II SA/Bd 543/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Lipnie z dnia 28 października 2015 r. nr XIV/75/2015 w przedmiocie wyboru ławników na kadencję w latach 2016-2019 stwierdza nieważność paragrafu 1 punktu 1 podpunktu 1 zaskarżonej uchwały. Uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2015 r. Rada Miasta dokonała wyboru ławników, w tym m.in. T. C., do Sądu Rejonowego w L. (§ 1 pkt 1 podpunkt 1 uchwały). P. z dnia [...] kwietnia 2016 r. Wojewoda K. – P., na podstawie art. 93 ust. 1 i art. 94 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 poz. 1515 z późn. zm.,), wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w części dotyczącej § 1 pkt 1 podpunkt 1, zarzucając naruszenie art. 160 § 1 i § 2 ustawy z dnia [...] lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 133 z późn. zm., zwanej w skrócie "u.s.p"). Wojewoda wskazał, że w wyniku przeprowadzonej kontroli procedury wyboru ławników ustalił, iż w przypadku kandydat na ławnika T. C., stowarzyszenie – [...] Z. E., R. i I. reprezentowany przez Zarząd Rejonowy w L. dołączył odpis pierwszej strony (z 61 stron) z Krajowego Rejestru Sądowego, opatrzony datą "5.12.2012 r.", co jest niezgodne z art. 162 § 5 u.s.p., który wymaga, aby do zgłoszenia kandydata na ławnika Stan ten potwierdza także dokumentacja przesłana przez Sąd Rejonowy w L.. W odpowiedzi na wskazanie tej nieprawidłowości Przewodnicząca Rady Miasta stwierdziła, że Zespół opiniujący kandydatów na ławników osobiście sprawdził aktualność wpisu w KRS. Wojewoda wskazując na treść art. 162 § 3 oraz art. 162 § 10 u.s.p. podniósł, że ustawodawca na wypadek nie dołączenia aktualnego odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego do zgłoszenia w terminie ich składania wprowadził rygor pozostawienia zgłoszenia bez dalszego biegu, nie dopuszczając możliwości przywrócenia terminu do złożenia odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego. Biorąc pod uwagę, że w przypadku T. C. wydruk z KRS opatrzony datą "5.12.2012 r." nie spełnia wymogów formalnych przewidzianych w art. 162 § 5 u.s.p., zdaniem Wojewody powinno to skutkować pozostawieniem przez Radę Miejską zgłoszenia T. C. bez dalszego biegu. Konsekwencją tego winno być niedokonanie przez Radę wyboru T. C. na ławnika Sądu Rejonowego w L.. W powyższej sytuacji dokonanie takiego wyboru stanowi rażące naruszenia art. 160 § 1 i § 2 u.s.p. Nadto skarżący podkreślił, że zgodnie z art. 4 ust. 4aa ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym pobrane samodzielnie wydruki komputerowe aktualnych informacji o podmiotach wpisanych do Rejestru mają moc zrównaną z mocą dokumentów wydawanych przez Centralną Informację, o których mowa w ust. 3, jeżeli posiadają cechy umożliwiające ich weryfikację z danymi zawartymi w Rejestrze. Cechy te zostały określone w § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2011 r. w sprawie ustroju i organizacji Centralnej Informacji Krajowego Rejestru Sądowego oraz trybu i sposobu udzielania informacji z Krajowego Rejestru Sądowego i wydawania kopii dokumentów z katalogu, a także struktury udostępnianych informacji o podmiotach wpisanych do Rejestru oraz cech wydruków umożliwiających ich weryfikację z danymi w Rejestrze (Dz. U. Nr 297, poz. 1760). Zdaniem Wojewody przedłożony przez stowarzyszenie – [...] Z. E., R. i I. wydruk komputerowy z KRS nie posiada jednej z cech określonych w ww. rozporządzeniu tj. nie jest zgodny z formą graficzną określoną w załączniku nr [...] do rozporządzenia (§ 9 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia). Wydruk ten nie odpowiada zatem aktualnemu odpisowi z rejestru stowarzyszeń. Ponadto skarżący podniósł, że z akt sprawy nie wynika również, że J. Z. – sekretarz Zarządu Rejonowego ww. Związku w L., była uprawniona do reprezentacji Związku, a tym samym zgłoszenia kandydata na ławnika - T. C.. W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o jej oddalenie, podtrzymując wyjaśnienia złożone Wojewodzie w piśmie z dnia [...] grudnia 2015 r. tj. stwierdzając, że aktualność wpisu Związku w KRS została sprawdzona osobiście przez Zespół. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, (art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718; zwanej w skrócie "p.p.s.a."). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 Prawo o ustroju sądów administracyjnych umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdej uchwały naruszającej prawo. Zakres oceny legalności uchwały rady gminy zakreśla art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który stanowi, że "uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne". Przez sprzeczność taką należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją RP, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02, OTK-A 2003/9/100). Ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści; niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały; naruszenie procedury podjęcia uchwały. Przedmiotem zaskarżonej uchwały Rady Miasta jest wybór ławników. Instytucja ławników jest realizacją przewidzianego w art. 182 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.). prawa udziału obywateli w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości, na zasadach określonych w ustawie. Zgodnie z przepisem art. 4 § 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych ("u.s.p") w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości obywatele biorą udział przez uczestnictwo ławników w rozpoznawaniu spraw przed sądami w pierwszej instancji, chyba że ustawy stanowią inaczej. Przy rozstrzyganiu spraw ławnicy mają równe prawa z sędziami i asesorami sądowymi (art. 4 § 1 u.s.p.). W zakresie orzekania ławnicy są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom (art. 169 § 1 u.s.p.). Wyżej wskazana wysoka pozycja ławników w systemie sprawowania wymiaru sprawiedliwości musi rzutować także na ocenę uchybień w procedurze ich powoływania. Waga proceduralnej poprawności wyboru ławnika przejawia się także w zastrzeżeniu ustawodawcy w art. 167 § 1 pkt 1 u.s.p., że nawet po wyborze ławnika, tj. w czasie trwania kadencji nie powołuje się ławnika do pełnienia obowiązków w przypadku ujawnienia okoliczności, które nie pozwalały na jego wybór. Stosownie do art. 160 § 1 u.s.p., ławników do sądów okręgowych oraz do sądów rejonowych wybierają rady gmin, których obszar jest objęty właściwością tych sądów - w głosowaniu tajnym. Zgodnie z art. 162 § 1 u.s.p. kandydatów na ławników mogą zgłaszać radom gmin m.in. stowarzyszenia, inne organizacje społeczne i zawodowe, zarejestrowane na podstawie przepisów prawa, w terminie do dnia 30 czerwca ostatniego roku kadencji. Do zgłoszenia kandydata na ławnika ustawodawca nakazał dołączyć szereg dokumentów wymienionych w art. 162 § 2 u.s.p., a ponadto do zgłoszenia kandydata na ławnika dokonanego na karcie zgłoszenia przez stowarzyszenie, inną organizację społeczną lub zawodową, zarejestrowaną na podstawie przepisów prawa, nakazał dołączyć również aktualny odpis z Krajowego Rejestru Sądowego albo odpis lub zaświadczenie potwierdzające wpis do innego właściwego rejestru lub ewidencji dotyczące tej organizacji (art. 162 § 3 u.s.p.). W art. 162 § 5 u.s.p. ustawodawca wskazał, że dokumenty wymienione w § 2 pkt 1-4 powinny być opatrzone datą nie wcześniejszą niż trzydzieści dni przed dniem zgłoszenia, a dokumenty wymienione w § 3 nie wcześniejszą niż trzy miesiące przed dniem zgłoszenia. W art. 162 § 10 u.s.p. ustawodawca wskazał na konsekwencje niedochowania wskazanych warunków prawidłowego zgłoszenia kandydatury ławnika. Stwierdził mianowicie, że "zgłoszenia kandydatów, które wpłynęły do rady gminy po upływie terminu, o którym mowa w § 1, a także zgłoszenia, które nie spełniają wymagań formalnych, o których mowa w § 2-5, pozostawia się bez dalszego biegu. Przywrócenie terminu do zgłoszenia kandydatów jest niedopuszczalne. Pozostawienie zgłoszenia bez dalszego biegu rada gminy stwierdza w drodze uchwały." Wynika z tego, że wadliwe zgłoszenie kandydata na ławnika uniemożliwia dalsze rozstrzyganie co do tej kandydatury ("zgłoszenia pozostawia się bez dalszego biegu"). W konsekwencji zatem wybór kandydata na ławnika, którego zgłoszenie nawet nie powinno być poddane pod głosowanie rady gminy należy uznać za istotne naruszenie prawa tj. art. 162 § 10 u.s.p. Słusznie wskazuje skarżący, że taka właśnie sytuacja wystąpiła w przedmiotowej sprawie. Kandydatkę na ławnika T. C. zgłosił [...] Z. E., R. i I.. Do zgłoszenia złożonego w dniu [...] czerwca 2015 r. dołączono kopię pierwszej strony odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego, opatrzonego datą ("stan na dzień") [...] grudnia 2012 r. Dokument ten niewątpliwie nie spełniał zatem wymogu określonego w art. 162 § 5 u.s.p. tj. wymogu, aby był opatrzony datą nie wcześniejszą niż trzy miesiące przed zgłoszeniem. Uchybienie to nie zostało usunięte w terminie do [...] czerwca 2015 r. tj. w nieprzywracalnym terminie do zgłoszenia kandydatów na ławników w kadencji 2016 – 2019. Słusznie przy tym podkreśla skarżący, że złożony dokument trudno w ogóle traktować jako poprawny odpis z Krajowego Rejestru Sądowego, skoro złożona została jedynie pierwsza strona tegoż odpisu, bez danych dotyczących sposobu reprezentacji zgłaszającego stowarzyszenia, co m.in. uniemożliwia weryfikację, czy osoba która podpisała się w pkt 3 części C karty zgłoszenia kandydata na ławnika (T. C.) rzeczywiście jest osobą uprawnioną do reprezentacji podmiotu zgłaszającego tj. [...] Z. E., R. i I.. W przypadku zaś ustalenia, że zgłoszenie nie zostało podpisane przez osobę uprawnioną do reprezentacji stowarzyszenia, nie można uznać, że jest to zgłoszenie stowarzyszenia czy innej organizacji społecznej, a co najwyżej – że jest to zgłoszenie dokonane przez obywatela. W takim zaś przypadku nie wystarczy, że kandydaturę popiera jeden obywatel – ustawodawca wymaga, aby zgłoszenie poparło co najmniej 50 obywateli, których listę należy dołączyć do zgłoszenia (art. 161 §1, art. 161 § 4 u.s.p.). Wbrew stanowisku Rady uchybienia tego nie mógł usunąć powołany przez Radę Zespół do zaopiniowania kandydatów na ławników. Po pierwsze: przepisy prawa nie przewidują, aby Zespół mógł sam, niejako "za" zgłaszającego dokonać czynności usuwającej uchybienie zaistniałe w przedłożonym zgłoszeniu; po drugie – jak wynika z akt sprawy posiedzenie Zespołu miało miejsce [...] października 2015 r. tzn. już po upływie ww. nieprzywracalnego terminu (30 czerwca 2015 r.), w którym winny być złożone prawidłowe tj. pozbawione uchybień zgłoszenia. Oznacza to, że w dniu 21 października w ogóle, nawet z inicjatywy zgłaszającego kandydaturę, nie można było wykonać skutecznie czynności usuwającej zaistniałe uchybienie zgłoszenia. Należy przy tym podkreślić, że działanie Zespołu nie zwalnia Rady z konieczności oceny poprawności formalnej przedłożonych zgłoszeń kandydatów na ławnika. Stosownie do art. 163 § 2 u.s.p., oceny zgłoszeń kandydatów pod względem formalnym oraz oceny kandydatów pod względem spełniania przez nich ustawowych przesłanek wymienionych w art. 158 i 159 u.s.p. dokonuje zespół, powoływany przez radę gminy przed przystąpieniem do wyborów. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że zespół ten pełni wyłącznie funkcję pomocniczą i opiniodawczą. Jest on powołany przede wszystkim do dokonania oceny zgłoszeń kandydatów pod względem formalnym, a więc do sprawdzenia czy zgłoszenia spełniają wymogi określone w ustawie i rozporządzeniu, czy zawierają odpowiednie załączniki, a także czy wpłynęły do rady gminy w ustawowym terminie. Zespół ten powinien ponadto zebrać informacje o kandydatach (w tym informacje przekazane przez organy Policji) potrzebne do ustalenia czy dane osoby spełniają przesłanki materialnoprawne, aby móc pełnić funkcję ławnika. Przepis art. 163 § 2 u.s.p. wyraźnie stanowi, iż kompetencją i zarazem obowiązkiem zespołu jest przedstawienie na sesji rady gminy opinii o zgłoszonych kandydatach, w szczególności w zakresie spełnienia przez nich wymogów określonych w ustawie. Oznacza to, że wszystkie kandydatury na ławników, które zostały zgłoszone radzie gminy powinny być przedstawione na sesji temu organowi, z tym, że zespół opiniodawczy powinien wskazać w swojej opinii, które zgłoszenia kandydatów nie spełniają wymogów formalnych i z jakich względów oraz którzy kandydaci i z jakich powodów - w ocenie zespołu - nie spełniają materialnoprawnych przesłanek określonych w art. 158 i art. 159 ustawy. Jednocześnie jednak podkreślenia wymaga, że stanowiska (opinie) zespołu opiniującego kandydatów na ławników nie wywołują żadnych skutków prawnych, gdyż nie są to uchwały organu właściwego do podejmowania rozstrzygnięć w sprawach dotyczących wyboru ławników (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 4 września 2007 r. sygn. akt II SA/Go 472/07, Lex nr 340127, wyrok NSA z dnia 29 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1067/09, wyrok NSA z dnia 29 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 677/12 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (CBOSA) dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). To rada gminy jest jedynym organem właściwym do dokonania zgodnego z ustawą wyboru ławników, a elementem procedury wyboru jest ocena formalna dokonanych zgłoszeń. Rada gminy jest zatem uprawniona i zobligowana do szczegółowego zweryfikowania stanowiska zespołu w zakresie niespełnienia przez zgłoszenie wymogów formalnych, bowiem to jej uchwała o pozostawieniu zgłoszenia bez dalszego biegu pozbawia kandydata uprawnienia do dalszego udziału w procedurze wyborów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 108/16, publ. CBOSA). Dokonanie wyboru na ławnika osoby, która wskutek braku dokonania przez Radę właściwej kontroli przedłożonych zgłoszeń, została zgłoszona w sposób wadliwy, z uchybieniem wymogów ustawowych, jest istotnym naruszeniem prawa. Ze względu na powyższe, stwierdzając, że zaskarżona uchwała w części tj. w zakresie, w jakim dokonano wyboru na ławnika T. C. (§ 1 pkt 1) podpunkt 1. uchwały) została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.