II GSK 191/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Śląskiej Okręgowej Izby Aptekarskiej z siedzibą w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 1442/16 w sprawie ze skargi Śląskiej Okręgowej Izby Aptekarskiej z siedzibą w Katowicach na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 24 maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz Śląskiej Okręgowej Izby Aptekarskiej z siedzibą w Katowicach 560 (pięćset sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 22 września 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 1442/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Śląskiej Okręgowej Izby Aptekarskiej z siedzibą w Katowicach na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 24 maja 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Rada Śląskiej Izby Aptekarskiej uchwałą z dnia 12 maja 2015 r. zwróciła się do Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego Katowicach (dalej:WIF) o dopuszczenie do udziału na prawach strony w postępowaniu o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "A. Z." sp. z o.o. z siedzibą w P., na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., co, jak podała, uzasadnione jest ważnym interesem członków Izby Aptekarskiej w Katowicach oraz pacjentów oraz ważnym interesem społecznym, a ustawowe (statutowe) cele działania Izby dają podstawę do złożenia wniosku w powyższym zakresie. W uzasadnieniu wniosku Izba Aptekarska podniosła, że jej udział w postępowaniu o wydanie ww. zezwolenia na prawach strony uzasadnia treść art. 29 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (Dz.U. z 2014 r. poz. 1429 ze zm., dalej u.i.a.) Jej zdaniem, łamanie przez przedsiębiorców prowadzących apteki zakazu prowadzenia na terenie województwa więcej niż 1% aptek ogólnodostępnych, ma wpływ na ochronę zdrowia publicznego poprzez próby monopolizowania rynku detalicznej sprzedaży leków, czemu w interesie pacjentów przeciwny jest ustawodawca. Izba Aptekarska podniosła, że zawód farmaceuty powinien być wykonywany zgodnie z przepisami prawa, w tym również w zakresie przestrzegania zakazu koncentracji powyżej 1% aptek, w związku z nakazem najwyższej ochrony "szczególnych konsumentów" jakimi są pacjenci, a ustawowe obowiązki nałożone na farmaceutów powinny być przez nich wykonywane rzetelnie. Ponadto samorząd aptekarzy sprawuje pieczę i nadzór nad prawidłowym wykonywaniem zawodu nie tylko przez wszystkich farmaceutów ogółem, ale też konkretnych farmaceutów, a zdaniem Izby Aptekarskiej, nie można zmuszać farmaceuty do kierowania apteką i organizowania jej pracy w sytuacji, gdy podmiot – właściciel apteki łamie prawo lub istnieje podejrzenie takiego łamania prawa. Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w Katowicach postanowieniem z dnia 25 maja 2015 r. odmówił Izbie Aptekarskiej dopuszczenia do udziału na prawach strony w postępowaniu dotyczącym wydania zezwolenia na prowadzenie ww. apteki ogólnodostępnej. Stwierdził w szczególności, że w złożonym przez Izbę Aptekarską wniosku nie została wykazana przesłanka dopuszczenia do postępowania, dotycząca celów statutowych Izby jako organizacji społecznej. WIF w dniu 1 czerwca 2015 r. udzielił wskazanemu na wstępie przedsiębiorcy zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "A. Z.". Po rozpoznaniu zażalenia Izby Aptekarskiej Główny Inspektor Farmaceutyczny (dalej: GIF) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Główny Inspektor Farmaceutyczny powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdził, że Izba Aptekarska nie ma interesu prawnego w uczestnictwie w postępowaniu o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki. GIF podał, że, w orzecznictwie tym, wskazując na przepisy art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 u.i.a., podkreślano, że izby aptekarskie nie mogą występować w podwójnym charakterze – jako organ współdziałający w wydawaniu zezwolenia na prowadzenia apteki i jako strona tego postępowania. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że zadaniem samorządu aptekarskiego wyrażonym w art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 u.i.a. jest wydawanie opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek lub hurtowni. Sąd I instancji podniósł, że postępowanie do którego skarżąca chciała przystąpić toczyło się w sprawie z wniosku przedsiębiorcy A. Z. sp. z o.o. z siedzibą w Piekarach Śląskich o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "A. Z.", zlokalizowanej w D., przy ul. L., a nie w sprawie dotyczącej sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu farmaceuty, co niejako stanowiło argument skarżącej w przedmiocie dostępu do postępowania dotyczącego wymienionego zezwolenia. Sąd wskazał, że przepisy proceduralne określają rolę okręgowej rady aptekarskiej w zakresie wyrażania opinii w sprawie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej jako organu współdziałającego, który uczestniczy jedynie w postępowaniu zmierzającym do załatwienia wniosku podmiotu zamierzającego prowadzić aptekę. W związku z tym organ samorządu aptekarskiego nie jest organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej. Wyrażając opinię w formie uchwały, nie rozstrzyga o istocie sprawy ani nie kończy jej w instancji administracyjnej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma w istocie swojej charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwianej przez inny organ w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że ani przedmiot tego postępowania, ani też rozstrzygnięcia w nim podjęte nie mają samodzielnego bytu prawnego. W ocenie Sądu, organy inspekcji farmaceutycznej zasadnie uznały brak podstaw dopuszczenia skarżącej do udziału w postępowaniu o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki podmiotowi wskazanemu w udzielonym zezwoleniu. Sąd wskazał, że skarżąca nie mogłaby brać udziału jako strona w postępowaniu, w którym wydawała opinię, bowiem w istocie występowałaby w podwójnej roli, a mianowicie jako organ opiniujący oraz jako strona tego postępowania. Także mając na uwadze fakt, że wydanie zezwolenia dotyczy wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia apteki ogólnodostępnej, nie daje organowi samorządu aptekarskiego uprawnienia do uczestniczenia w tym postępowaniu jako jego strona lub jako organ współdecydujący. Organy samorządu aptekarskiego nie są upoważnione ani w trybie ustawy – Prawo farmaceutyczne, ani na podstawie ustawy o izbach aptekarskich, lub w oparciu o swoje cele statutowe, do udzielania zezwoleń na wykonywanie działalności gospodarczej w tym w zakresie prowadzenia aptek ogólnodostępnych. Uprawnienie odnoszące się do prowadzenia działalności gospodarczej zawarte w art. 7 ust. 2 pkt 13 ustawy o izbach aptekarskich dotyczy prowadzenia działalności wydawniczej i zarządzania majątkiem izby, nie zaś do udzielania zezwolenia na prowadzenie przez podmiot trzeci apteki ogólnodostępnej. Uczestniczenia na prawach strony w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki nie uzasadnia także obrona interesów farmaceutów zrzeszonych w Izbie Aptekarskiej, jak i obrona interesów zawodu aptekarza. Żaden bowiem przepis ustawy – Prawo farmaceutyczne lub ustawy o izbach aptekarskich nie wymaga oceny przez organy samorządu zawodowego aptekarzy zdolności prawnej podmiotu ubiegającego się o zezwolenie ani też celowości podejmowania takiej działalności przez podmiot wnioskujący o wydanie zezwolenia. Z powyższych względów skargę, jako nieuzasadnioną, Sąd oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze. zm., dalej jako p.p.s.a.). Powyższy wyrok skarżąca zaskarżyła w całości skarga kasacyjną i wniosła o jego uchylenie i dopuszczenie Izby Aptekarskiej do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. w sprawie o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "Z." w D., ul. L. ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: 1. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 31 § 1 ust. 2 k.p.a. w zakresie prawa Śląskiej Izby Aptekarskiej do wzięcia udziału w postępowaniu o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "Z." w D., ul. L.; 2. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 106 k.p.a. w zakresie przeszkody współdziałania Śląskiej Izby Aptekarskiej przy stosowaniu art. 31 § 1 ust. 2 k.p.a. dopuszczenia do postępowania na prawach strony. 3. prawa procesowego poprzez sporządzenie błędnego uzasadnienia, niespójnego logicznie uzasadnienia oraz przyjęcia błędnej oceny prawnej, co doprowadziło do niezgodnego z prawem rozstrzygnięcia sprawy art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 7 k.p.a. w związku z art. 8 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, z przyczyn określonych w § 2 powołanego artykułu. W rozpoznanej sprawie nie zaistniały przesłanki nieważności pierwszoinstancyjnego postępowania sądowego wymienione w punktach 1-6 art. 183 § 2 p.p.s.a. Kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku ogranicza się zatem do oceny czy narusza on przepisy wskazane w zarzutach postawionych Sądowi I instancji. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie jest ona pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności ustosunkowania się wymagał zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. jako najdalej idący z punktu widzenia konsekwencji procesowych związanych z ewentualnym stwierdzeniem jego zasadności. W powołanym przepisie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawodawca określił niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, czyli: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, a w razie kontroli instancyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., II FSK 1301/10). Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie przyjmuje w swym orzecznictwie, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. o sygn. akt II FPS 8/09, publ. ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy skarżąca kasacyjnie wskazała na przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., w związku z art. 7 i 8 k.p.a. wyjaśniając w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że uzasadnienie wyroku jest niespójne logicznie i błędne. Zarzut ten Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadniony. Ponieważ przedmiotem kontroli sądowoadministarcyjnej było postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego w przedmiocie odmowy dopuszczenia Śląskiej Izby Aptekarskiej do postępowania administracyjnego na prawach strony, Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien był ocenić, czy organy inspekcji farmaceutycznej, odmawiając Izbie Aptekarskiej tego dopuszczenia do udziału w postępowaniu prawidłowo uznały, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak wynika wprost z brzmienia przepisu art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. organizacja społeczna może brać udział w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: postępowanie administracyjne nie dotyczy praw i obowiązków organizacji społecznej lecz praw i obowiązków innej osoby, czyli strony (stron) tego postępowania, jest to uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej, przemawia za tym interes społeczny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zapadłego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia o oddaleniu skargi nie zawiera argumentacji odnoszącej się do oceny spełnienia lub nie spełnienia powyższych przesłanek przez Izbę Aptekarską. Zawarte w uzasadnieniu wyroku stwierdzenia, odnoszące się do braku możliwości uczestniczenia przez Izbę Aptekarską w postępowaniu o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki jako jego strona lub jako organ współdecydujący nie ma związku z kontrolowanym postępowaniem, które dotyczyło możliwości dopuszczenia Izby Aptekarskiej do postępowania na prawach strony, a nie możliwości występowania przez nią w postępowaniu w charakterze strony lub jako organ współdziałający. Podobnie nie mają związku z rozpoznaną sprawą również wyjaśnienia dotyczące kwestii oczywistej, że organy samorządu aptekarskiego nie są upoważnione do udzielania zezwoleń na wykonywanie działalności gospodarczej w tym w zakresie prowadzenia aptek ogólnodostępnych. Nie można uznać za wystarczające uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia, stwierdzenia, że "uczestniczenia na prawach strony w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki nie uzasadnia także obrona interesów farmaceutów zrzeszonych w Izbie Aptekarskiej, jak i obrona interesów zawodu aptekarza, ponieważ żaden przepis ustawy Prawo farmaceutyczne lub ustawy o izbach aptekarskich nie wymaga oceny przez organy samorządu zawodowego aptekarzy zdolności prawnej podmiotu ubiegającego się o zezwolenie ani też celowości podejmowania takiej działalności przez podmiot wnioskujący o wydanie zezwolenia." Wobec braku odniesienia się przez Sąd I instancji do dokonanej w zaskarżonym postanowieniu oceny braku spełnienia przez Izbę Aptekarską przesłanek z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżony wyrok nie poddaje się w tym zakresie kontroli instancyjnej. Uzasadniony jest też sformułowany w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 106 k.p.a. Okoliczność, że organ izby aptekarskiej na mocy art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 ust. 5 u.i.a. może wydawać w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki opinie, nie uniemożliwia temu organowi występowania z wnioskiem o dopuszczenie do udziału na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepisy dotyczące postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej nie obligują wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego do współdziałania w trybie art. 106 § 1 k.p.a. z samorządem aptekarskim. Wydanie decyzji w sprawie udzielenia/cofnięcia zezwolenia na prowadzenia apteki ogólnodostępnej nie jest uzależnione od uprzedniego wyrażenia przez właściwą okręgową radę aptekarską opinii, o jakiej mowa w art. 7 ust. 2 pkt 7 u.i.a. (por. wyroki NSA: z 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 4591/16; z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 4920/16; z 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 153/16; z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 4920/16, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Według przepisu art. 99 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r., poz. 271) udzielenie, odmowa udzielenia, zmiana, cofnięcie lub stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki należy do wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego. Przepis ten nie wskazuje na bezpośredni i obligatoryjny obowiązek inspektora farmaceutycznego do zasięgania opinii samorządu aptekarskiego. Obowiązek taki nie wynika również z przepisów u.i.a.- jej art. 7 ust. 2 i art. 29 pkt 5. W art. 7 ust. 2 u.i.a. zostały wskazane przykładowe sposoby realizacji zadań samorządu aptekarskiego wyszczególnione w art. 7 ust. 1 tego aktu (por. wyroki NSA: z 11 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 4641/16; z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 4920/16; z 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 3423, z 9 sierpnia 2017 r., sygn. akt II GSK 2640/15; z 17 października 2018 r., sygn. akt II GSK 4607/16). Przewidziane w u.i.a. uprawnienie samorządu aptekarskiego do wydawania opinii w sprawach wydawania i cofania zezwoleń na prowadzenie aptek jest jedną z form sprawowania przez samorząd pieczy nad należytym prowadzeniem apteki. Samorząd aptekarski może zatem (a niekiedy nawet powinien) korzystać ze wspomnianego uprawnienia - poprzez formułowanie stosownych opinii z własnej inicjatywy, bądź na prośbę organu administracji prowadzącego postepowanie. Należy zauważyć, że wspomniana opinia to jeden z dowodów w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a., podlega ocenie na zasadach ogólnych wynikających z art. 7, art. 10, art. 77 § 1 i art. 81 k.p.a., ale nie jest elementem obligatoryjnym w sprawie dotyczącej cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej (por. wyrok NSA z 11 września 2018 r., sygn. akt II GSK 2926/16). Przy tak ukształtowanym charakterze opinii wydawanej przez organ samorządu aptekarskiego na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 ust. 5 u.i.a. w zw. z art. 99 ust. 2 ustawy Prawo farmaceutyczne nie można mówić o współdziałaniu organów eliminującym możliwość dopuszczenia do udziału organów samorządu aptekarskiego w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za usprawiedliwioną i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie weźmie pod uwagę powyższe stanowisko NSA. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a, w zw. z ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).