III SA/Po 386/16

Dnia 4 sierpnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Sachajko (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Górecka WSA Mirella Ławniczak Protokolant: sekr. sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2016 roku przy udziale sprawy ze skargi A. K. na czynność Prezydenta Miasta P. z dnia [...]kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, II. uznaje obowiązek Prezydenta Miasta P. do dokonania na rzecz A. K. zwrotu kwoty 850,- (osiemset pięćdziesiąt) złotych stanowiącej część opłaty uiszczonej za wydanie kart pojazdów: - samochodu marki Volkswagen Passat seria nr [...] o numerze rejestracyjnym [...], - samochodu marki Opel Vectra seria nr [...] o numerze rejestracyjnym [...], III. zasądza od Prezydenta Miasta P. na rzecz skarżącego kwotę 200,- (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. Wnioskiem z dnia [...] marca 2016 r. A. K. wystąpił do Prezydenta Miasta o zwrot kwoty [...]zł wraz z odsetkami stanowiącej nadpłatę opłaty za wydanie karty pojazdów Opel Vectra nr rej. [...] i Volkswagen Passat nr rej. [...] W uzasadnieniu wnioskodawca powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. (sygn. akt U 6/04), w którym Trybunał orzekł, że § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym. Ponieważ wnioskodawca uiścił na rzecz Urzędu Miasta P. kwotę [...]zł tytułem opłaty za wydanie kart pojazdu dla pojazdów wskazanych we wniosku, to zasadny jest wniosek o stwierdzenie uprawnienia do otrzymania zwrotu części opłat w kwocie [...]zł. Prezydent Miasta w odpowiedzi na wniosek, pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], wskazał, że opłaty za wydanie kart pojazdu zostały uiszczone przez wnioskodawcę w dniach [...] lipca 2005 r. i [...] grudnia 2005 r., a zatem przez wydaniem przez Trybunał wyroku w sprawie U 6/04. Zdaniem organu skutki orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. dotyczą stanów faktycznych powstałych po dniu jego wejścia w życie określonym w treści orzeczenia, tj. od dnia 1 maja 2006 r. Opłaty te stanowiły ponadto dochód powiatu, a Prezydent Miasta jako organ rejestrujący, miał obowiązek przestrzegania przepisów obowiązujących w dacie pobierania opłaty przepisów, skoro do 1 maja 2006 r. one obowiązywały, a pobranie opłaty w niższej kwocie niż określona w obowiązujących przepisach prawa stanowiłoby naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Biorąc pod uwagę powyższe organ stwierdził, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że pobrane opłaty były nienależnym świadczeniem w rozumieniu art. 410 k.c. Organ wskazał, że nie może ponosić odpowiedzialności za zgodne z obowiązującym prawem działania, podejmowane jako działania z zakresu administracji rządowej, zlecone organowi powiatu. Organ wskazał również, że roszczenie skarżącego o zwrot nadpłaty uległo przedawnieniu. A. K., w związku z powyższym pismem, na podstawie art. 52 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, wezwał Prezydenta Miasta do usunięcia naruszenia prawa. Prezydent Miasta, pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r., w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, poinformował wnioskodawcę, że podtrzymuje swoje stanowisko. A. K. wniósł skargę na akt odmowy Prezydenta Miasta zawarty w piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r., w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty w opłacie za wydanie karty pojazdu, domagając się uznania czynności Prezydenta Miasta za bezskuteczną oraz uznania uprawnienia do zwrotu części opłaty w wysokości [...] zł wraz z odsetkami. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie wnosząc o odrzucenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się uzasadniona. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była czynność Prezydenta Miasta wyrażona w piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], polegająca na odmowie zwrotu skarżącemu części opłat za wydanie kart pojazdu wydanych dla pojazdów Opel Vectra o numerze rejestracyjnym [...] seria [...] i Volkswagen Passat o numerze rejestracyjnym [...] seria [...]. Zgodnie z art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. - Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi (tak, jak w rozpoznawanym przypadku), skargę na akty lub czynności można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący spełnił powyższe wymogi formalne wniesienia skargi. W pierwszej kolejności należy wskazać, że opłata za wydanie karty pojazdu ma charakter administracyjnoprawny. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. (sygn. akt I OPS 3/07) wyrażony został pogląd, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu wskazano, że obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu i o jego istnieniu rozstrzyga organ w toku jej załatwiania. Ma on charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa, a organ jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, przy czym nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej, gdyż ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 t.j. ze zm.) w ogóle nie reguluje spraw dotyczących zwrotu uiszczonych opłat, a z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie można wyprowadzić zasady, że każde żądanie skierowane do organu wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Do uiszczania opłaty nie mają zastosowania przepisy ustawy o opłacie skarbowej ani ustawy - Ordynacja podatkowa, opłata ta nie ma bowiem charakteru podatkowego. Materialnoprawną podstawą pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu był przepis art. 77 ust. 3 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Natomiast w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, wydanego na podstawie delegacji ustawowej z art. 77 ust. 4 pkt 2 Prawa o ruchu drogowym, zawierającej upoważnienie dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłaty za kartę pojazdu, opłatę za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji na terytorium RP określono na kwotę 500 zł. Rozporządzenie to stanowiło podstawę pobrania od skarżącego przez organ rejestrujący opłaty za kartę pojazdu w określonej wysokości. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, orzekł o niezgodności § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym i art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP; równocześnie odroczył termin utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu do dnia 1 maja 2006 r. W uzasadnieniu tego orzeczenia Trybunał wskazał, że niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykroczono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Rozporządzenie bowiem, niezgodnie ze wskazanymi w ustawie wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty, ustalało opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewiduje. Dlatego też § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia został uznany za niezgodny również z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być bowiem wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a więc nie opartego tylko na domniemaniu lub na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Trybunał uznał ponadto, że § 1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 217 Konstytucji, gdyż ustanowiona w nim opłata stanowi – ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi – daninę publiczną o charakterze podatkowym. Sąd podziela w pełni stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. alt III SA/Lu 1117/15 (CBOSA), zgodnie z którym mimo, iż utrata mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu została odroczona do dnia 1 maja 2006 r., był on niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od początku jego obowiązywania. Wymaga zaś podkreślenia, że analiza przepisu art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prowadzi do wniosku, iż sędziowie zachowują uprawnienia do samodzielnej oceny i ustalenia zgodności podustawowych aktów normatywnych z ustawami przy rozpoznawaniu spraw, a w razie stwierdzenia ich niezgodności z ustawami, odmowy ich zastosowania w konkretnej sprawie. Odmowa zastosowania niezgodnego z ustawą podustawowego przepisu normatywnego wynika z nałożonego na sędziego obowiązku stosowania wyłącznie ustaw. Przytoczone stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie sądowym (por. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2000 r., OPS 3/00, ONSA 2000/4/136, z dnia 15 grudnia 2000 r., OPK 20/00, ONSA 2001/3/104; wyroki Sądu Najwyższego z dnia 23 kwietnia 2008 r., III KK 475/07, LEX nr 388535 oraz z dnia 26 września 2007 r., III KK 206/07, LEX nr 307755; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2006 roku, III SA/Wa 256/06, LEX nr 256457 oraz z dnia 29 grudnia 2005 roku III SA/Wa 3017/05, LEX nr 188452). Zarazem należy zauważyć, że nabycie i przywóz przedmiotowych pojazdów nastąpił z innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej już po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej co jest istotne i z tego względu, że przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu został uznany za niezgodny z prawem unijnym. Zgodność krajowych regulacji prawnych odnoszących się do opłat za wydanie karty pojazdu z przepisami unijnymi stała się przedmiotem wydanego w trybie prejudycjalnym postanowienia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie C 134/07, w którym stwierdzono, że art. 90 akapit 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską sprzeciwia się opłacie takiej, jaką ustalono w § 1 powyższego rozporządzenia, a która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeżeli jest on tam zarejestrowany. W relacji prawa unijnego i prawa krajowego obowiązuje zasada nadrzędności (pierwszeństwa) prawa unijnego nad prawem krajowym. Oznacza to, że sąd krajowy ma kompetencję niestosowania sprzecznych z prawem unijnym przepisów prawa krajowego, niezależnie przy tym od wyroku krajowego sądu konstytucyjnego, który odracza utratę mocy obowiązującej tych przepisów, uznanych za niekonstytucyjne (por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 2 czerwca 2010 roku, III CZP 37/10, LEX nr 578583). Podkreślić należy również, że organ administracji wskazywał, iż obowiązek zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu przedawnił się z uwagi na upływ okresu dziesięciu lat. W ocenie Sądu, kwestie zwrotu kwoty nadpłaconej z tytułu opłaty za kartę pojazdu powinny być rozstrzygane przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych. Tym samym, obowiązujące od 1 stycznia 2010 r. przepisy ustawy z 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, ze zm.), a dotyczące trybu rozstrzygania w zakresie niepodatkowych należności budżetowych, nie mogą mieć zastosowania do czynności dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym także do czynności zwrotu opłaty pobranej przed wejściem w życie przepisów tej ustawy. Podzielić przy tym trzeba dominujące aktualnie w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że przepisy nowej ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) nie mogą mieć zastosowania do czynności związanych ze zwrotem opłaty pobranej za wydanie karty pojazdu, jeśli czynność pobrania tej opłaty miała miejsce przed wejściem w życie tej ustawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2091/12, z dnia 12 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 818/12, z dnia 21 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1282/12, CBOSA). Powyższe stanowisko zaaprobował również Sąd Najwyższy stwierdzając, że od dnia 1 stycznia 2010 r. opłata za wydanie karty pojazdu, o której jest mowa w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, stanowi - w rozumieniu art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych - środki publiczne będące niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym. Nie ma to zastosowania do opłat nienależnie pobranych przed tym dniem i podlegających zwrotowi. Nie będą to nadpłaty w myśl przepisów Ordynacji podatkowej (art. 72), gdyż takimi się stały dopiero po dniu 1 stycznia 2010 r., lecz świadczenia pieniężne pobrane bez podstawy prawnej (por. uzasadnienie wyroku z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt III CZP 24/12). Konsekwentnie, w sprawach dotyczących zwrotu opłaty za kartę pojazdu, jeżeli opłata uiszczona została przed dniem 1 stycznia 2010 r., to jest przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, nie stosuje się przedawnienia, w tym na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 613 ze zm.). Upływ czasu mógłby być brany pod uwagę przez sąd administracyjny, a wcześniej przez organ administracji publicznej, tylko w przypadku istnienia administracyjnoprawnych regulacji wprowadzających materialne terminy do wystąpienia przez stronę z żądaniem zwrotu opłaty za kartę pojazdu, jak np. w przypadku zwrotu nadpłaty podatku. W przypadku spornego żądania takich regulacji brak, a stosowanie zasad prawa podatkowego jest tu niemożliwe, jako że przepisy Ordynacji podatkowej mogą znaleźć zastosowanie tylko do opłat pobranych od dnia wejścia w życie nowej ustawy o finansach publicznych. Także powoływanie się przez Prezydenta Miasta na regulacje art. 117 § 1 i art. 118 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 121 ze zm.) nie może być uznane za trafne, a to z uwagi na wspomniany już na wstępie publicznoprawny charakter rozpoznawanej sprawy. Mając powyższe na względzie stwierdzić należy, że naruszenie prawa przez organ administracji publicznej polegało w niniejszej sprawie na odmowie zwrotu części opłat za wydanie kart pojazdów w oparciu o przepis rozporządzenia, który jest niezgodny z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP oraz z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym, obowiązujących w dacie pobrania opłaty. Stwierdzenie naruszenia prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy sprawia, że skargę należało uwzględnić. Skutkiem tego jest stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. Powyższe uzasadnia obowiązek organu, który pobrał opłatę, zwrotu skarżącemu różnicy pomiędzy opłatą pobraną a należną z uwzględnieniem wytycznych zawartych w powołanym przepisie. Pomocnym w zakresie ustalenia wysokości kwoty podlegającej zwrotowi jest przepis § 1 ust. 1 obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. (Dz. U. Nr 59, poz. 421), zgodnie z którym opłata za kartę pojazdu wynosi 75 zł. Zatem różnica pomiędzy kwotą [...]zł (opłatą uiszczoną przez skarżącego za kartę pojazdu) a kwotą [...]zł (opłatą pobieraną na podstawie rozporządzenia z 2006 r.) wynosi [...] zł. Dodatkowym argumentem przemawiającym za taką interpretacją jest też fakt, że w § 1 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. opłata przewidziana za wydanie wtórnika karty pojazdu wynosiła także 75 zł. Kwota w tej samej wysokości wyznaczona została też za wydanie wtórnika karty pojazdu w § 1 ust. 2 rozporządzenia z 2006 r. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 773/09, z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 842/09 ) Wobec powyższego, na podstawie art. 146 § 1 i 2 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie I. i II. sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w punkcie III. sentencji wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.