II OSK 122/17

Dnia 11 grudnia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 września 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 64/16 w sprawie ze skargi P. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 września 2016 r. sygn. II SA/Gd 64/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę [...]na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2015 r. znak: [...].utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] września 2015 r., którą organ w wyniku wznowienia postępowania na wniosek [...]odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] października 2014 r. znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany, w tym projekt zagospodarowania trenu dla całego zamierzenia inwestycyjnego - zespołu budynków wielorodzinnych przy ul[...] i udzielającej inwestorowi [...]pozwolenia na budowę zespołu sześciu budynków wielorodzinnych (osiedla mieszkaniowego) i zagospodarowania terenu dla I etapu inwestycji wraz z infrastrukturą techniczną - murami oporowymi, ogrodzeniem, instalacją teletechniczną, kanalizacją deszczową, sanitarną, wodociągową, ciepłowniczą i elektryczną wraz z oświetlaniem terenu oraz wewnętrznym układem drogowym na działkach nr [...] ze względu na niestwierdzenie wystąpienia w sprawie przesłanki wznowienia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył [...], zaskarżając go w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego, tj.: (a) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane oraz art. 61a k.p.a. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że skarżący nie posiada przymiotu strony postępowania zarówno w postępowaniu wznowieniowym, jak i w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę ww. osiedla, gdy tymczasem przymiot ten wynika w szczególności z: (i) norm prawa materialnego określonych poniżej, a bezpośrednio wskazujących na jego indywidualny interes prawny; (ii) samego faktu merytorycznego rozpatrzenia sytuacji prawnej skarżącego oraz jego praw w ramach postępowania wznowieniowego prowadzonego przez Prezydenta Miasta Gdyni oraz w ramach postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności; (iii) faktu uznania przez Prezydenta Miasta Gdyni w decyzji z dnia [...] września 2015 r., iż w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji znajduje się blok nr [...], w którym znajduje się lokal nr [...]stanowiący własność skarżącego i w którym jest on współwłaścicielem części wspólnych; (iv) działalności organu - Prezydenta Miasta Gdyni, który m.in. - działając w oparciu o art. 10 k.p.a. odnoszący się do praw strony - zawiadomił skarżącego o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, uznając go tym samym za stronę ww. postępowań; (b) art. 78 Konstytucji RP w zw. z art. 10 k.p.a. oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2015 r. poz. 1892 ze zm.) poprzez: (i) błędne przyjęcie, że wspólnota reprezentowana przez zarząd miała prawo reprezentować skarżącego w ramach postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, podczas gdy może ona to czynić wyłącznie w zakresie nieruchomości wspólnej, a nie lokalu odrębnego stanowiącego jego własność; (ii) błędne uznanie, iż w ramach postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę interes skarżącego był reprezentowany przez zarząd wspólnoty mieszkaniowej, gdy tymczasem zarząd ten faktycznie nie reprezentował skarżącego, a tym samym został on pozbawiony prawa do ochrony jego interesów oraz zaskarżania wydawanych w ramach postępowania orzeczeń; (iii) nieustalenie, czy zarząd wspólnoty podejmował jakiekolwiek czynności zmierzające do ochrony praw członków wspólnoty, w tym skarżącego; (c) art. 6 ustawy o własności lokali poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że wspólnota mieszkaniowa należy do podmiotów wymienionych w ww. przepisie jako strona postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, choć nie jest ona ani właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym, czy zarządcą nieruchomości, o których mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, (d) art. 22 ust. 1 ustawy o własności lokali poprzez ustalenie, że wspólnota mieszkaniowa miała prawo reprezentować jej członków w postępowaniu dotyczącym usytuowania obiektu na sąsiedniej nieruchomości, gdy tymczasem reprezentacja taka powinna być zakwalifikowana jako czynność przekraczająca zwykły zarząd, dlatego też o toczącym się postępowaniu powinni zostać poinformowani wszyscy właściciele lokali; (e) § 11 ust. 1 i 2, § 13, § 29, § 30, § 34, § 36 oraz § 323 § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez nieuwzględnienie interesu prawnego skarżącego w wyniku dopuszczenia do budowy obiektu oddziałującego na nieruchomość stanowiącą jego własność; (f) art. 64 ust. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa skarżącego do ochrony przysługującego mu prawa własności; 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 i 80 k.p.a. - poprzez: (a) nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącego, w szczególności poprzez nierozpatrzenie zarzutów zawartych w skardze i niewyjaśnienie okoliczności rzekomej reprezentacji osoby skarżącego przez wspólnotę mieszkaniową (jej zarząd), która w rzeczywistości nie podjęta żadnych czynności na zewnątrz (wobec Prezydenta Miasta Gdyni) czy wewnątrz (wobec członków wspólnoty) celem poinformowania o postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę oraz prawach członków wspólnoty w tym zakresie; (b) wybiórcze odniesienie się do zarzutów przedstawionych w skardze. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] wniosła o jej oddalenie jako nieposiadającej usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu. Stosownie do art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 658), uzasadnienie sporządzanego przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Oznacza to, że sporządzone przez Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnienie wyroku może zostać zawężone wyłącznie do oceny tych aspektów prawnych, które świadczą o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, z którego to uprawnienia Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie postanowił skorzystać. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jednocześnie zauważyć, że dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej, albowiem w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Nie można podzielić stanowiska wnoszącego skargę kasacyjną odnośnie do naruszenia przez Sąd I instancji art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane oraz art. 61a k.p.a., albowiem argumenty, które miałyby to stanowisko wspierać należy uznać za całkowicie chybione. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że zdaniem skarżącego Sąd nie dostrzegł naruszenia przez Prezydenta Miasta Gdyni art. 61a k.p.a. (w formie jego niezastosowania), niemniej brak jest szerszego wyjaśnienia, w jaki sposób norma zawarta w ww. przepisie z uwagi na swoją treść miałaby podlegać w sprawie zastosowaniu. Wskazany przepis statuuje zasadę, zgodnie z którą w sytuacji, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W kontrolowanym postępowaniu skarżący wystąpił z żądaniem wznowienia postępowania, które mając za swoją podstawę art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., skutkowało wydaniem postanowienia z dnia [...] lutego 2015 r. wznawiającego postępowanie zakończone ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] października 2014 r. Skoro zatem organ orzekł o wszczęciu postępowania nadzwyczajnego, trafnie stwierdzając, że zasadność wysuniętego przez skarżącego zarzutu pominięcia w postępowaniu zwykłym powinna zostać ustalona w toku postępowania jurysdykcyjnego, to twierdzenie, że tenże organ równocześnie nie zastosował art. 61a k.p.a. jest oczywiście niezrozumiałe, gdyż pomija treść wskazanego przepisu stanowiącego podstawę odmowy wszczęcia postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania zasadnie wywodzi, że powoływanie w kontekście art. 61a k.p.a. dodatkowego argumentu, iż skarżący zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. został pouczony o możliwości zapoznania się z aktami postępowania "jako strona" nie stanowiło o podzieleniu przez Prezydenta Miasta Gdyni zastrzeżeń skarżącego odnośnie do jego pominięcia w postępowaniu, czy też nie było wyrazem zaistnienia określonej sprzeczności w wydanej decyzji z dnia [...] września 2015 r., albowiem skarżącemu bezsprzecznie przysługiwał status strony postępowania w sprawie wznowienia, co jednakże pozostawało całkowicie odrębnym zagadnieniem względem udziału skarżącego w postępowaniu w sprawie wydanego pozwolenia na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w kontrolowanym postępowaniu podstawę oceny przysługującej skarżącemu legitymacji do udziału w postępowaniu, jak prawidłowo przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny, stanowił art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Całkowicie nietrafne pozostają natomiast te argumenty skarżącego, które wskazując na literalne brzmienie powyższego przepisu, sprzeciw względem zastosowania przez organy orzekające w sprawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oparł na ustawowym rozróżnieniu rozstrzygnięcia dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego oraz rozstrzygnięcia udzielającego pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącego, postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego nie jest postępowaniem w sprawie pozwolenia na budowę i w związku z tym nie może mieć do niego zastosowania regulacja szczególna zawarta w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Formułując taki pogląd, skarżący nie wyjaśnił jednakże powodów akcentowania wskazanej odrębności w niniejszej sprawie, uwzględniając, że wznowieniu podlegało postępowanie, w którym Prezydent Miasta Gdyni decyzją z dnia [...] października 2014 r. nie tylko zatwierdził projekt budowlany, ale również udzielił inwestorowi [...]wnioskowanego pozwolenia na budowę. Kwestionowana decyzja nie stanowiła decyzji, o której mowa w art. 34 ust. 5 Prawa budowlanego, stąd Naczelny Sąd Administracyjny, abstrahując od poprawności przytoczonego wnioskowania, co do którego można mieć uzasadnione zastrzeżenia, pozostawił go poza merytoryczną częścią rozważań. Nie można podzielić stawianego Sądowi I instancji zarzutu w zakresie, w jakim wadliwość zaskarżonego wyroku wiąże on z naruszeniem przez Sąd przepisów ustawy o własności lokali w powiązaniu z odpowiednimi przepisami Prawa budowlanego oraz art. 64 ust. 2 oraz art. 78 Konstytucji. Należy przypomnieć, że w zaskarżonym wyroku Sąd zgodził się z poglądem organu orzekającego, iż budynek mieszkalny, w którym znajduje się lokal skarżącego, pozostaje w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, przez co [...] powinna być stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę spornej inwestycji, co jednakże nie rozciąga się na sytuację prawną skarżącego, ponieważ jego udział - jako strony działającej odrębnie od Wspólnoty - uzależniony jest od wykazania własnego, indywidualnego interesu prawnego. Stanowisko to Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną w pełni akceptuje, mając na uwadze, że odpowiada ono przepisom ustawy o własności lokali, a ponadto znajduje potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie tego Sądu, w którym zwraca się uwagę na to, że jeśli liczba lokali jest większa niż siedem, wspólnota mieszkaniowa jest reprezentowana na zewnątrz przez zarząd wybrany przez właścicieli lokali (art. 20 ust. 1 ustawy o własności lokali), który ma uprawnienie do jej reprezentowania w stosunkach zewnętrznych, odnoszących się do nieruchomości wspólnej i w sprawach tego rodzaju interes właścicieli poszczególnych lokali chroniony jest przez wspólnotę mieszkaniową, która to występuje wówczas w postępowaniu administracyjnym jako strona (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2017 r. sygn. II OSK 671/15). Niesporne pozostaje, że członek wspólnoty mieszkaniowej, jeżeli wykaże swój indywidualny, własny interes prawny, może wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której co do zasady występuje wspólnota. Dla wykazania takiego interesu prawnego konieczne jest jednakże wykazanie przez właściciela lokalu, że doszło do negatywnego oddziaływania na jego nieruchomość lokalową poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, co każe jego sytuację prawną wyodrębnić od sytuacji wszystkich innych właścicieli lokali w budynku (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2018 r. sygn. II OSK 2266/16; wyrok NSA z dnia 10 października 2017 r. sygn. II OSK 295/16). W wyroku z dnia 10 października 2018 r. sygn. II OSK 1428/16 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie przy tym przyjął, że warunkiem uznania podmiotu posiadającego odrębną własność lokalu za stronę postępowania jest wykazanie, że planowana inwestycja będzie wpływać na konkretny lokal oraz godzić w uprawnienia dotyczące korzystania z niego. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że interes prawny właściciela powinien dawać się w niezbędnym zakresie zindywidualizować. Powyższe oddziaływanie na nieruchomość zasadniczo nie powinno zatem odnosić się do okoliczności uzasadniających przyznanie legitymacji wspólnocie mieszkaniowej. Dlatego też uwarunkowania związane z oddziaływaniem projektowanej inwestycji – jeżeli miałyby stanowić podstawę przyznania odrębnego statusu strony właścicielowi - powinny przedmiotowo dotyczyć nie tyle części wspólnych budynku, ile wyłącznie lokalu stanowiącego odrębną własność. Patrząc przez ten pryzmat na zaskarżoną decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2015 r., Sąd I instancji słusznie uznał, że zasadna była odmowa uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Gdyni ze względu na niepotwierdzenie wystąpienia w sprawie przesłanki wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie miał podstaw, by, po pierwsze, za źródło indywidualnego interesu prawnego skarżącego uznać powoływane przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jeżeli nie budzi wątpliwości to, że kreowane przez te przepisy wymagania prawne, dotycząc sytuacji prawnej [...], skutkowały jej udziałem w postępowaniu, przy czym skarżący nie wykazał, by konkretne rozwiązania projektowe wywierały niekorzystne oddziaływanie na należący do niego lokal mieszkalny z pominięciem innych lokali i części wspólnych budynku nr [...]. Po drugie, Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje podstaw, by można było powiązać legitymację skarżącego do samodzielnego udziału w postępowaniu z oceną sposobu jego reprezentacji w tym postępowaniu przez [...]. Akcentowanie przez skarżącego, że wskutek bierności Wspólnoty nie miał on wpływu na sposób jej działania, co doprowadziło między innymi do niezaskarżenia wydanego pozwolenia na budowę pozostaje bez związku z rozważanym zagadnieniem, które koncentruje się na ustaleniu indywidualnego interesu prawnego skarżącego i jego zaistnienia nie można wiązać z subiektywnymi ocenami i nastawieniem do rzetelności wykonywania obowiązków przez organy wewnętrze Wspólnoty, której skarżący jest członkiem. Z tego względu stawiany Sądowi zarzut nieustalenia tego, czy zarząd Wspólnoty podejmował jakiekolwiek czynności zmierzające do ochrony praw jej członków, w tym skarżącego musi zostać odrzucony. Po trzecie wreszcie, rozpoznawana sprawa, czego konsekwentnie nie dostrzega skarżący, była prowadzona w trybie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną (rozdział 12 Dział II k.p.a.) i jej załatwienie co do istoty wiązało się z koniecznością ustalenia, czy wniosek wszczynający postępowanie oparty na zarzucie pominięcia skarżącego w postępowaniu, pomimo przysługującego mu indywidualnego interesu prawnego, był zasadny. Taki zakres ustaleń wynika z treści art. 149 § 2 k.p.a., zgodnie z którym postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Jeżeli się zatem uwzględni, że wniesiony przez skarżącego środek prawny miał na celu wykazanie, że udział [...]w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] października 2014 r. nie znosił wymagania wyrażającego się w obowiązku dopuszczenia do udziału w nim również skarżącego, a jednocześnie przedmiot niezbędnych ustaleń dokonywanych w sprawie był zawężony przez treść przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to powstaje wątpliwość jakie względy miałyby stać za podnoszoną przez wnoszącego skargę kasacyjną potrzebą przesądzenia w niniejszym postępowaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny tego, czy czynności związane z reprezentacją Wspólnoty w postępowaniu prowadzonym w trybie zwyczajnym miały charakter czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu. Skarżący stoi na stanowisku, że Sąd I instancji nie dostrzegł tego, że Wspólnota nie była właściwie reprezentowana w postępowaniu, niemniej kwestia ta pozostaje zagadnieniem wykraczającym poza przedmiot postępowania i jako taka nie może mieć znaczenia dla kierunku rozstrzygnięcia podejmowanego w niniejszym postępowaniu. W odniesieniu do podniesionego wyżej problemu Naczelny Sąd Administracyjny zauważa jedynie, że w dotychczasowym orzecznictwie Sąd ten przyjmował, iż wniesienia przez wspólnotę mieszkaniową odwołania od decyzji udzielającej innemu podmiotowi pozwolenia na budowę obiektu budowlanego w sąsiedztwie nieruchomości wspólnej - jako formy dochodzenia ochrony prawa przysługującego właścicielom - nie można uznać za czynność przekraczającą zwykły zarząd (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2015 r. sygn. II OSK 2489/13). Powyższe względy decydowały o tym, że w sprawie nie doszło do naruszenia przez Sąd powołanych w podstawie skargi kasacyjnej przepisów postępowania. W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.