II OSK 905/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1711/15 w sprawie ze skargi M. K. na uchwałę Rady Miejskiej w Radzyminie z dnia 30 stycznia 2015 r. nr 18/IV/2015 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 grudnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1711/15 oddalił skargę M. K. na uchwałę Rady Miejskiej Radzymin z dnia 30 stycznia 2015 r., nr 18/IV/2015 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. W piśmie z dnia 6 maja 2015 r. M. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym skargę na uchwałę nr 18/IV/2015 Rady Miejskiej z dnia 30 stycznia 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnej części gminy Radzymin – obręby: Arciechów, Popielarze, Stare Załubicie w części dotyczącej przeznaczenia nieruchomości stanowiącej jej własność – działki o nr ew. [...] na tereny dróg publicznych klasy drogi lokalnej i infrastruktury technicznej ( KDL ), wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że podjęta uchwała narusza jej interes prawny, gdyż ustalenia planu dotyczące zlokalizowania drogi publicznej, skutkują niemożnością zagospodarowania działki w dotychczasowy sposób, a nadto ustalają dla terenu przeznaczenie, które nie uwzględnia ładu przestrzennego, proporcjonalności oraz ochrony takich wartości, jak prawa własności, jak również nie stanowi słusznego wyważenia interesu publicznego i interesu prywatnego właściciela działki. W konsekwencji uchwała narusza podstawową zasadę ładu przestrzennego, zdefiniowaną w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm. – dalej jako u.p.z.p.). Przyjęte ukształtowanie terenu nie może być uzasadnione interesem publicznym, którego legalną definicję zawiera art. 2 pkt 4 u.p.z.p. Zdaniem skarżącej zaplanowane m.in. na działce, której jest właścicielem, drogi publicznej o symbolu KDL w ramach publicznych układów komunikacyjnych nie jest poparte analizą planistyczną. Symbol 4 KDL oznacza, że szerokość pasa drogowego została ustalona na 12 m. Dotychczasowy sposób ukształtowania i zagospodarowania terenu, który przeznaczono pod publiczne układy komunikacyjne nie determinował takiego działania. Skarżąca wezwała Radę Miejską w R. do usunięcia naruszenia prawa i interesu prawnego poprzez zmianę zaskarżonej uchwały w ten sposób, żeby nieruchomość stanowiąca jej własność, przeznaczona w planie pod drogę o symbolu 4 KDL, została zwolniona z nowej funkcji na rzecz dotychczasowego przeznaczenia. Uchwałą nr 53/VI/2015 z dnia 27 marca 2015 r. Rada Miejska uznała złożone wezwanie za bezzasadne, pozostawiając tym samym zaskarżoną uchwałę w brzmieniu dotychczasowym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że linie rozgraniczające drogi 4.KDL przeznaczonej na cele drogi publicznej wyznaczone są na przedmiotowej działce, ponieważ ta część działki stanowi zewnętrzną część działki nr ew. [...], która obecnie wykorzystywana jest jako połączenie komunikacyjne z układem komunikacyjnym umożliwiającym swobodny dojazd do niej. Ustalenia planu przeznaczające wąski pas terenu o szerokości 2-6 metrów z działki stanowiącej własność skarżącej, wykorzystywanego jako ciąg komunikacyjny na cele drogi publicznej nie powodują istotnych zmian w dotychczasowym sposobie zagospodarowania działki, ani nie ograniczają możliwego swobodnego zagospodarowania pozostałej części działki według funkcji przyjętych w planie, tj. zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy rekreacji indywidulanej. Przeznaczenie działki nr [...], jak również działek sąsiednich na cele zabudowy jednorodzinnej wymaga dostosowania istniejących dojazdów do parametrów technicznych dróg do funkcji terenów określonych w planie nie tylko w zakresie dojazdów, ale również prawidłowego uzbrojenia w infrastrukturę techniczną. Pozostawienie dojazdów do kwartałów urbanistycznych w stanie istniejącym poprzez drogi niespełniające norm technicznych stanowiłoby istotne naruszenie zasad ładu przestrzennego. Przeznaczenie części działki skarżącej na cele infrastruktury komunikacyjnej jest wynikiem wskazania w studium, na wniosek właścicieli nieruchomości, znacznych powierzchni nowych terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową w tej części [...], gdzie ma powstać około 50 zabudowanych nieruchomości. Na rozprawie w dniu 7 grudnia 2015 r. pełnomocnik skarżącej dodatkowo wskazał, że został naruszony art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. oraz art. 140 k.c. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności art. 30 ust. 3 pkt d zaskarżonej uchwały. Podkreślono, że działka skarżącej jest zabudowana, w planie ma przeznaczenie budowlane i jej wielkość to 4.300 m2. Pełnomocnik gminy wyjaśnił, że połowa drogi 4.KDL będzie biegła po istniejącym śladzie drogi gruntowej dojazdowej do nieruchomości, w tym działki skarżącej. Pas obecnie istniejącej drogi gruntowej na całej długości od ul. [...] do działki nr [...], stanowi własność skarżącej. Natomiast zajęcie drugiej połowy projektowanej drogi nastąpi kosztem drugiej strony działki, stanowiącej drogę. Projektowana droga wchodzi w projektowany układ komunikacyjny objęty planem. We wskazanym na wstępie wyroku z dnia 14 grudnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1711/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się naruszeń skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały. Sąd wyjaśnił, że co prawda doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej, wobec przeznaczenia części jej nieruchomości pod drogę publiczną 4.KDL, jednak nastąpiło to zgodnie z prawem w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego z mocy przepisów u.p.z.p. Zauważył, że w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. wskazane zostały wymagania i zakres przedmiotowy regulacji, które obowiązkowo winny zostać określone w planie miejscowym. Z punktu 10 ust. 2 art. 15 u.p.z.p. wynika nakaz określenia w planie miejscowym zasad modernizacji rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Gmina miała zatem prawo do wprowadzenia ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, a ograniczenia te znajdują uzasadnienie w okolicznościach sprawy i są konieczne dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej. Dalej WSA wyjaśnił, że działka oznaczona nr [...] jest faktycznie użytkowana jako droga gruntowa, stanowi dojazd do nieruchomości skarżącej, jak również do działek położonych wzdłuż tej drogi. Z dokumentów planistycznych wynika, iż na części przedmiotowej działki o pasie szerokości od 2-6 m i części nieruchomości przylegających do tej działki plan przewiduje urządzenie drogi publicznej 4.KDL, która ma wchodzić w skład tworzonego spójnego systemu komunikacyjnego na terenie gminy Radzymin objętym skarżonym planem. Szczegółowa analiza pozwalała na stwierdzenie, że przyjęta koncepcja jest logiczna i niezbędna do zaspokojenia potrzeb komunikacyjnych, zarówno dla mieszkańców zabudowanych nieruchomości, jak i nowo wydzielanych (licznych) działek. Zatem bez wątpienia przeznaczenie części nieruchomości skarżącej pod drogę publiczną nie stanowi przekroczenia władztwa planistycznego, ani działania sprzecznego z walorami ekonomicznymi, jak też nie doszło do naruszenia zasady proporcjonalności, bowiem w tym przypadku interes publiczny przeważa interes indywidualny skarżącej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. K. zarzucając naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: – art. 3 § 2 pkt 5) p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.p.s.a., poprzez wykroczenie poza określony ustawami zakres kognicji sądu administracyjnego, ograniczony do kontroli aktu prawa miejscowego pod kątem kryterium zgodności z prawem i dokonanie przez to oceny zaskarżonego aktu prawa miejscowego wedle kryteriów celowościowych i funkcjonalnych; – art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 106 § 5 p.p.s.a w zw. z art. 233 Kpc i z art. 231 Kpc poprzez niewyjaśnienie i nieustosunkowanie się w wyroku do całości zgromadzonego materiału dowodowego, a przez to dokonanie kontrfaktycznych ustaleń na okoliczność jedynie celowości (a nie legalności) przeznaczenia terenu skarżącej na newralgicznym obszarze planistycznym. W konsekwencji zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: – art. 6, art, 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przekroczeniu władztwa planistycznego przysługującego gminie poprzez niezgodne z zasadą proporcjonalności ograniczenie prawa własności nieruchomości skarżącej oraz błędne uznanie, że organy planistyczne nie naruszyły władztwa planistycznego względem skarżącej; – art. 1 ust. 2 pkt 7) oraz w zw. z art. 4 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu priorytetowej roli interesu publicznego wśród pozostałych determinantów procesu kreacji przestrzeni, mimo że przedmiotowa uchwała stanowi wyraz wyważenia pomiędzy wszystkimi determinantami, o jakich mowa powyżej, co doprowadziło Sąd I instancji do mylnego przekonania, iż nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego przez gminę. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zupełnie chybiony był zarzut naruszenia jako przepisów postępowania art. 3 § 2 pkt 5) p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.p.s.a. Przepis art. 1 p.p.s.a. nie zawiera bowiem paragrafu 2, natomiast art. 3 § 2 p.p.s.a. określa zakres kognicji sądów administracyjnych, stanowiąc w punkcie 5, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na: akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Określona przez ten przepis kontrola została przez Sąd I instancji w stosunku do zaskarżonego planu zrealizowana. Polegała ona na zbadaniu zgodności tego planu z prawem, a wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej nie może stanowić o naruszeniu art. 3 § 2 p.p.s.a. Nie był również trafny drugi zarzut dotyczący naruszenia przepisów postepowania, a mianowicie art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 106 § 5 p.p.s.a w zw. z art. 233 k.p.c. i z art. 231 k.p.c. Jeżeli chodzi o przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. to określa on niezbędne elementy konstrukcyjne uzasadnienia wyroku, do których zalicza się zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera te wszystkie elementy określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Art. 106 § 5 p.p.s.a. stanowi, że do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3 (a więc przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentów), stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Zatem zarzut naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. może być skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej jedynie wtedy, gdy sąd administracyjny I instancji prowadził postępowanie dowodowe w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 p.p.s.a., a dokonując tego uchybił stosownym przepisom procedury cywilnej. W sytuacji, gdy Sąd I instancji nie uzupełniał postępowania dowodowego i nie przeprowadził żadnego dowodu w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a.- jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - nie mógł naruszyć art. 106 § 5 p.p.s.a., a w konsekwencji powoływanie się na przepisy k.p.c. dotyczące postępowania dowodowego i art. 106 § 5 p.p.s.a. jest bezprzedmiotowe (por. wyroki NSA z dnia 11 sierpnia 2011 r., II OSK 723/11, z 28 stycznia 2015 r., II OSK 1567/13, z 24 listopada 2015 r., II OSK 1647/14, z 10 sierpnia 2016 r., II GSK 155/15, z 26 kwietnia 2017 r. I OSK 2671/16). Jeżeli chodzi o zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia prawa materialnego, to autor skargi kasacyjnej powołał się na naruszenie art. 6 u.p.z.p., który to przepis dzieli się na ustępy i punkty. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyroki NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07, z 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, z 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, z 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, z 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10). Ponadto w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 9 ust. 4 u.p.z.p. , który stanowi, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Powołując ten przepis w skardze kasacyjnej nie wskazano jednak na jakiekolwiek sprzeczności pomiędzy ustalenia studium a postanowieniami planu. Kolejny przepis, którego naruszenie zarzucono w skardze kasacyjnej nie uzasadniając tego w żaden sposób to art. 15 ust. 1 u.p.z.p., który to przepis określa organ sporządzający projekt planu miejscowego oraz stanowi co projekt planu miejscowego powinien zawierać. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika na czym miałoby polegać naruszenie tego przepisu, a w szczególności czy zdaniem autora skargi projekt planu został sporządzony przez niewłaściwy organ, czy też nie zawierał obligatoryjnych elementów. Przytoczone wyżej określenie podstaw skargi kasacyjnej wyłącznie przez wskazanie przepisów bez jakiekolwiek uzasadnienia odnoszącego się do tych przepisów powoduje, iż w istocie jedynym zarzutem skargi kasacyjnej poddającym się ocenie jest zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 4 u.p.z.p., sprowadzający się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, który uznał, że nie doszło w rozpoznawanej sprawie do nadużycia władztwa planistycznego przez gminę. W odniesieniu do tego zarzutu stwierdzić należy, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można w rozpoznawanej sprawie dopatrzyć się naruszenia polegającego na przyjęciu niewłaściwych kryteriów oceny granic przyznanego gminie władztwa planistycznego i niezasadnego przyjęcia przez sąd wojewódzki, że granice te nie zostały przekroczone, naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności i bezprawnego naruszenia prawa własności nieruchomości służącego skarżącej kasacyjnie. Wprawdzie przepis art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. przewiduje, że w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się prawo własności, to jednak w art. 6 ust. 1 tej ustawy ustawodawca przyznał organom gminy władztwo planistyczne, pozwalające na kształtowanie sposobu wykonywania prawa własności. Zgodnie z tą regulacją rada gminy może ustalać w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego takie przeznaczenie terenów, które może nie odpowiadać ich właścicielom, przy czym jednak przeznaczenie takie nie może być dowolne, ale oparte na racjonalnych przesłankach. Gmina skorzystała z przysługujących jej uprawnień związanych z realizacją w sposób władczy zasad przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu, ustalając, że część działki stanowiącej własność skarżącej kasacyjnie zostanie przeznaczona pod drogę publiczną. Dokonując oceny rozwiązań przyjętych w zaskarżonym planie co do nieruchomości stanowiącej własność skarżącej kasacyjnie należy stwierdzić, że rozwiązania te dotyczące planowanego układu komunikacyjnego, z punktu widzenia interesu publicznego, są działaniem jak najbardziej celowym i uzasadnionym. Przy zaspokajaniu potrzeb wspólnoty organy gminy muszą kierować się przede wszystkim dobrem ogólnym mieszkańców gminy, dlatego ważnym elementem zadań własnych gminy jest tworzenie właściwych powiązań komunikacyjnych na jej terenie. W ramach zadań własnych gmina ma obowiązek budować drogi, a realizacja tego zadania stanowi cel publiczny, który może stwarzać konflikt pomiędzy dobrem indywidualnym (interesem prywatnym) a interesem publicznym. W takiej sytuacji, w ramach realizacji swych zadań, gmina musi wyważyć oba interesy i przyjąć rozwiązanie najmniej uciążliwe z punktu widzenia interesu prywatnego, które jednak mogą ten interes ograniczać. Projektowana droga oznaczona symbolem 4.KDL stanowi istotny element całego układu komunikacyjnego objętego planem. Droga ta będzie miała niewątpliwie istotne znaczenie dla społeczności gminy zaspokajając potrzeby mieszkańców pobliskiego osiedla. Należy przy tym podkreślić, iż będzie ona biegła po istniejącym śladzie drogi gruntowej, a przeznaczenie wąskiego pasa o szerokości 2-6 metrów z działki [...] stanowiącej własność skarżącej nie spowoduje istotnych zmian w dotychczasowym sposobie zagospodarowania działki, ani nie ograniczy możliwości swobodnego zagospodarowania pozostałej części działki według funkcji przyjętych w planie, tj. zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Należy zatem stwierdzić brak dowolności i racjonalność przyjętych rozwiązań planistycznych oraz podkreślić, że wprowadzone planem ograniczenia nie są dla skarżącej nadmierne i nie naruszają istoty jej prawa własności. W tej sytuacji prawidłowo sąd I instancji uznał, iż organ planistyczny nie nadużył przysługującego mu władztwa planistycznego. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.