałyby sprawdzić, czy nie była wcześniej wydana decyzja o zmianie i dla jakiej powierzchni. W ocenie Skarżącej, "obiektem" nie jest "bliżej nieokreślony powierzchniowo zwarty kompleks leśny, a ta część powierzchni ziemi tj. działka geodezyjna, na której ma być realizowane przedsięwzięcie. Zaś las jest tu jedynie użytkiem występującym w klasyfikacji gruntów. Z kolei, parametry podlegające zsumowaniu to powierzchnia lasu – użytku, której użytkowanie ma być zmienione na użytek rolny". Skarżąca podkreślała, że nie była już (w dacie składania wniosku w sprawie niniejszej) właścicielem działek zamienionych na użytek rolny decyzją z 2013 r., musiała je bowiem zbyć. Stąd nie może tychże nieruchomości wykorzystać rolniczo, dlatego ubiega się obecnie o zmianę lasu na użytek rolny dla wskazanych we wniosku działek. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. Podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji. Powołał się na obowiązek realizacji zasady przezorności władz w sprawach dotyczących środowiska i zapobiegania potencjalnym szkodom w dobrach przyrody. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu. Przedmiotem sporu jest interpretacja § 3 ust. 2 pkt 3 w związku z § 3 ust. 1 pkt 87 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71), dalej jako rozporządzenie, a w szczególności ocena obowiązku sumowania parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu i osiągania progów określonych w ust. 1 pkt 87. W sprawie niniejszej przedsięwzięciem, o którym mowa w przepisie rozumianym zgodnie z zawartą w nim definicją, jest zmiana lasu na użytek rolny, zaś parametrem jest powierzchnia 1 ha. Ustawodawca przewidział obowiązek sumowania parametrów przedsięwzięcia z parametrami planowanego, realizowanego lub już zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju i nie ulega wątpliwości, że w sprawach, których przedmiotem przedsięwzięcia jest zmiana lasu na użytek rolny sumowanie dotyczy takiej zmiany już dokonanej lub będącej w trakcie dokonywania w stosunku do tej, która jest przedmiotem postępowania. Przedsięwzięcia tak rozumiane muszą dotyczyć terenu jednego zakładu lub obiektu. Jak wydaje się, w przypadku lasu może być mowa o obiekcie, nie o zakładzie. Rację mają organy administracyjne, że jako obiekt traktują kompleks leśny geodezyjnie potwierdzony. Może on występować jako jedna działka lub kilka geodezyjnie wydzielonych nieruchomości stanowiących las w rozumieniu ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2015 r., poz. 2100). Wykładnia przepisu aktu wykonawczego powinna uwzględniać cel ustawowej regulacji prawnej danej kwestii. Sporny § 3 ust. 2 pkt 3 mieści się rozporządzeniu wydanym z upoważnienia art. 60 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 353 ze zm.), dalej jako ustawa środowiskowa. Przepis ten znajduje się w rozdziale 5 "Ocena oddziaływania na środowisko oraz na obszar Natura 2000". Regulacja powołanej wyżej ustawy, zatem i aktów wykonawczych ma na celu prawną gwarancję zapewnienia ochrony środowiska. Zatem rozumienie poszczególnych jednostek redakcyjnych winno uwzględniać w pierwszej kolejności cel danej ustawy, jak i wydanych z jej upoważnienia przepisów wykonawczych. Zważywszy zaś, że odnośnie lasów obowiązuje ustawa szczegółowa dotycząca tej formy przyrody, przy interpretacji spornego przepisu należy także brać pod uwagę treść ustawy o lasach. Już przepis art. 1 ust. 1 ustawy o lasach stanowi, że określa ona zasady zachowania, ochrony i powiększania zasobów leśnych oraz zasady gospodarki leśnej w powiązaniu z innymi elementami środowiska i z gospodarką narodową, zaś punkt 2 stanowi o zasadach odpowiedzialności za naruszenie wskazanych w nim przepisów. Dalsza regulacja, w szczególności rozdziału 2 traktuje o sposobie prowadzenia gospodarki leśnej, która ma być trwale zrównoważona, z uwzględnieniem celów określonych w art. 7 ust. 1 pkt 1 – 5. Zgodnie z art. 8 ustawy o lasach gospodarkę leśną prowadzi się z uwzględnieniem następujących zasad: 1) powszechnej ochrony lasów; 2) trwałości utrzymania lasów; 3) ciągłości i zrównoważonego wykorzystania wszystkich funkcji lasów; 4) powiększania zasobów leśnych. Na właścicielach lasów spoczywa obowiązek zapewnienia powszechnej ich (lasów) ochrony (art. 9). Szczegółowy katalog obowiązków właścicieli lasów zawiera art. 13 ust. 1, zaś w ust. 2 powołanego przepisu zawarto regulację zmiany lasu na użytek rolny. Jest ona dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów. Podkreślenia wymaga, że ustawodawca postawił wymów "szczególnie uzasadnionego" przypadku czyli więcej niż uzasadnionego, sytuacji wyjątkowej i nadzwyczajnej (por. orzeczenia z dnia 20 października 2015 r., II SA/Bk 562/15; z dnia 4 lutego 2014 r., II SA/Lu 634/13; z dnia 9 stycznia 2014 r., II SA/Op 509/13, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Regulacja spornego § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia właśnie dotyczy postępowania w przedmiocie zmiany lasu na użytek rolny, zatem nie może być rozumiana rozszerzająco, a ściśle – w duchu celu jakim jest zapewnienie jak największej ochrony lasom. Mając na uwadze taki sens i cel omawianego przepisu podzielić należy ocenę organów odnoszącą przedsięwzięcie (zmiana lasu na użytek rolny) do "obiektu" jakim jest kompleks leśny geodezyjnie wydzielony, niezależny od licznych nieruchomości, które go tworzą. Nie do przyjęcia pozostaje argumentacja Skarżącej, iżby "obiektem" w rozumieniu § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia była wyłącznie działka geodezyjna na której ma być realizowane przedsięwzięcie. Tak rozumiana regulacja prowadziłaby do bardzo łatwego obejścia przepisu, bowiem przy podziale lasu na działki o powierzchni mniejszej niż 1 ha umożliwiałaby zmianę lasu na użytek rolny dla każdej działki odrębnie bez obowiązku uzyskania decyzji środowiskowej, podczas gdy faktycznie taka zmiana dokonywałaby się na powierzchni większej niż 1 ha o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 87 rozporządzenia. Ewidentnie niweczyłoby to sens i wymóg sumowania powierzchni o którym stanowi § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia. W kontekście powyższych rozważań nie może odnieść pożądanych skutków argument Skarżącej dotyczący zasady szybkości postępowania i obowiązku organów badania czy nie były wydane wcześniej decyzje o zmianie lasu na użytek rolny do innych działek. Nie stanowi czynności pracochłonnych ani czasochłonnych sprawdzenie dokumentacji geodezyjnej dotyczącej nieruchomości objętych wnioskiem o zezwolenie na zmianę lasu na użytek rolny. Tak właśnie uczyniły organy w sprawie niniejszej, dla których dane z ewidencji gruntów oraz mapy geodezyjne dały obraz odnoszący się do przedmiotu postępowania. W szczególności działka leśna o nr [...] została podzielona na szereg regularnych, niewielkich działek zaczynających się od nr [...] (np. [...]) z wydzieleniem działki nr [...] bardzo wąskiej, mogącej stanowić drogę dojazdową do wydzielonych nieruchomości, przylegającą do nich. Dla części działek (co jest niesporne) decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] zezwolono na zmianę lasu na użytek rolny o powierzchni mniejszej niż 1 ha, zatem bez obowiązku uzyskania decyzji środowiskowej, ale obecny wniosek dotyczy kolejnych działek z pierwotnego kompleksu i mimo, że także obecnie powierzchnia 0,9135 ha nie przekracza 1 ha, to – jak prawidłowo oceniły organy – aktualne zamierzenie nie może być traktowane w oderwaniu od wcześniejszego wyłączenia leśnego charakteru dla obszaru około 0,90 ha. Prawidłowo zatem zobowiązano Skarżącą do przedłożenia decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania przedsięwzięcia polegającego na zmianie lasu na użytek rolny. Zgodnie bowiem z art. 72 ust. 3 ustawy środowiskowej – decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach dołącza się do wniosku o wydanie decyzji o której mowa w ust. 1 (w sprawie niniejszej decyzji o wyrażenie zgody na zmianę lasu na użytek rolny). W tym miejscu powołać można stanowisko wyrażone w wyroku z dnia 1 czerwca 2011 r. w sprawie II SAB/Po 20/11, w którym sąd stwierdził, że "Wszelkie wątpliwości związane z oceną oddziaływania inwestycji na środowisko i ewentualną potrzebą wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach mogą być rozstrzygane wyłącznie w postępowaniu prowadzonym w oparciu o przepisy ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Wówczas tylko może nastąpić weryfikacja, czy planowane przedsięwzięcie należy do mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, czy do mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko, czy też nie należy do żadnej z tych grup" (CBOSA). Skład orzekający w sprawie niniejszej w pełni je podziela. Organ pierwszej instancji prawidłowo zobowiązał Skarżącą do uzupełnienia wniosku o przedłożenie decyzji środowiskowej. Ugruntowana pozostaje linia orzecznicza, iż nieprzedłożenie takowej decyzji nie stanowi braku formalnego, a brak materialny (wyroki w sprawach: II OSK 2893/13 z dnia 18 marca 2014 r.; II OSK 1483/11 z dnia 13 grudnia 2013 r.; II SAB/Gd 207/14 z dnia 15 kwietnia 2015 r., CBOSA). Dlatego prawnie uzasadnione było wydanie decyzji odmawiającej uwzględnienia wniosku. Odnośnie argumentu zmiany właściciela działek objętych decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. (Skarżąca zbyła te nieruchomości po uzyskaniu rolnego ich charakteru) to powyższe rozważania, w szczególności niedopuszczalność rozszerzającej interpretacji przepisów mających na celu gwarancje prawne ochrony środowiska, w tym lasów – nie pozwalają podzielić tego argumentu. Przyjęcie, że zbycie jednej lub kilku działek wchodzących w skład kompleksu leśnego, zwłaszcza po dotyczącej ich zmianie lasu na użytek rolny i zmiana właściciela - wyklucza uwzględnienie tych nieruchomości w sumowaniu powierzchni o której mowa w § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, niweczyłoby cel regulacji prawnych skierowanych na ochronę lasów. Taka interpretacja, jak przedstawia skarga, otwierałaby prostą drogę do obchodzenia wymogu uzyskiwania decyzji środowiskowych. W tym miejscu można powołać definicję przedsięwzięcia zawartą w art. 3 pkt 13 ustawy środowiskowej, która stanowi, że przez przedsięwzięcie rozumie się zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. Definicja przedsięwzięcia zawarta w § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia wykonawczego do ustawy środowiskowej koreluje i uwzględniać musi definicję ustawową, a ta nakazuje obejmowanie różnych podmiotów w danym przedsięwzięciu. Skoro przedsięwzięciem w sprawie niniejszej jest zmiana lasu na użytek rolny, to określenie "różne podmioty" może odnosić się do różnych właścicieli nieruchomości leśnych. W sprawie niniejszej nadto zauważyć należy, że nawet bez uwzględnienia powierzchni objętej decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. powierzchnia kompleksu leśnego obejmującego przed podziałem działkę nr [...] znacznie przekracza 1 ha, stąd dla potrzeb niniejszej sprawy zmiana właściciela części działek pozostaje obojętna dla wyniku postępowania i obowiązku przedłożenia decyzji środowiskowej. Reasumując, zarzuty skargi należało ocenić jako niezasadne. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Dlatego skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 718 ze zm.).