I OSK 115/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia NSA Marian Wolanin Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 25 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lipca 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2115/15 w sprawie ze skargi R. K. na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w wykonaniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 624/13 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od R. K. na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 20 lipca 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2115/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R.K. (dalej, jako: "skarżący") na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w wykonaniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 624/13. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 624/13, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej R.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 stycznia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2645/12 - uchylił zaskarżony wyrok oddalający skargę i zaskarżoną czynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2011 r. nr [...]. Powyższą czynnością "zamknięto" istniejący zjazd z drogi krajowej nr [...] (ul. [...]) w O. na działkę skarżącego nr [...], który stanowił połączenie z drogą gminną (ul. [...]). Postępowanie administracyjne zostało wszczęte przez skarżącego, który domagał się otwarcia zjazdu, precyzując żądanie jako dotyczące zmiany organizacji ruchu w tym zakresie (pisma z 11 sierpnia i 12 września 2011 r.). Organ w piśmie z dnia 6 września 2011r. poinformował o niemożności pozytywnego załatwienia wniosku z powodu niezgodności zjazdu z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, możliwości dojazdu do posesji innymi ulicami, nadto ze względów bezpieczeństwa. Stanowisko to podtrzymał w piśmie z dnia 11 października 2011 r. Kontrolując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 2 stycznia 2013 r., oddalający skargę, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zasadne okazały się zarzuty naruszenia prawa materialnego. Mimo, że postępowanie administracyjne prowadzone było w kierunku zmiany organizacji ruchu drogowego, przepisy należące do tej materii nie zostały w sprawie nie tylko właściwie, ale w ogóle zastosowane. Żądanie skarżącego zmierzało najpierw do utworzenia zjazdu, potem jego poszerzenia, zaś po zamknięciu, do ponownego otwarcia. W sprawie nie doszło do jednoznacznego sprecyzowania intencji strony, co utrudnia procedowanie i wybór właściwej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, nadto organ potraktował je zbyt dowolnie. Aby skutecznie podważyć czynność należało ustalić podstawę prawną jej dokonania. Tymczasem organ jej nie przedstawił, co prowadzi do konkluzji, iż nie miała ona oparcia prawnego. Skoro organ wydał zezwolenie na korzystanie ze zjazdu, to jego zamknięcie winno nastąpić w tym samym trybie, czyli tę czynność faktyczną winien poprzedzać właściwy akt podlegający zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Zaskarżona czynność nie odpowiada więc prawnym wymogom. Kierunek rozpatrzenia żądania skarżącego oraz oparcie zaskarżonej czynności na przepisach z zakresu ruchu drogowego budzi wątpliwości. W roku 2002 wyrażono bowiem zgodę na zjazd "wyłącznie dla właściciela lub użytkowania wieczystego gruntu przyległego do drogi" (pismo GDDKiA z dnia 18 grudnia 2002 r.), na podstawie art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, chociaż w piśmie z dnia 2 października 2002 r. organ odmówił zgody i warunków na wykonanie zjazdu indywidualnego i połączenia działki skarżącego z drogą krajową nr [...]. Status zjazdu nie jest więc oczywisty. Bezsporne jest jednak, że zjazd za zgodą organu faktycznie funkcjonował. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego intencją skarżącego, poza usunięciem barierek zamykających mu dostęp do drogi krajowej, co ingerowało w organizację ruchu drogowego, jest przebudowa zjazdu do parametrów zjazdu publicznego. Takie żądanie ma oparcie w przepisie art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych i wymaga wydania decyzji. W toku dalszego postępowania organ miał za zadanie ustalić precyzyjnie treść żądania skarżącego, po czym wybrać właściwą podstawę prawną jego rozpatrzenia, kierując się powyższymi wskazaniami. Zbadać przede wszystkim poprawność zamknięcia zjazdu i podjąć w tej materii właściwe czynności. Następnie rozpatrzyć sprawę w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, chyba że strona przedstawi argumentację wymagającą zastosowania innych norm prawnych. Skarżący w dniu 12 grudnia 2014r., powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 624/13, wezwał Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] do demontażu barierek zamykających istniejący zjazd z drogi krajowej nr [...] (ul. [...]) w O. na działkę R. K. nr [...], który stanowi połączenie z drogą gminną (ul. [...]). Następnie w dniu 23 lipca 2015r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się ukarania organu grzywną za niewykonanie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2014 roku, sygn. akt I OSK 624/13. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w Warszawie w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie. Zaskarżonym obecnie wyrokiem Sąd I instancji skargę oddalił. Podniósł, że ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), uległ zmianie stan prawny w zakresie regulacji dotyczącej wnoszenia skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania po wyroku uchylającym określony akt lub czynność organu administracji publicznej. Jednak w związku z tym, że ustawa nowelizująca z dnia 9 kwietnia 2015 r. nie zawiera przepisów przejściowych, wskazujących jak należy traktować skargi wniesione w trybie art. 154 § 1 P.p.s.a. na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności, to należało zastosować wykładnię mającą na celu zapewnienie stronie drogi sądowej i rozpoznać ją wedle przepisów dotychczasowych. Stąd Sąd dokonał zmiany kwalifikacji podstawy prawnej z art. 154 § 1 P.p.s.,a na art. 149 P.p.s.a. Rozpoznając zatem skargę na bezczynności organu, Sąd uznał ją za bezzasadną. Sąd wskazał, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad po wskazanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, podjął postępowanie i pismem z 17 lutego 2015 r. znak [...] wezwał skarżącego do precyzyjnego określenia treści żądania oraz podania podstawy prawnej żądania. Skarżący odpowiedział pismem z dnia 16 lutego 2015 r. oraz z dnia 18 lutego 2015 r., na które Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad odpowiedział pismem z dnia 25 lutego 2015 r. Na kolejne pismo skarżącego z dnia 26 lutego 2015 r., odpowiedział pismem z dnia 12 marca 2015 r. W odniesieniu do tych pism, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z dnia [...] marca 2015r., po rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia 18 lutego 2015r., w sprawie wyrażenia zgody na przebudowę istniejącego zjazdu z ulicy [...] na ulicę [...] w O. - odmówił wszczęcia postępowania. Następnie w trybie odwoławczym, postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r., Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Także kolejny wniosek skarżącego z 20 lipca 2015 r., sformułowany na tle tego samego stanu faktycznego, to jest wniosek o wydanie zaświadczenia o treści "zmiana organizacji ruchu, polegająca na zamknięciu zjazdu z ul. [...] w O. -droga krajowa nr [...] na ulicę [...] poprzez ustawienie barier na istniejącym zjeździe wykonana była bez podstawy prawnej", został rozpatrzony. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, postanowieniem z [...] lipca 2015 r. odmówił wydania zaświadczenia na podstawie art. 217 § 1 i pkt 1 k.p.a. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy odmowy wydania zaświadczenia został skierowany do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w Warszawie pismem z dnia 11 sierpnia 2015. Reasumując Sąd stwierdził, że choć w prowadzonym postępowaniu organ podejmował czynności po upływie kilku miesięcy od wydania wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny, to jednak zaistniała konieczność uzupełnienia postępowania i doprecyzowania stanowiska skarżącego. Następnie, po ustaleniu woli skarżącego, jego wnioski i żądania zostały rozpoznane w sposób procesowy. Strona może obecnie korzystać z przysługujących jej środków zaskarżenia. Nadto bez wpływu na wynik sprawy (dotyczącej bezczynności) pozostaje okoliczność, iż wydane przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad rozstrzygnięcia nie są zgodne z oczekiwaniami skarżącego. Instytucja skargi na bezczynność organu ma bowiem na celu przymuszenie organu do załatwienia sprawy, przerwanie bezczynności, nie służy natomiast kontrolowaniu merytorycznej prawidłowości zapadłych rozstrzygnięć. Z rozstrzygnięciem tym skarżący nie zgodził się i wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania: art. 151 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, tj. oddalenie skargi na niewykonanie wyroku NSA z dnia 18 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 624/13, mocą którego uchylono czynność z dnia 11 października 2011 r.; 2. naruszenie przepisów postępowania: art. 149 P.p.s.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad po wydania wyroku przez NSA nie pozostawał w bezczynności po uchyleniu czynności - zmiany organizacji ruchu drogowego, pomimo tego, że od dnia uprawomocnienia się wyroku minęło kilkanaście miesięcy, a skarżący w piśmie z dnia 12 grudnia 2014 r. wskazał, że domaga się usunięcia stanu niezgodnego z prawem polegającego na utrzymywania zmian w organizacji ruchu drogowego w warunkach kiedy nie istnieje zatwierdzony zgodnie z przepisami prawa projekt zmian w organizacji ruchu drogowego; Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i wymierzenie organowi grzywny z tytułu niewykonania wyroku NSA z dnia 18 listopada 2014 r. I OSK 624/13 bądź uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Nadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed Sądem I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organ winien usunąć wszelkie materialne skutki jaki wywołuje uchylona czynność z dnia 11 października 2011 r. polegająca na montażu barierek zamykających istniejący zjazd z drogi krajowej nr [...] - ul. [...] w O. na drogę gminną ul. [...] w O. Stan bezczynności organu jest szczególnie dolegliwy dla skarżącego, który ma zamknięty dojazd poprzez drogę, która nie dość, że ma ustaloną komunikację (ustawiony znak) to stanowi najprostszą drogę dojazdową dla klientów skarżącego (skarżący prowadzi działalność gospodarczą [...]). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Zarzuty przedstawione w skardze kasacyjnej okazały się pozbawione usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zarzut naruszenia z art. 151 P.p.s.a. został skonstruowany nieprawidłowo. Powołany przepis jest tzw. przepisem wynikowym i warunkiem jego zastosowania w ramach kontroli instancyjnej jest spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia, czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2077/10, publ. CBOSA). Ponadto jego naruszenie jest zawsze następstwem naruszenia innych przepisów, co oznacza, że zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. (czy też art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.) nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu, jest zobowiązany bezpośrednio powiązać go z naruszeniem innych konkretnych przepisów, którym – jego zdaniem – uchybił wojewódzki sąd administracyjny (por. wyroki NSA z dnia: 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2077/10; 13 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1387/10 LEX nr 952799, 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 87/10 LEX nr 672933 i 27 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1311/10 LEX nr 1080937). W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej, zarzucając Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie art. 151 P.p.s.a., nie powiązał tego zarzutu z naruszeniem innych przepisów. W konsekwencji brak takich powiązań oznacza nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem powołanego wyżej przepisu. Zauważyć należy, iż prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie jest obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony bądź zobowiązany do samodzielnego konkretyzowania zarzutów skargi kasacyjnej, ich uściślania, czy też korygowania. Powyższe uwagi należy także odnieść do drugiego z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Przepis art. 149 P.p.s.a również ma charakter wynikowy, a zatem powinien zostać w skardze kasacyjnej połączony ze wskazaniem innych przepisów proceduralnych regulujących rozstrzyganie sprawy, ustalanie jej stanu faktycznego i prawnego lub uzasadnienie rozstrzygnięcia. Dalej wskazać trzeba, że w orzecznictwie po wielokroć wskazywano, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez sąd I instancji zarzuca skarżący kasacyjnie, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117). Warunek przytoczenia podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd do domyślania się, który przepis strona skarżąca kasacyjnie ma na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Jest to konsekwencja związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, Sąd ten nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, będącego profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246). W tej sprawie jako drugi zarzut skargi kasacyjnej, powołano art. 149 P.p.s.a. Przepis ten składa się z kilku paragrafów, jednak wbrew konieczności wskazania precyzyjnie tego przepisu (tych przepisów), któremu (którym) miał uchybić sąd I instancji, takiego konkretnego przepisu zawartego w art. 149 P.p.s.a. nie wskazano. Niezależnie od powyższego, odnosząc się do meritum sprawy (pomimo błędnie sformułowanych zarzutów) stwierdzić trzeba, że zasadne jest stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym wyroku, iż brak jest stanu bezczynności organu w tej sprawie. Organ prawidłowo wykonał wytyczne zawarte w wyroku NSA z dnia 18 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 624/13, tj. wezwał skarżącego do precyzyjnego określenia treści żądania oraz podania podstawy prawnej żądania, po złożeniu przez skarżącego wyjaśnień - odmówił wszczęcia postępowania, a następnie w trybie odwoławczym utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy. Sprawa - procesowo - została więc rozstrzygnięta, a organ w bezczynności nie pozostaje. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił. Rozstrzygnięcie o kosztach oparto o treść art. 204 pkt 1 P.p.s.a.