II OZ 1137/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Wojciech Mazur po rozpoznaniu w dniu 25 października 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A. C. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 744/16 o odrzuceniu skargi A. C. na uchwałę Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] w przedmiocie podziału Województwa Zachodniopomorskiego na obwody łowieckie postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Zaskarżonym postanowieniem z 12 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 744/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718), dalej: p.p.s.a., odrzucił skargę A. C. na uchwałę Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie podziału Województwa Zachodniopomorskiego na obwody łowieckie. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że pismem z dnia 9 czerwca 2016 r. A. C. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na uchwałę Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. w przedmiocie podziału Województwa Zachodniopomorskiego na obwody łowieckie. Sąd wskazał, że skarżąca co prawda powołała się na to, iż wniesienie skargi poprzedziła wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa (pismo z 12 kwietnia 2016 r.), niemniej uwzględnić należało to, że skargą z dnia 6 kwietnia 2016 r. wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skarżąca w odrębnym postępowaniu zaskarżyła już uchwałę Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. w przedmiocie podziału Województwa Zachodniopomorskiego na obwody łowieckie (prawomocnym postanowieniem z dnia 27 czerwca 2016 r. sygn. II SA/Sz 509/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił ww. skargę). Sąd I instancji zauważając, że powyższa skarga została poprzedzona już wezwaniem przez skarżącą organu do usunięcia naruszenia prawa (pismo z dnia 27 stycznia 2016 r.), przyjął, że czynność wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa jest czynnością wywołującą skutki prawne, dlatego nie może być przez stronę powtarzana, a jako skuteczną traktować należy pierwszą z dokonanych czynności. W tych warunkach wezwanie organu przez skarżącą do usunięcia naruszenia prawa z 12 kwietnia 2016 r. powinno zostać uznane za nieskuteczne. Przyjęcie, iż wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa może być przez stronę składane wielokrotnie, stawiałoby – jak wskazał Sąd - wzywającego w bardziej uprzywilejowanej pozycji od innych wnoszących skargi podmiotów. Jednokrotna możliwość składania wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa stanowi gwarancję stabilności obrotu prawnego i jasnych zasad postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że przyjęcie, iż wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przysługuje stronie tylko raz, skutkuje tym, że skarga wniesiona przez skarżącą powinna zostać uznana za spóźnioną (art. 53 § 2 p.p.s.a.), co nakazywało ją odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 i § 3 p.p.s.a. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca podniosła zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. poprzez pozbawienie jej możności obrony swych praw oraz art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 112 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarga została wniesiona po terminie. Uzasadniając zażalenie skarżąca podała, że rozpoznana sprawa co prawda odnosi się do tej samej uchwały Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] w przedmiocie podziału Województwa Zachodniopomorskiego na obwody łowieckie, jednakże nie dotyczy tych samych okoliczności faktycznych co sprawa prowadzona pod sygn. akt II SA/Sz 509/16. Wyjaśniła, że sprawa o sygn. akt II SA/Sz 509/16 dotyczyła wyłączenia z obwodu łowieckiego należących do niej działek nr [...] obręb R., nr [...] obręb D. oraz nr [...] obręb [...], Gmina B., natomiast skarga złożona w niniejszej sprawie dotyczy wyłączenia z obwodu łowieckiego działki nr [...] obręb T., Gmina B., która została nabyta przez skarżącą później. Zdaniem strony, skoro różny był przedmiot zaskarżenia, to należało przyjąć, że skarga złożona w niniejszej sprawie nie została wniesiona w następstwie powtórnego wezwania organu do usunięcia prawa. Z powołanych względów strona wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie, ze względu na jej przedmiot, przy ocenie spełniania warunków dopuszczalności skargi zastosowanie znajdował art. 53 § 2 p.p.s.a., w świetle którego w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 tej ustawy, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Nie można czynić Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu zarzutu względem tych twierdzeń zawartych w zaskarżonym postanowieniu, które wskazują na to, że wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego, traktowane w judykaturze jako surogat środka zaskarżenia, jest czynnością prawną przysługującą danemu podmiotowi w stosunku do określonego aktu lub czynności jednokrotnie, zaś następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami do usunięcia naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny podziela zatem pogląd Sądu I instancji, że na gruncie rozpoznawanej sprawy stanowisko wyrażone w postanowieniu składu siedmiu sędziów NSA dnia z 24 czerwca 2002 r. sygn. OSA 2/02, pozostaje aktualne. Nie ulega bowiem wątpliwości, że wezwanie jest czynnością procesową (formalną), powodującą wszczęcie postępowania mającego na celu zmianę (uchylenie) uchwały lub zarządzenia właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego. Wezwanie organu do samokontroli aktu konkretyzuje podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone i akt będącą tego przyczyną. Instytucja wezwania do usunięcia naruszenia prawa jest surogatem środków zaskarżenia, o jakich mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Nie można więc instytucji wezwania do usunięcia naruszenia prawa traktować jak czynności niewywołującej żadnych skutków prawnych, która może być powtarzana wielokrotnie i bez ograniczeń. Przyjęcie poglądu, że ten sam podmiot może wielokrotnie składać to samo wezwanie do tego samego organu i - co należy podkreślić - w tej samej sprawie, byłoby sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wszystkich podmiotów wobec prawa, wyrażoną w art. 32 ust. 1, jak i z przepisem art. 78 Konstytucji RP. Stanowisko to należy uznać za utrwalone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 24 marca 2015 r. sygn. II OSK 545/15; postanowienie NSA z dnia 26 lutego 2010 r. sygn. II OSK 289/10; postanowienie NSA z dnia 16 grudnia 2008 r. sygn. II OSK 552/08). Naczelny Sąd Administracyjny w całości powyższe stanowisko aprobuje, co jednak nie oznacza, że Sąd I instancji przy ocenie dopuszczalności rozpoznawanej skargi mógł swoje rozważania automatycznie odnieść do wniosków wynikających z przedstawionego poglądu prawnego. Rzecz bowiem w tym, że jak zwróciła uwagę skarżąca w złożonym zażaleniu, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa może zostać uznane za "powtórnie złożone" tylko w takiej sytuacji, gdy jego przedmiotem jest ta sama sprawa. A zatem, gdy naruszenie prawa, jakiego miałby dopuścić się organ, upatrywane jest w kwestii tożsamej z tą, która została już zgłoszona we wcześniej złożonym wezwaniu. Sąd I instancji zdaje się aprobować ogólny pogląd, zgodnie z którym skuteczność kwestionowania aktu organu samorządowego na podstawie art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2016 r. poz. 486) zależy od wykazania przez skarżącego, iż narusza on jego interes prawny lub uprawnienie, niemniej, po pozytywnym zweryfikowaniu istnienia tego interesu lub uprawnienia, kwestia legitymacji skargowej nie wpływa na zakres rozstrzygnięcia sądowego, które odrywa się już od istnienia tejże legitymacji. Podobną ocenę Sąd I instancji zdaje się także odnosić do wezwania do usunięcia naruszenia prawa, którego przedmiot samoistnie określa zaskarżony akt, a nie konkretna wadliwość w nim dostrzegana. Powyższe założenie na gruncie niniejszej sprawy nie zostało jednakże przez Sąd nie tylko przedstawione w treści zaskarżonego postanowienia, ale też w żaden sposób umotywowane. Zasadność takiego zapatrywania musiałaby wynikać z uznania, że w przypadku skutecznego wniesienia skargi w sprawie o sygn. II SA/Sz 509/16 merytoryczna kontrola sądu dotyczyłaby kwestii zasadności objęcia postanowieniami uchwały w sprawie podziału Województwa Zachodniopomorskiego na obwody łowieckie nie tylko wymienionych przez skarżącą działek, ale wszystkich nieruchomości wchodzących w skład wyznaczonych obwodów, w tym w szczególności działki nr [...] obręb [...]. Ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie prawomocnym postanowieniem z dnia 27 czerwca 2016 r. sygn. II SA/Sz 509/16 skargę A. C. na uchwałę Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] odrzucił z powodu uchybienia terminu do jej wniesienia, tego rodzaju wniosek nie mógł zostać przez Sąd I instancji zaakceptowany. Nie wynikał on bowiem z wiążącej treści wskazanego orzeczenia, w którym Sąd ograniczył się wyłącznie do kwestii dopuszczalności skargi. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd I instancji podał, że dokonał analizy dokumentów zebranych w aktach sprawy o sygn. II SA/Sz 509/16, jednakże nie podał jakie względy przemawiały za przyjęciem istnienia tożsamości pomiędzy wezwaniami, które skarżąca skierowała do organu w dniach 27 stycznia 2016 r. i 21 kwietnia 2016 r. W świetle dotychczasowego orzecznictwa sądowego, tożsamość sprawy powinna mieć charakter podmiotowo-przedmiotowy. Na sprawę w znaczeniu materialnym składają się bowiem elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Ze względu na zróżnicowany charakter prawny aktów prawa miejscowego tożsamość spraw, z którymi powiązana jest ocena tożsamości skierowanych do organu wezwań do usunięcia naruszenia prawa, powinna być interpretowana i oceniana na podstawie konkretnych okoliczności danego przypadku. Jeżeli uwzględnić, że podstawą zaskarżenia uchwały w przedmiocie podziału na obwody łowieckie jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych uprawnień prawnorzeczowych konkretnego podmiotu, to nie można za prawidłowe traktować całkowitego odstąpienia przez Sąd I instancji od rozważenia akcentowanej w zażaleniu kwestii zróżnicowania podstaw wystąpienia przez skarżącą z oboma wezwaniami. Odrębność należących do skarżącej nieruchomości wchodzących w skład różnych obwodów łowieckich sprawiała, że Sąd powinien był wypowiedzieć się, z czym łączy tożsamość przedmiotową obu ocenianych wezwań do usunięcia naruszenia prawa. Z odpowiedzi na skargę wynika, że w sprawie o sygn. II SA/Sz 509/16 skarżąca żądała stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] w części dotyczącej obwodów łowieckich nr [...] i [...] w zakresie pokrywającym się z należącymi do niej działkami nr [...] (obręb [...]), nr [...] (obręb [...]) oraz nr [...] (obręb [...]), podczas, gdy w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z dnia 21 kwietnia 2016 r. zakres swojego żądania odniosła do tej części obwodu łowieckiego nr [...], która obejmuje jej działkę nr [...] (obręb [...]). Należy zauważyć, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie została odrzucona dopuszczalność objęcia kontrolą sądową uchwały w przedmiocie podziału na obwody łowieckie, która prowadziłaby do stwierdzenia nieważności uchwały jedynie w części dotyczącej poszczególnych działek wchodzących w skład obwodu łowieckiego (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2014 r. sygn. II OSK 2310/14). W prawomocnym wyroku z dnia 20 lipca 2016 r. sygn. II SA/Gl 85/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, poddając kontroli uchwałę ustanawiającą obwody łowieckie, badanie jej legalności ograniczył do tej części spornych obwodów, która swoim terenem pokrywała się z konkretnymi działkami należącymi do skarżącego. Decyzja Sądu o uznaniu nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej całych obwodów była zaś wynikiem uwzględnienia innych czynników, aniżeli potrzeba wyeliminowania wadliwej uchwały jako naruszającej przepisy prawa. Powyższe powoduje, że przy ocenie dopuszczalności skargi na uchwałę Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 25 czerwca 2013 r., ustanawiającą obwody łowieckie Sąd I instancji powinien w sposób szczegółowy odnieść się do powyższej kwestii. Bez jej rozważenia nie można bowiem zaaprobować stanowiska zajętego w zaskarżonym postanowieniu, które - przyjmując tożsamość obu skierowanych do Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego wezwań do usunięcia naruszenia prawa – jednocześnie nie wyjaśniało sposobu rozumienia warunków zaistnienia tego stanu. W tych okolicznościach zaskarżone postanowienie Sądu I instancji o odrzuceniu skargi nie mogło zostać uznane za prawidłowe, albowiem oparte o niewadliwe zastosowanie w sprawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku w zakresie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, należy stwierdzić, że zgodnie z art. 209 p.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, co do zasady nie jest zatem uprawniony do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego w orzeczeniu, które nie jest jednym z orzeczeń, o których mowa w art. 209 p.p.s.a. Brak jest w tym przepisie podstaw do zamieszczania orzeczenia o zwrocie kosztów postępowania w innych orzeczeniach, kończących postępowanie w danej instancji, niż wymienione w tym przepisie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008/2/23).