VI SA/Wa 1442/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Andrzej Wieczorek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 września 2016 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej z siedzibą w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu oddala skargę w całości. Główny Inspektor Farmaceutyczny (dalej GIF) postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r., na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 115 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze zm.; dalej "Pf.") oraz art. 144 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 31 § 1 pkt 1 Kpa., utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] (dalej WIF) z dnia [...] maja 2015 r. w przedmiocie odmowy dopuszczenia Okręgowej Izby Aptekarskiej w [...] (dalej Izba Aptekarska) do udziału w postępowaniu z wniosku przedsiębiorcy [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "[...]", zlokalizowanej w [...], przy ul. [...]. Postanowienie GIF wydano w następującym stanie sprawy. Rada [...] Izby Aptekarskiej uchwałą z dnia [...] maja 2015 r. zwróciła się do Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego o dopuszczenie do udziału na prawach strony w postępowaniu o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "[...]" w ww. lokalizacji, na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 Kpa., co, jak podała, uzasadnione jest ważnym interesem członków Izby Aptekarskiej w [...] oraz pacjentów oraz ważnym interesem społecznym, a ustawowe (statutowe) cele działania Izby dają podstawę do złożenia wniosku w powyższym zakresie. W uzasadnieniu wniosku Izba Aptekarska podniosła, że jej udział w postępowaniu o wydanie ww. zezwolenia na prawach strony uzasadnia treść art. 29 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (Dz.U. z 2014 r. poz. 1429 ze zm.). Jej zdaniem, łamanie przez przedsiębiorców prowadzących apteki zakazu prowadzenia na terenie województwa więcej niż 1% aptek ogólnodostępnych, ma wpływ na ochronę zdrowia publicznego poprzez próby monopolizowania rynku detalicznej sprzedaży leków, czemu w interesie pacjentów przeciwny jest ustawodawca. Izba Aptekarska podniosła, że zawód farmaceuty powinien być wykonywany zgodnie z przepisami prawa, w tym również w zakresie przestrzegania zakazu koncentracji powyżej 1% aptek, w związku z nakazem najwyższej ochrony "szczególnych konsumentów" jakimi są pacjenci, a ustawowe obowiązki nałożone na farmaceutów powinny być przez nich wykonywane rzetelnie. Ponadto samorząd aptekarzy sprawuje pieczę i nadzór nad prawidłowym wykonywaniem zawodu nie tylko przez wszystkich farmaceutów ogółem, ale też konkretnych farmaceutów, a zdaniem Izby Aptekarskiej, nie można zmuszać farmaceuty do kierowania apteką i organizowania jej pracy w sytuacji, gdy podmiot – właściciel apteki łamie prawo lub istnieje podejrzenie takiego łamania prawa. Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. odmówił Izbie Aptekarskiej dopuszczenia do udziału na prawach strony w postępowaniu dotyczącym wydania zezwolenia na prowadzenie ww. apteki ogólnodostępnej. Stwierdził w szczególności, że w złożonym przez Izbę Aptekarską wniosku nie została wykazana przesłanka dopuszczenia do postępowania, dotycząca celów statutowych Izby jako organizacji społecznej. We wniosku wskazano jedynie, że udział Izby Aptekarskiej w postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia uzasadniony jest przepisem art. 29 ustawy o izbach aptekarskich. Jak podał WIF, Izba w swoim wniosku wskazała na sprawowanie przez samorząd aptekarzy pieczy i nadzoru nad wykonywaniem zawodu farmaceuty, jednak nie określiła na czym miałoby polegać wykonanie ww. zadań w toku postępowania administracyjnego, toczącego się w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki na rzecz przedsiębiorcy – podmiotu, nie będącego farmaceutą. WIF stwierdził, że prowadzone w powyższym zakresie postępowanie nie ma związku ze sprawowaniem pieczy i nadzorem nad wykonywaniem zawodu farmaceuty lub oceną sposobu wykonywania przez farmaceutę zawodu. WIF podał również, że interes społeczny wskazywany przez Izbą Aptekarską we wniosku jako interes pacjentów oraz interes farmaceutów, członków izby aptekarskiej, nie stanowi interesu społecznego uzasadniającego dopuszczenie tej Izby do postępowania. Nadto WIF wskazał, że uwzględnieniu wniosku Izby Aptekarskiej o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sprzeciwia się również treść art. 106 Kpa. Stwierdził, że skoro zwrócił się do Izby jako do "innego organu" w rozumieniu tego przepisu, o wyrażenie opinii w sprawie, to ten "inny organ" zajmujący już stanowisko w sprawie, nie może równocześnie być stroną tego postępowania. WIF w dniu [...] czerwca 2015 r. udzielił wskazanemu na wstępie przedsiębiorcy zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "[...]". Izba Aptekarska pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. wniosła zażalenie na ww. postanowienie z wnioskiem o uchylenie tego postanowienia, ze względu, jak podała, na naruszenie art. 31 § 1 pkt 1 Kpa., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, alternatywnie o przekazanie do ponownego rozpoznania przez WIF. Stwierdziła, że WIF winien wszcząć postępowanie z urzędu, gdyż działanie określone wnioskiem może stanowić próbę obejścia prawa. Wniosła o ukaranie sprawcy czynu wskazanego w wezwaniu Izby Aptekarskiej. Zdaniem Izby Aptekarskiej, łamanie przez przedsiębiorców prowadzących apteki zakazu z art. 99 ust. 3 Pf. ma wpływ na ochronę zdrowia publicznego. Zawód farmaceuty powinien być wykonywany zgodnie z przepisami prawa, w tym również w zakresie przestrzegania przepisów antykoncentracyjnych, w związku z nakazem najwyższej ochrony "szczególnych konsumentów", jakimi są pacjenci, a ustawowe obowiązki nałożone na farmaceutów powinny być przez nich wykonywane rzetelnie, pod rygorem odpowiedzialności zawodowej. W ocenie Izby Aptekarskiej, jej statutowe cele przesądzają o tym, że udział samorządu w niniejszym postępowaniu jest uzasadniony. Wymienionym na wstępie postanowieniem Główny Inspektor Farmaceutyczny utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Główny Inspektor Farmaceutyczny powołując się na wymieniane orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdził, że Izba Aptekarska nie ma interesu prawnego w uczestnictwie w postępowaniu o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki. Jak podał GIF, w orzecznictwie tym, wskazując na przepisy art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich, podkreślano, że izby aptekarskie nie mogą również występować w podwójnym charakterze – jako organ współdziałający w wydawaniu zezwolenia na prowadzenia apteki i jako strona tego postępowania. GIF podkreślił, że "podwójna" rola organów samorządu aptekarskiego pozostaje nie do pogodzenia. Izba nie może występować zarazem jako uczestnik postępowania administracyjnego i zewnętrzny podmiot, opiniujący wniosek przedsiębiorcy o udzielenie zezwolenia. Izba Aptekarska (dalej skarżąca) powyższe postanowienie GIF uczyniła przedmiotem skargi. Wydanemu postanowieniu zarzuciła naruszenie prawa procesowego w postaci pominięcia art. 31 § 1 pkt 1 Kpa. i nierozpatrzenie przez GIF wniosku o dopuszczenie jej na prawach strony do postępowania prowadzonego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki, poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie (art. 77 i art. 80 Kpa.) oraz naruszenie zasad praworządności, rzetelności i zaufania obywateli do organów państwowych i brak uwzględnienia istotnego interesu społecznego. Skarżąca postawiła nadto zarzut naruszenia art. 107 w związku z art. 126 Kpa., poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób niespójny bez wskazania konkretnego i rzeczywistego wyjaśnienia przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 31 Kpa., poprzez błędne uznanie, że zachodzą przesłanki do odmowy dopuszczenia skarżącej do postępowania na prawach strony, podczas gdy organ nie przeprowadził postępowania merytorycznego i nie rozpatrzył również merytorycznie złożonego zażalenia. Wobec postawionych wyżej zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia GIF oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia WIF oraz stwierdzenie, że nie podlegają one wykonaniu. Wniosła o zobowiązanie WIF do wydania postanowienia o dopuszczeniu skarżącej na prawach strony do postępowania powadzonego w sprawie o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki. Skarżąca, odnosząc się do orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczącego rozumienia takich pojęć, jak cel statutowy, sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu farmaceuty, stwierdziła, że wykazała w sposób niebudzący wątpliwości, że działa w interesie społecznym. Skarżąca stanęła na stanowisku, że nie mogło być ratio legis ustawodawcy stworzenie sytuacji, w której sam fakt dokonywania czynności opiniującej, ale nie w sensie władczym, pozbawiał organizację społeczną możliwości wzięcia udziału w postępowaniu ipso iure w charakterze strony na podstawie art. 31 Kpa. Gdyby tak było, jak podała skarżąca, zapis taki znajdowałby się wprost w przepisach postępowania, jako np. przesłanka negatywna, a tak nie jest. W opinii skarżącej, takie stosowanie przepisów byłoby faktycznym pozbawieniem prawa organizacji społecznej do brania udziału w postępowaniu administracyjnym, bez prawa do skargi do sądu administracyjnego na decyzję organów Inspekcji Farmaceutycznej nawet wydanych wbrew opinii Rady Izby Aptekarskiej, a tym samym sam cel i uzasadnienie wydania opinii zostałyby zniweczone. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Farmaceutyczny wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają w pierwszej instancji wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że skarga jest niezasadna. Zadaniem samorządu aptekarskiego wyrażonym w art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich jest wydawanie opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek lub hurtowni. Wydanie opinii jest najluźniejszą formą współdziałania organów administracji publicznej polegającą na tym, że jeden z organów przed podjęciem decyzji zasięga opinii innego organu. Jednakże organ zwracający się o opinię nie jest prawnie związany stanowiskiem organu opiniującego. Należy zaznaczyć, że postępowanie, do którego skarżąca chciała przystąpić toczyło się w sprawie z wniosku przedsiębiorcy [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "[...]", zlokalizowanej w [...], przy ul. [...], a nie w sprawie dotyczącej sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu farmaceuty, co niejako stanowiło argument skarżącej w przedmiocie dostępu do postępowania dotyczącego wymienionego zezwolenia. Postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej toczy się na zasadach, w trybie oraz w terminach określonych w ustawie – Prawo farmaceutyczne, Kodeksie postępowania administracyjnego oraz w ustawie o izbach aptekarskich w zakresie określającym uprawnienia samorządu aptekarskiego. W trakcie tejże procedury wojewódzki inspektor farmaceutyczny zwraca się do organów samorządu aptekarskiego z prośbą o opinię w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Stosownie do art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich opinie w tym przedmiocie wydaje właściwa okręgowa rada aptekarska. Trzeba przy tym mieć na względzie, że zezwolenia na prowadzenie ogólnodostępnej apteki udziela wojewódzki inspektor farmaceutyczny, działając na podstawie przepisów prawa i mając na uwadze nie tylko interes wnioskodawcy, ale także interes społeczny, który nie zawsze musi być zgodny z interesem samorządu aptekarskiego. Przepisy proceduralne określają rolę okręgowej rady aptekarskiej w zakresie wyrażania opinii w sprawie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej jako organu współdziałającego, który uczestniczy jedynie w postępowaniu zmierzającym do załatwienia wniosku podmiotu zamierzającego prowadzić aptekę. W związku z tym organ samorządu aptekarskiego nie jest organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej. Wyrażając opinię w formie uchwały, nie rozstrzyga o istocie sprawy ani nie kończy jej w instancji administracyjnej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma w istocie swojej charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwianej przez inny organ w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że ani przedmiot tego postępowania, ani też rozstrzygnięcia w nim podjęte nie mają samodzielnego bytu prawnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż samorząd zawodowy występując w roli organu współdziałającego z organem orzekającym w sprawie koncesji i wydając opinię w tym przedmiocie nie ma przymiotu strony tego postępowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 1996 r., sygn. akt II SA 2168/95, z dnia 15 stycznia 1997 r., sygn. akt I SA 596/96, niepubl., z dnia 20 stycznia 1998 r., I SA 874/97, z dnia 16 grudnia 1998 r. sygn. akt I SA 665/98 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1533; z dnia 26 stycznia 2006 r., I SA/Wa 849/05, z dnia 8 marca 2006 r., I SA/Wa 283/05, z dnia 19 października 2007 r., VII SA/Wa 1272/07, z dnia 3 lipca 2008 r., VII SA/Wa 673/08). Uchwale Izby Aptekarskiej stanowiącej wniosek o dopuszczenie jej do udziału na prawach strony w postępowaniu o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki nie można przypisać statusu aktu administracyjnego, gdyż byłby on dotknięty wadą nieważności, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 stycznia 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 2288/15). Obowiązek współdziałania organów inspekcji farmaceutycznej z organami samorządu aptekarskiego w zakresie związanym z udzieleniem zezwolenia na prowadzenie apteki sprowadza się w tej kategorii spraw do wyrażenia opinii w kwestii dawania rękojmi należytego pełnienia przez kandydata funkcji kierownika apteki ogólnodostępnej oraz ewentualnego naruszenia zasad określonych w art. 99 ust. 3 Pf.. W takim też zakresie Rada Izby Aptekarskiej wyraziła opinię, stwierdzając, że proponowany na stanowisko kierownika apteki kandydat daje rękojmię należytego prowadzenia tej apteki, wyrażając jednocześnie negatywną opinię w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na prowadzenie tej apteki. Jak już jednak nadmieniono opinia negatywna nie mogła mieć zasadniczego wpływu na decyzje organu zezwalającego. Podstawą tej opinii była powzięta przez Izbę Aptekarską wątpliwość co do tego, czy zezwoleniobiorca narusza przepisy antykoncentracyjne wynikające z art. 99 Pf. oraz, czy podmioty przez niego kontrolowane w sposób bezpośredni lub pośredni prowadzą apteki wbrew zakazowi antykoncentracyjnemu wynikającemu z art. 99 ust. 3 pkt 2 Pf.. W ocenie Sądu, organy inspekcji farmaceutycznej zasadnie uznały brak podstaw dopuszczenia skarżącej do udziału w postępowaniu o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki podmiotowi wskazanym w udzielonym zezwoleniu. Mając na względzie przytoczone wcześniej orzecznictwo sądów administracyjnych, stwierdzić należy, że skarżąca nie mogłaby brać udziału jako strona w postępowaniu, w którym wydawała opinię, bowiem w istocie występowałaby w podwójnej roli, a mianowicie jako organ opiniujący oraz jako strona tego postępowania. Także mając na uwadze fakt, że wydanie zezwolenia dotyczy wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia apteki ogólnodostępnej, nie daje organowi samorządu aptekarskiego uprawnienia do uczestniczenia w tym postępowaniu jako jego strona lub jako organ współdecydujący. Organy samorządu aptekarskiego nie są upoważnione ani w trybie ustawy – Prawo farmaceutyczne, ani na podstawie ustawy o izbach aptekarskich, lub w oparciu o swoje cele statutowe, do udzielania zezwoleń na wykonywanie działalności gospodarczej w tym w zakresie prowadzenia aptek ogólnodostępnych. Uprawnienie odnoszące się do prowadzenia działalności gospodarczej zawarte w art. 7 ust. 2 pkt 13 ustawy o izbach aptekarskich dotyczy prowadzenia działalności wydawniczej i zarządzania majątkiem izby, nie zaś do udzielania zezwolenia na prowadzenie przez podmiot trzeci apteki ogólnodostępnej. Uczestniczenia na prawach strony w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki nie uzasadnia także obrona interesów farmaceutów zrzeszonych w Izbie Aptekarskiej, jak i obrona interesów zawodu aptekarza. Żaden bowiem przepis ustawy – Prawo farmaceutyczne lub ustawy o izbach aptekarskich nie wymaga oceny przez organy samorządu zawodowego aptekarzy zdolności prawnej podmiotu ubiegającego się o zezwolenie ani też celowości podejmowania takiej działalności przez podmiot wnioskujący o wydanie zezwolenia. Zgodnie z art. 31 § 2 Kpa., kwestia odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym jest rozstrzygana w trybie postanowienia wydawanego przez właściwy organ (por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2010 r. w sprawie II OSK 611/09 i wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2010 r. w sprawie VII SA/Wa 2086/09 i z dnia 15 września 2010 r. w sprawie IV SA/Wa 1014/10 oraz glosa M.Banasik do wyroku NSA z dnia 22 grudnia 2010 wydanego w sprawie II OSK 2014/10), na które służy zażalenie, a następnie skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego i takie postanowienia organy inspekcji farmaceutycznej wydały w sprawie. Uznając zatem brak podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.