II OSK 2917/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 17 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. Sp. j. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Po 988/16 w sprawie ze skargi A. Sp. j. z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] 2016 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Po 988/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę spółki A. z siedzibą w S. (dalej "Spółka") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] 2016r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] 2016 r. Prezydent Miasta Poznania na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4 oraz art. 84 i art. 85 ust. 1, ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ( tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm., dalej "u.i.o.ś."). stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia pod nazwą "Prowadzenie punktu zbierania odpadów" przewidzianego do realizacji na części działki nr [...], ark. [...], obręb G. położonej w P. przy ul. D. [...] oraz ustalił charakterystykę planowanego przedsięwzięcia zawartą w załączniku do decyzji, stanowiącym jej integralną część. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Spółka, zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 7, art. 105 § 1 oraz art. 78 § 1 w zw. z art. 89 § 2 k.p.a. W ramach powyższych zarzutów Spółka wskazała na niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, nieuwzględnienie wniosków dowodowych Spółki oraz niezasadne wydanie decyzji dla legalizacji istniejącego już przedsięwzięcia. Zdaniem Spółki w sytuacji, gdy przedsięwzięcie prowadzenia punktu zbierania opadów już działało, postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach było bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu. Rozpatrując odwołanie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu stwierdziło, że nie zasługuje ono na uwzględnienie i utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wskazał, że na terenie przedsięwzięcia znajdują się: kontener biurowy oraz dwa garaże blaszane, waga najezdna, pięć kontenerów i niesprawny wózek widłowy. Zdaniem organu II instancji powyższe okoliczności nie oznaczają, że działalność inwestora polegająca na prowadzeniu punktu do zbierania złomu została zrealizowana i nie można wydać decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zdaniem Kolegium organ I instancji przeprowadził dowody z pisemnych oświadczeń przedłożonych przez skarżącą i zasadnie uznał je za niewnoszące nic do sprawy. Oświadczenia odnosiły się bowiem do sytuacji przeszłej, a nie podlegającej ocenie organu w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Kolegium wskazało, że postępowanie w rozpoznawanej sprawie nie jest postępowaniem w przedmiocie legalności prowadzenia działalności gospodarczej przez inwestora. To zaś, że przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach mogło dochodzić do przyjmowania odpadów metali, nie wiąże się z bezprzedmiotowością postępowania w przedmiocie wydania takiej decyzji. Natomiast okoliczność prowadzenia w przeszłości działalności w zakresie zbierania odpadów została dostatecznie wyjaśniona przez organ I instancji. W ocenie Kolegium pozbawione podstaw prawnych jest stanowisko o niedopuszczalności wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w sytuacji, gdy inwestor przed wystąpieniem z wnioskiem o wydanie decyzji we własnym zakresie usunął skutki realizacji przedsięwzięcia w sposób nielegalny, a teren inwestycji nie jest obecnie użytkowany do prowadzenia działalności w zakresie objętym wnioskiem. W takim przypadku możliwe jest wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, bowiem nie dochodzi tutaj do próby legalizacji zrealizowanego już przedsięwzięcia. Zdaniem Kolegium organ I instancji wyjaśnił wszelkie okoliczności sprawy. Karta informacyjna przedsięwzięcia ("k.i.p.") wraz z uzupełnieniami i wyjaśnieniami nie budzi wątpliwości w zakresie prawdziwości i kompletności zawartych w nim danych. Decyzja organu I instancji została ponadto prawidłowo i wyczerpująco uzasadniona, w szczególności co do braku konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Skargę od powyższej decyzji wniosła Spółka, kwestionując stanowisko organów w zakresie dopuszczalności wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla zrealizowanego już przedsięwzięcia oraz wskazując na nieprawidłowo zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Zdaniem Sądu skarga była niezasadna, bowiem decyzje organów I i II instancji zostały wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa procesowego oraz prawa materialnego. Sąd wskazał na nietrafność zarzutu skargi, że w sprawie nie mamy do czynienia z przedsięwzięciem planowanym, ale z już istniejącym. W aktach sprawy znajduje się bowiem oświadczenie pełnomocnika inwestora z dnia [...] 2015 r., w którym zawarte jest stwierdzenie, że aktualnie nieruchomość objęta wnioskiem nie jest wykorzystywana do prowadzenia działalności w zakresie objętym wnioskiem. W aktach znajduje się ponadto oświadczenie z dnia [...] 2016 r. o identycznej treści podpisane przez samego inwestora. Powyższe oświadczenia w związku z treścią k.i.p. zdaniem Sądu wskazują, że w sprawie mamy do czynienia z planowaną inwestycją. Odnosząc się do kwestii nieprzeprowadzenia rozprawy administracyjnej i nieprzesłuchania świadków wskazanych przez Spółkę, Sąd stwierdził, że zgromadzony materiał dowodowy jest kompletny i wyczerpujący dla ustalenia, że działalność gospodarza w zakresie planowanego przedsięwzięcia nie jest prowadzona. Sąd stwierdził ponadto, że w toku postępowania Spółka nie przedstawiła przy tym żadnych wynikających z przepisów prawa dotyczących ochrony środowiska zarzutów, potwierdzających przeciwwskazania do realizacji planowanego przedsięwzięcia. Okoliczności sprawy uprawniały ponadto organy administracji do stwierdzenia, że w sprawie nie ma konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Zdaniem Sądu organy przekonywająco i wyczerpująco wyjaśniły, z jakich przyczyn realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Decyzje zostały także prawidłowo uzasadnione, w zgodzie z wymogami przepisów u.i.o.ś. oraz k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka, zaskarżając go w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.: I. naruszenie prawa materialnego tj.: art. 72 ust. 1 i art. 21 oraz art. 71 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 59 ust. 1 u.i.o.ś. a nadto w zw. z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach ( tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.) poprzez błędną wykładnię tych przepisów i zaakceptowanie w następstwie tego uchybienia przez WSA w Poznaniu decyzji organów obu instancji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia już zrealizowanego i wykonującego działalność gospodarczą w zakres zbierania odpadów z rażącym naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa; II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. naruszenie art. 89 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji błędne przyjęcie, że organ I instancji nie miał obowiązku przeprowadzenia rozprawy mimo wniosku strony i istnienia ustawowych przesłanek wyznaczenia rozprawy, 2. rażące naruszenie art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a. poprzez błędną ich wykładnię i w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie przez WSA w Poznaniu, że organy obu instancji nie miały obowiązku przeprowadzenia wnioskowanych przez stronę dowodów z dokumentów i zeznań świadków mimo, że mają te dowody dla sprawy istotne znaczenie, a w następstwie powyższych uchybień doszło do naruszenia przez organy obu instancji przepisów art. 8 k.p.a. i art. 12 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób niezgodny z zasadami wnikliwego i wszechstronnego rozpoznawania sprawy i podważający zaufanie uczestników do władzy publicznej, 3. rażące naruszenie przepisu art. 105 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie przez WSA w Poznaniu, że organ I instancji nie miał obowiązku umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego mimo, że z uwagi na treść przepisów art. 72 ust. 1 i 21 oraz art. 71 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 59 ust. 1 u.i.o.ś. i art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach niedopuszczalne jest wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia już zrealizowanego, albowiem taka decyzja jest przewidziana wyłącznie dla przedsięwzięcia planowanego (zamierzonego). Mając na uwadze powyższe zarzuty, Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyli M.R. i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i kwestionując podniesione w niej argumenty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2018r. poz. 1302 ze zm. dalej: " p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Prawidłowo bowiem organy przyjęły, a Sąd zaakceptował to stanowisko, że w sprawie zaistniały podstawy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przez inwestora przedsięwzięcia. Prawidłowe są także ustalenia, że na dzień złożenia wniosku o wydanie decyzji w niniejszym postępowaniu na terenie nieruchomości objętej wnioskiem nie była prowadzona działalność polegająca na zbieraniu odpadów. Niezasadne okazały się podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 89 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a. oraz art. 105 § 1 k.p.a. Wskazać należy przy tym, że sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a. Stąd też zarzuty skargi kasacyjnej - w ramach przesłanki z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - oparte tylko na przepisach k.p.a. należy uznać za błędnie sformułowane. W tym bowiem zakresie wymagane jest powiązanie z odpowiednimi przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które to przepisy stanowią podstawę prawną orzekania przez sąd administracyjny (zob. wyrok NSA z dnia 29 maja 2019 r., sygn. II OSK 1794/17, dostępny w CBOSA). Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej organ nie był związany wnioskiem Spółki o przeprowadzenie rozprawy. Przepis art. 89 k.p.a. daje bowiem organowi możliwość przeprowadzenia rozprawy, gdy zachodzi ku temu potrzeba. To zaś podlega ocenie przez sam organ, a w nie w każdym przypadku (zob. wyroki NSA z dnia 31 maja 2010 r., sygn. II OSK 492/10; z dnia 12 grudnia 2008 r., sygn. II GSK 361/08; z dnia 15 lutego 2007 r., sygn. I OSK 927/06; wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej "CBOSA"). Zgodnie z art. 89 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej przeprowadzi, z urzędu lub na wniosek strony, w toku postępowania rozprawę, w każdym przypadku gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania lub gdy wymaga tego przepis prawa. Zgodnie z § 2 organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Organ administracji publicznej ocenia wystąpienie przesłanki uzasadniającej przeprowadzenie rozprawy poza wypadkami, gdy jej przeprowadzenia wymagają przepisy prawa. Ocena bowiem tego, czy przeprowadzenie rozprawy przyspieszy lub uprości postępowanie, czy trzeba uzgodnić interesy stron, czy wyjaśnienie sprawy wymaga udziału świadków, biegłych, dokonania oględzin, należy do organu prowadzącego postępowanie (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Warszawa 2017, s. 486). W rozpoznawanej sprawie organ I instancji zasadnie zaś ocenił, że w sprawie nie było konieczne przeprowadzenie rozprawy, co zostało następnie prawidłowo zaakceptowane przez Sąd I instancji. Podobnie nieskuteczne są zarzuty dotyczące nieprzesłuchania wskazanych przez skarżącą świadków. Organ wyjaśnił bowiem, że zeznania świadków dotyczą okoliczności czasu poprzedzającego złożenie wniosku o wydanie przedmiotowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, stąd też nie mają znaczenia dla prawidłowego wyjaśnienia sprawy. Wskazać należy przy tym, że zgodnie z art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W rozpoznawanej sprawie słusznie zatem organy zaniechały przeprowadzenia rozprawy oraz dowodów z dokumentów i zeznań świadków oraz oparły swe rozstrzygnięcia na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, skoro materiał ten pozwalał na wydanie takiego rozstrzygnięcia. Z akt sprawy jednoznacznie przy tym wynika, że na czas rozpoznawanej sprawy na terenie objętym wnioskiem inwestora nie była prowadzona działalność polegająca na prowadzeniu punktu zbiórki odpadów. Trafnie dostrzegł powyższą okoliczność Sąd I instancji, wskazując przy tym na znajdujące się w aktach sprawy oświadczenia pełnomocnika inwestora z dnia [...] 2015 r. oraz oświadczenie samego inwestora z dnia [...] 2016 r. Wniosek, że na przedmiotowej nieruchomości nie jest prowadzona wymieniona wyżej działalność wynika także z treści k.i.p. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje przy tym, że samo istnienie na wymienionej działce zabudowań i wyposażenia nie uzasadnia jeszcze twierdzeń skarżącej kasacyjnie. Stąd też w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do umorzenia postępowania. Zdaniem skarżącej kasacyjnie podstawę taką stanowi brak przedmiotu sprawy w postaci planowanego przedsięwzięcia. Jak wskazano jednak powyżej, w rozpoznawanej sprawie w dniu wystąpienia przez inwestora z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie była prowadzona działalność polegająca na prowadzeniu punktu zbiórki odpadów. Z powyższej okoliczności wprost wynika, że inwestor wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego, niezrealizowanego jeszcze przedsięwzięcia. Zatem w tych okolicznościach postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie było bezprzedmiotowe. W rozpoznawanej sprawie nie doszło także do naruszenia przepisów prawa materialnego w sposób opisany w zarzucie. Pomijając ich błędną konstrukcję poprzez brak powołania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. stwierdzić należy, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej wniosek inwestora dotyczył wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego, niezrealizowanego jeszcze przedsięwzięcia w postaci punktu zbierania odpadów. W oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie budzi wątpliwości fakt, że przedsięwzięcie objęte wnioskiem nie zostało zrealizowane. Stąd niezasadne są twierdzenia skargi kasacyjnej, że decyzja organu I instancji została wydana dla zrealizowanego już przedsięwzięcia, co przesądzałoby o naruszeniu przepisów u.i.o.ś. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach. Zasadnie wskazał bowiem Sąd I instancji, że przepis ten w ogóle nie stanowił podstawy orzekania przez organy I instancji. Nie sposób zatem zarzucać naruszenia przepisu, który w ogóle nie znalazł zastosowania w sprawie. Ponadto sama skarżąca kasacyjnie wskazała, że zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 21 u.i.o.ś., wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem zezwolenia na zbieranie odpadów. Zatem decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest pierwszą z decyzji, które uzyskać powinien inwestor zamierzający prowadzić działalność polegającą na zbieraniu odpadów. Niezrozumiałe jest zatem dlaczego skarżąca kasacyjnie przywołuje w zarzutach art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach, skoro inwestor, przed uzyskaniem zezwolenia na zbieranie odpadów, zasadnie wystąpił o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Na marginesie powyższych rozważań można wskazać, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dopuszcza się możliwość wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach również w stosunku do już funkcjonującego przedsięwzięcia (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2147/11 oraz wyrok NSA z dnia 26 listopada 2008r. sygn. akt II OSK 1481/07, dostępne w CBOSA). Mając na uwadze powyższe okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.