II OSK 2883/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Po 259/16 w sprawie ze skargi J.K., M.K. i P.K.wspólników spółki cywilnej [...] na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Bydgoszczy na rzecz J.K., M.K. i P.K. solidarnie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2016 r. sygn. II SA/Po 259/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w wyniku rozpoznania skargi J.K., M.K. P.K., wspólników spółki cywilnej [...], uchylił decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu z dnia [...] lutego 2016 r. znak [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego i umorzył postępowanie odwoławcze wywołane odwołaniem Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu od decyzji Starosty Żnińskiego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...], zaskarżając tenże wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, ewentualnie orzeczenie co do istoty sprawy. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący organ zarzucił naruszenie: - art. 127 ust. 7 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 468 ze zm.), dalej: ustawa – Prawo wodne poprzez uznanie, że Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu nie legitymuje się w niniejszej sprawie przymiotem strony ze względu na brak "swojego interesu prawnego lub obowiązku" z uwagi na nieuzasadnione przyjęcie, że wywodził on swoją legitymację do bycia stroną jedynie z "faktu ubiegania się [...] o pozwolenie dla innej inwestycji", - art. 136 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w tym przepisie, tj. uznanie, że ustalenie "kręgu stron postępowania oraz uzupełnienie operatu wodnoprawnego" może być zrealizowane w postępowaniu uzupełniającym, prowadząc w konsekwencji do naruszenia art. 15 k.p.a., - art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezzasadne uznanie braku podstaw do wydania przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez fragmentaryczne odniesienie się do zgromadzonego materiału, niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy w aspekcie ustalenia katalogu stron (nie zawiera stanowiska odnośnie do wszystkich podmiotów występujących w charakterze strony) i przez to oparcie swego rozstrzygnięcia na błędnej ocenie dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że nie kwestionuje, iż Prawo wodne nie przewiduje udziału w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia wodnoprawnego innych podmiotów niż te, które zostały bezpośrednio wymienione w art. 127 ust. 7 ustawy- Prawo wodne. Jednakże podstawą do ustalenia stron postępowania, w tym wszystkich podmiotów uprawnionych do nieruchomości, czy urządzeń wodnych znajdujących się w zasięgu oddziaływania zamierzonego przedsięwzięcia jest operat wodnoprawny, stanowiący - zgodnie z art. 131 ust. 1 i ust. 2 Prawa wodnego - integralną część wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Treść operatu w niniejszej sprawie bez wątpienia uzasadniała zaś udział Dyrektora RZGW w [...] jako strony. Organ zwrócił uwagę na to, że w myśl art. 92 ust. 4 Prawa wodnego w ramach gospodarowania mieniem Skarbu Państwa, związanym z gospodarka wodną, dyrektor regionalnego zarządu realizuje w imieniu Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej zadania związane z utrzymywaniem śródlądowych wód powierzchniowych lub urządzeń wodnych oraz pełni funkcje inwestora w zakresie gospodarki wodnej w regionie wodnym. Stanowisko takie potwierdza jednoznaczny pogląd doktryny wskazujący, że w aktualnym stanie prawnym dyrektorzy regionalnych zarządów gospodarki wodnej, choć nie są wymienieni jako strony postępowania, nadal pozostają jednostkami odpowiedzialnymi za wykonywanie uprawnień właścicielskich Skarbu Państwa (statio fisci) związanych z utrzymywaniem wód i urządzeń wodnych. Tym samym pozbawienie Dyrektora RZGW w Poznaniu przymiotu strony w postępowaniu w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego naruszało przepisy prawa materialnego. Autor skargi kasacyjnej przypomniał, że Sąd w zaskarżonym wyroku uznał, iż "ustalenie kręgu stron postępowania oraz uzupełnienie operatu wodnoprawnego" może być zrealizowane w uzupełniającym postępowaniu wyjaśniającym. Zdaniem organu, nie można się jednakże zgodzić z zaprezentowanym stanowiskiem, albowiem ustalenie w oparciu o przepisy prawa materialnego, którym jednostkom przyznana jest ochrona interesu prawnego, a przez to określenie zakresu podmiotowego sprawy, stanowi kluczową kwestię warunkującą zakres dalszego postępowania i mającą wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Operat wodnoprawny jest podstawowym dokumentem w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, zatem uznanie, że może zostać on uzupełniony w toku postępowania wskazanego w art. 136 k.p.a. stanowi błędną wykładnię tego przepisu, prowadzącą w konsekwencji do naruszenia art. 15 k.p.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J.K., M.K., P.K. wspólnicy spółki cywilnej [...] wnieśli o jej oddalenie jako nieposiadającej usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu. Stosownie do art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 658), uzasadnienie sporządzanego przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Oznacza to, że sporządzone przez Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnienie wyroku może zostać zawężone wyłącznie do oceny tych aspektów prawnych, które świadczą o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, z którego to uprawnienia Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie postanowił skorzystać. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jednocześnie zauważyć, że dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej, albowiem w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Odnosząc się do postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego (art. 127 ust. 7 ustawy - Prawo wodne), w pierwszej kolejności wskazać należy, że w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, iż przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez sąd I instancji zarzuca skarżący kasacyjnie, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd do domyślania się, który przepis strona skarżąca kasacyjnie ma na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Jest to konsekwencja związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Sąd ten nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa w ocenie skarżącego miał zostać przez wojewódzki sąd administracyjny naruszony. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, będącego profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 18 października 2018 r. sygn. II OSK 2571/16; wyrok NSA z dnia 25 września 2018 r. sygn. I OSK 115/17; wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. II OSK 905/16; wyrok NSA z dnia 18 lipca 2017 r. sygn. II OSK 2900/15). W kontrolowanym postępowaniu zarzutem skargi kasacyjnej został objęty przepis art. 127 ust. 7 ustawy - Prawo wodne, który w kolejnych punktach (1-6) wskazuje podmioty, którym przysługuje status strony w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego. Wprowadzone przez ustawodawcę wyliczenie, poza wskazaniem wnioskodawcy ubiegającego się o wydanie pozwolenia wodnoprawnego (pkt 1), opiera się zasadniczo na opisowym zdefiniowaniu cech relewantnych, które pozwalają daną osobę uznawać za stronę, przez co bez jednoznacznego sprecyzowania, która cecha w badanym przypadku ma stać się podstawą udziału w postępowaniu (m.in. bycie "właścicielem wody w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania" – pkt 2 ; bycie właścicielem "istniejącego urządzenia wodnego znajdującego się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód" – pkt 4) nie jest możliwe rozważenie zastosowania spornego przepisu w okolicznościach sprawy i przesądzenie, czy kontekst faktyczny ustaleń sprawia, że Sąd I instancji dopuścił się zarzucanego mu naruszenia prawa materialnego. Mieć na uwadze należy również to, że zarzut postawiony w skardze kasacyjnej powinien być w pełni zbieżny z argumentacją sformułowaną na jego poparcie. Praktyczny wyraz zastosowania tejże zasady ujawnia się we wniosku, zgodnie z którym wnoszący skargę kasacyjną nie może oczekiwać, że przedmiotem merytorycznego rozważenia przez Naczelny Sąd Administracyjny będą pozostawać przepisy nieujęte w podstawie zarzutu tylko z tego względu, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący się na nie powołał, uznając, że pozostają one w określonym związku treściowym z przepisem wskazanym jako naruszony. Zaniechanie włączenia art. 92 ust. 1, art. 92 ust. 4, art. 131 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo wodne, czy też § 5 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2006 r. w sprawie przebiegu granic obszarów dorzeczy i regionów wodnych (Dz. U. Nr 126, poz. 878) w zakres stawianego Sądowi I instancji zarzutu skargi kasacyjnej sprawia tym samym, że za nieuprawnione należy uznać wywodzenie, iż Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu ze względu na przypisane mu zadania dotyczące utrzymywania śródlądowych wód powierzchniowych i urządzeń wodnych mógł wnieść skutecznie odwołanie od decyzji Starosty Żnińskiego z dnia [...] czerwca 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł jednocześnie, by w kontrolowanym postępowaniu Sąd I instancji uchybił wskazanym w skardze kasacyjnej przepisom postępowania (art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a.). Zasada dwuinstancyjności postępowania polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Konieczność wezwania wnioskodawcy w toku postępowania odwoławczego do uzupełnienia operatu wodnoprawnego sama w sobie nie stanowi o braku koniecznej tożsamości sprawy dotyczącej udzielenia pozwolenia wodnoprawnego rozpatrywanej przez organy obu instancji. Zarówno w ustawie – Prawo wodne, jak i w kodeksie postępowania administracyjnego brak jest zastrzeżenia, że wskazany dokument może zostać uzupełniony jedynie przed organem I instancji, wobec czego każda ingerencja w jego treść, jeżeli zostanie uznana za wymaganą, powinna prowadzić do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej (art. 138 § 2 k.p.a.). Dopuszczalność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego uzależniona jest od konkretnych okoliczności danej sprawy, co powoduje, że możliwość zastosowania art. 136 k.p.a. jest determinowana zawsze zakresem wadliwości dostrzeżonych w złożonym operacie. Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł wiążąco wypowiedzieć się odnośnie do prawidłowości zamieszczonego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej twierdzenia, iż "ustalenie kręgu stron postępowania oraz uzupełnienie operatu wodnoprawnego" nie mogło nastąpić w toku uzupełniającego postępowania dowodowego prowadzonego wskutek odwołania od decyzji Starosty Żnińskiego z dnia [...] czerwca 2015 r., jeżeli Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu uszczegółowienie tego twierdzenia oparł wyłącznie na wskazaniu, że "[...] ustalony katalog stron różni się od tego podanego w operacie i w trakcie postępowania ulegał zmianom, jednak zarówno w dokumentach jak i uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie ma wyjaśnienia w jaki sposób organ I instancji określił strony przedmiotowego postępowania" (s. 6 skargi kasacyjnej). Tak sformułowany zarzut kierowany w stosunku do decyzji Starosty Żnińskiego, jak i bezpośrednio zaskarżonego wyroku uchylającego decyzję z dnia [...] lutego 2016 r. pozbawiony jest wymaganej konkretności, albowiem operuje bliżej niesprecyzowaną kategorią zmian i różnic "katalogu stron", która nie została w skardze kasacyjnej bliżej wyjaśniona poprzez wskazanie podmiotów rzeczywiście pominiętych w postępowaniu prowadzonym przed organem I instancji. Jeżeli bowiem argumentem dla wydania decyzji kasacyjnej jest według skarżącego organu pozostawienie niewyjaśnionej kwestii, która mogłaby "w przyszłości stanowić podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a." (s. 6 skargi kasacyjnej), to niezbędnym było równoczesne wskazanie osób, którym tenże środek mógłby faktycznie służyć, gdyż w dacie orzekania przez Starostę Żnińskiego pozostawali właścicielami nieruchomości usytuowanych w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód (wody piętrzonej stopnia wodnego Łabiszyn do celów energetycznych). Naczelny Sąd Administracyjny w pełni zgadza się ze stanowiskiem, że wymagania stawiane operatowi wodnoprawnemu, o których stanowi art. 132 ust. 2 pkt 2 i art. 132 ust. 3 pkt 1 ustawy - Prawo wodne, wpływają na prawidłowość udzielonego pozwolenia wodnoprawnego, stąd kontrola tychże wymagań powinna stanowić przedmiot przeprowadzanego postępowania odwoławczego. Rzecz jednak w tym, że przyjęty przez ustawodawcę model postępowania odwoławczego nie opiera się na weryfikacji decyzji organu I instancji, lecz na ponownym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Pogwałceniem prawa do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej jest nie tylko, jak wskazuje skarżący organ, uczynienie przedmiotem postępowania odwoławczego zagadnień nieobjętych postępowaniem pierwszoinstancyjnym, ale również odstąpienie od nakazanego w art. 136 k.p.a. uzupełnienia dowodów i materiałów sprawy w celu załatwienia przez organ odwoławczy sprawy co do istoty, jeżeli zachodzą ku temu prawem przewidziane warunki. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego wówczas, gdy uzasadnienie nie posiada wszystkich wymaganych elementów, a przy tym jest sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest jego kontrola instancyjna. Kontrolowane uzasadnienie wyroku jest pozbawione wskazanej wadliwości, gdyż zawiera wszystkie wymagane elementy i w sposób odpowiadający celowi sprawowanej przez Sąd legalności rozstrzygnięcia wskazuje, jakie argumenty stały za uchyleniem decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu z dnia [...] lutego 2016 r. i umorzeniem postępowania odwoławczego wywołanego odwołaniem złożonym przez tenże organ od decyzji Starosty Żnińskiego z dnia [...] czerwca 2015 r. Wbrew odmiennej ocenie skarżącego organu, wszechstronne wyjaśnienie "okoliczności sprawy w aspekcie ustalenia katalogu stron" nie było obowiązkiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, gdyż kontrolując decyzję kasacyjną, Sąd był zobowiązany odnieść się do powyższej kwestii wyłącznie w takim zakresie, w jakim było to konieczne do rozważenia, czy w sprawie wystąpiła przesłanka wymieniona w art. 138 § 2 k.p.a. Skutkiem wyeliminowania zaskarżonej decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu z dnia [...] lutego 2016 r. będzie konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania odwoławczego zainicjowanego złożonymi odwołaniami od decyzji organu I instancji. W tym zakresie wobec utraty mocy obowiązującej przez ustawę z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, której przepisy stanowiły podstawę prawną załatwienia sprawy co do istoty (udzielenie pozwolenia wodnoprawnego), wskutek wejścia w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566) oraz wyznaczenia nowych organów w sprawach gospodarowania wodami wraz z określeniem ich właściwości we wskazanej ustawie, rzeczą Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Bydgoszczy Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, który przystąpił na mocy art. 534 ust. 5 cyt. ustawy do postępowania w miejsce zniesionego organu (Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu) będzie określenie swojej właściwości do rozpatrzenia odwołań od decyzji Starosty Żnińskiego z dnia [...] czerwca 2015 r., mając na uwadze konieczność uwzględnienia treści przepisów intertemporalnych kształtujących sposób rozpoznania sprawy, której obecny status przybrał charakter "sprawy wszczętej i niezakończonej". Z przedstawionych przyczyn, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.