II OSK 1394/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Renata Detka po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty Otwockiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2044/16 w sprawie ze skargi Starosty Otwockiego na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 9 czerwca 2016 r. znak: DLI.II.6622.93.2016 w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2044/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę Starosty Otwockiego na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 9 czerwca 2016 r., znak: DLI.II.6622.93.2016.MK.3, w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Postanowieniem z dnia 25 maja 2015 r., nr 247/11/2014, Wojewoda Mazowiecki, na podstawie art. 11h ust. 1 w zw. z art. 11g ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. 2013 r., poz. 687 ze zm.), zwanej dalej "specustawą", nałożył na Starostę Otwockiego karę w wysokości 17500 zł za 35 dni zwłoki w wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: "Budowa drogi gminnej – przedłużenie ul. Kusocińskiego, fragmentu ulic: Kwiatowej, Trzaskowskich i Karczówek w Karczewie". Organ I instancji wskazał, że wniosek o wydanie zezwolenia na realizację ww. inwestycji drogowej został złożony 4 kwietnia 2013 r. Starosta przy piśmie z dnia 12 czerwca 2013 r. wezwał inwestora – Gminę Karczew do uzupełnienia braków wniosku. Inwestor odpowiedział na ww. wezwanie przy piśmie 14 czerwca 2013 r., uzupełniając wniosek. Ponieważ złożony i uzupełniony dotychczas wniosek nie spełniał nadal wymogów określonych w przepisach prawa, przy piśmie z 24 lipca 2013 r. Starosta ponownie wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku. Przy piśmie z 1 sierpnia 2013 r. inwestor przesłał uzupełniony wniosek oraz wymagane dokumenty. Po stwierdzeniu kompletności wniosku Starosta 13 września 2013 r. zawiadomił strony postępowania o jego wszczęciu. W dniu 4 grudnia 2013 r. Starosta wydał decyzję o udzieleniu zezwolenia na realizację ww. inwestycji. W ocenie Wojewody, postępowanie w niniejszej sprawie trwało 125 dni od dnia wpłynięcia wniosku (uzupełnionego). Po odjęciu od tego okresu 90 dni wynikających z terminu określonego w art. 11h ust. 1 specustawy Wojewoda stwierdził, że w przedmiotowej sprawie doszło do 35-dniowego przekroczenia terminu i nałożył na organ karę pieniężną w wysokości 17500 zł. Zażalenie na ww. postanowienie wniósł Starosta Otwocki. Zaskarżonym postanowieniem Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy ww. postanowienie. Minister wskazał, że organ I instancji błędnie ustalił dzień, w którym rozpoczął bieg terminu do wydania decyzji. Termin ten powinien być liczony od następnego dnia po dniu wpłynięcia wniosku, tj. od dnia 5 kwietnia 2013 r. (art. 57 § 1 K.p.a.). Wynika z tego, że do czasu wydania decyzji postępowanie trwało 244 dni. Jako opóźnienie spowodowane z winy strony, o którym mowa w art. 11h ust. 3 specustawy, co do zasady należy zaliczyć konieczność podjęcia przez organ czynności mających na celu usunięcie nieprawidłowości wniosku. Jak wynika z akt sprawy, organ I instancji dwukrotnie wzywał inwestora do uzupełnienia braków wniosku. W wyniku tych działań odliczeniu powinno podlegać 10 dni. Ponadto odliczeniu podlega też ustawowy termin 90 dni na wydanie zezwolenia. Mając to na względzie Minister wskazał, że w niniejszej sprawie doszło do wydania decyzji z 144-dniową zwłoką. Powyższe powinno być równoznaczne z wymierzeniem kary pieniężnej w wysokości 72000 zł. Minister wskazał, że stosownie do treści art. 139 K.p.a. w związku z art. 144 K.p.a. organ drugiego stopnia nie może wydać postanowienia na niekorzyść strony wnoszącej zażalenie, chyba że zaskarżone postanowienie rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Tym samym Minister utrzymał w mocy wydane z naruszeniem prawa postanowienie Wojewody, lecz korzystniejsze dla skarżącego. Powyższe postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Starosta Otwocki, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 11h ust. 1 w zw. z ust. 3 specustawy przez nieuzasadnione uwzględnienie przy obliczaniu terminu, w jakim Starosta wydał decyzję, okresów opóźnienia z przyczyn niezależnych od organu oraz terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2044/16, oddalając skargę, wskazał, że za początek biegu tego terminu przyjąć należy datę wpływu wniosku o wydanie decyzji pozwalającej na budowę (por. wyroki NSA: z 6 listopada 2009 r., II OSK 1754/08; z 5 marca 2009 r., II OSK 305/08; z 16 lutego 2016 r., II OSK 1490/14), nie zaś datę wszczęcia postępowania, jak argumentował organ I instancji. Ponadto nie uzależniono początku biegu przedmiotowego terminu od tego czy wniosek ten był kompletny, czy też nie. Czas reakcji organu po wpływie wniosku jest szczególnie ważny w tych postępowaniach, w których ustawodawca wprost w ustawie przewidział termin na wydanie decyzji, mając na uwadze priorytetowość spraw, których to postępowanie dotyczy. Przyjęcie odmiennego poglądu mogłoby doprowadzić do swoistego paraliżu postępowania, spowodowanego przeświadczeniem organu, że dopóki wniosek inwestora zawiera błędy, to termin 90-dniowy nie biegnie i tym samym organ nie naraża się na ewentualną karę za przekroczenie ww. terminu. Potwierdza to brak w K.p.a. przepisu, który wskazywałby termin, w którym organ powinien zareagować na niekompletny wniosek. Następnie Sąd wskazał na konsekwencje obowiązywania zasady szybkości postępowania administracyjnego. Mając powyższe na względzie Sąd ocenił, że dokonana przez Ministra ocena jest prawidłowa. Trafnie organ II instancji wskazał, że w okolicznościach tej sprawy doszło do 144-dniowego opóźnienia w wydaniu decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd wskazał, że do 90-dniowego terminu na wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Do czynności podlegających odliczeniu od ustawowego biegu terminu postępowania nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, które, jakkolwiek wynikają z przepisów prawa, w tym z K.p.a., stanowią zwykłe działania organu składające się na to postępowanie i nie wymagają dodatkowych nadzwyczajnych działań. Nie można więc uznać za takie czynności np. zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 K.p.a.), zawiadomienia stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy, uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu (art. 77 § 4, art. 79 § 2, art. 81 K.p.a.), czy też oczekiwania organu na potwierdzenie otrzymania przez stronę innego pisma (por. wyroki WSA w Warszawie: z 16 grudnia 2014 r., IV SA/Wa 2041/14; z 10 marca 2015 r., IV SA/Wa 77/15; z 7 stycznia 2016 r., IV SA/Wa 1969/15). Nie stanowi ich również czas postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przeznaczony na zawiadomienie strony w drodze obwieszczenia o wszczęciu postępowania w sprawie oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie. Nie można także do nich zaliczyć terminów, jakie pochłaniają czynności związane z tokiem każdego postępowania, czyli związanych z zawiadamianiem stron o wszczęciu postępowania, o przeprowadzeniu dowodu, łącznie z udziałem w jego przeprowadzeniu, czy też zawiadamianiem stron o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań łącznie z czasem wyznaczonym, na takie zapoznanie zgodnie z art. 10 § 1 K.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z 28 stycznia 2013 r., IV SA/Wa 1913/12; oraz wyroki NSA o sygn. akt II OSK 2160/14, II OSK 2162/14, II OSK 48/15, II OSK 60/15, II OSK 1842/15). W ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie podjęte zostało z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, a przyczyny, dla których Minister uznał za konieczne utrzymanie w mocy postanowienia Wojewody znalazły jednoznaczny wyraz w jego uzasadnieniu; skarga nie mogła zostać uwzględniona. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył Starosta Otwocki, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Ponadto złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozpoznania przedmiotowej sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj. art. 11h ust. 1 w związku z ust. 3 specustawy przez nieuzasadnione uwzględnienie przy obliczaniu terminu w jakim Starosta Otwocki wydał decyzję zezwalającą na realizację inwestycji drogowej okresów opóźnień z przyczyn niezależnych od organu oraz terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności. Strona przeciwna nie zażądała przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa skarga kasacyjna podlega rozpoznaniu w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny aprobuje stanowisko Sądu I instancji, że początek biegu terminu do wydania decyzji należy liczyć od daty wpływu wniosku do organu właściwego do wydania decyzji nawet w sytuacji, gdy wniosek ten nie jest kompletny. Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zaaprobował twierdzenia strony skarżącej, że dopiero od uzupełnienia wszystkich braków formalnych wniosku i od złożenia wymaganych przepisami dokumentów rozpoczyna swój bieg termin 90 dni, wynikający z art. 11h ust. 1 specustawy. Przeciwne wnioskowanie mogłoby bowiem prowadzić na nadużycia prawa i zmarginalizowania zasady szybkości postępowania. Z uwagi na treść art. 11h ust. 1 specustawy drogowej brak jest jakichkolwiek innych względów, które mogłyby prowadzić do wniosku, że początkowy biegu terminu do załatwienia wniosku jest inny niż data wpływu wniosku do organu. Niezależnie bowiem od kompletności takiego wniosku, zawsze wszczęcie postępowanie prowadzonego na wniosek następuje w dacie wpływu wniosku do organu. Ponadto niezależnie od kompletności wniosku organ administracyjny powinien zająć się takim wnioskiem bez zbędnej zwłoki. Tak rozumiana właściwie procedura administracyjna ma eliminować stan bezczynność lub przewlekłości postępowania administracyjnego. W innym wypadku, tak jak w okolicznościach tej sprawy, organy administracyjne swoimi działaniami lub ich brakiem usprawiedliwiałyby przedłużające się postępowanie. Należy przypomnieć, że w okolicznościach tej sprawy Starosta dopiero po dwóch miesiącach wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku. Po prawie półtora miesiąca od dnia pierwszego uzupełnienia wniosku wezwał ponownie inwestora do uzupełnienia wniosku, a po ponad 4 miesiącach od ponownego uzupełnienia wniosku wydał w sprawie decyzję. Już chociażby z przytoczenia okoliczności tej sprawy wynika, że także w wyniku wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej nie można nadać normie prawnej wynikającej z art. 11h ust. 1 specustawy innego znaczenia niż wynika to z brzmienia językowego tego przepisu; a mianowicie termin 90-dniowy powinien być liczony od dnia złożenia wniosku o wydanie decyzji. Wymienionych zaś wyżej terminów, w których organ nie wydał decyzji z uwagi na niekompletność wniosku, nie można zaliczyć do tych, o jakich mowa w art. 11h ust. 3 specustawy. Co prawda wniosek był niekompletny jednak za każdym razem organ bez wyraźnej przyczyny zwlekał z wystosowaniem do inwestora stosownych wezwań, a co najistotniejsze, dysponując już kompletnym wnioskiem, zwlekał z wydaniem decyzji. Takie działania organu, a w zasadzie ich brak nie pozwalają na zaliczenie tych okresów postępowania do tych, które nastąpiły z winy strony lub z przyczyn niezależnych od organu. Strona nie miała bowiem wpływu na kwestię tak długich okresów wyczekiwania przez organ na wezwanie strony (inwestora) do uzupełnienia wniosku. Ponadto w skardze kasacyjnej nie wykazano aby istniały w tych okresach jakieś przyczyny niezależne od organu, które miały wpływ na przedłużenie postępowania. W odniesieniu zaś do treści art. 11 ust. 3 specustawy należy wskazać, że reakcje inwestora na wezwania Starosty były szybkie, co jak trafnie ocenił Sąd I instancji, pozwalało na odliczenie tylko 10 dni od terminu do wydania przez organ decyzji wespół z 90 dniami jakie przewiduje ustawa, co łącznie dało podstawę do wskazania 144-dniowego opóźnienia w wydaniu decyzji. Mając powyższe na względzie, zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 11h ust. 1 i 3 specustawy należało uznać jako pozbawiony usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.