II SA/Go 615/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2016 r. sprawy ze skargi J.G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego J.G. kwotę 5282 (pięć tysięcy dwieście osiemdziesiąt dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi J.G. jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD) z [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, wydana w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne. W dniach [...] czerwca 2016r. – [...] lipca 2015r. inspektorzy Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: WITD) przeprowadzili kontrolę przedsiębiorstwa skarżącego w zakresie przestrzegania dostępu do rynku transportu drogowego, przepisów dotyczących czasu pracy kierowców za okres 12 miesięcy przed dniem kontroli oraz przestrzegania przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm., dalej u.t.d) oraz regulacji z zakresu wykonywanych przewozów. W następstwie stwierdzonych naruszeń WITD, decyzją z [...] sierpnia 2015 r. nr [...] nałożył na J.G. karę pieniężną w kwocie 15 500 zł z tytułu stwierdzenia naruszeń określonych w: lp. 1.4, 5.1, 5.2, 5.3, 6.3.11, 6.3.12, 6.1.6 załącznika nr 3 do u.t.d. J.G. w odwołaniu od opisanej wyżej decyzji wskazał, że w zakresie naruszenia norm czasu pracy, większość naruszeń miała nieznaczny charakter i wiązała się z koniecznością reagowania przez kierowców na nieprzewidywalne sytuacje. Odwołujący się podniósł także, iż sam fakt niesporządzenia przez kierowcę wydruku w zgodzie z art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. nie zmiana przyczyn, w wyniku których kierowcy zmuszeni byli do nieznacznego przekroczenia czasu prowadzenia pojazdu lub skrócenia odpoczynku. Stąd też organ powinien rozważyć możliwość zastosowania w sprawie art. 92b oraz art. 92c u.t.d. Po rozpatrzeniu odwołania opisaną na wstępie decyzją GITD utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne i ich ocenę prawną dokonaną przez organ pierwszej instancji uznając, że organ ten zasadnie nałożył na przedsiębiorcę karę pieniężną za naruszenia określone w: - lp. 1.4 załącznika nr 3 do u.t.d z tytułu niezgłoszenia na piśmie lub w postaci dokumentu elektronicznego organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa w art. 7a i art. 8, w wymaganym terminie (800 zł), - lp. 5.1 załącznika nr 3 do u.t.d z tytułu przekroczenia maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu: 5.1.1 – o czas powyżej 15 minut do jednej godziny; 5.1.2 – za każdą następną rozpoczętą godzinę (łącznie 2 200 zł), - lp. 5.2 załącznika nr 3 do u.t.d z tytułu przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy: 5.2.1 – o czas powyżej 15 minut do 30 minut; 5.2.2 - za każde następne rozpoczęte 30 minut (łącznie 300 zł), - lp. 5.3 załącznika nr 3 do u.t.d z tytułu skrócenia dziennego czasu odpoczynku: 5.3.1 – o czas powyżej 15 minut do jednej godziny; 5.3.2 – za każdą następną rozpoczętą godzinę (łącznie 4 400 zł), - lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do u.t.d z tytułu naruszenia obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy: za każdego kierowcę (łącznie 3 000 zł), - lp. 6.3.12 załącznika nr 3 do u.t.d. z tytułu naruszenia obowiązku wczytywania danych z urządzenia rejestrującego; za każdy pojazd (łącznie 4 500 zł), - lp. 6.1.6 załącznika nr 3 do u.t.d z tytułu wykonywania przewozu drogowego przez kierowcę nieposiadającego wymaganego wydruku z tachografu w przypadku uszkodzenia karty kierowcy, jej niesprawności lub jej nieposiadania – za każdy brakujący wydruk (łącznie 200 zł). GITD uznał ponadto, że strona nie dowiodła wystąpienia okoliczności stanowiących o braku wpływu przedsiębiorcy na naruszenia związane z przestrzeganiem czasu pracy przez kierowców określonych w art. 92c u.t.d., które stanowiłyby przesłankę do niewszczynania lub umorzenia wszczętego postępowania ani też okoliczności potwierdzających zapewnienie właściwej organizacji i dyscypliny pracy, które pozwalałyby na odstąpienie od wymierzenia kary w trybie art. 92b u.t.d. W skardze na opisaną na wstępie decyzję J.G. wniósł o jej uchylenie, zarzucając GITD naruszenie art. 91 ust. 3 Konstytucji RP, art. 7, 8, 9, 75, 77, 78, 107 K.p.a oraz art. 92b, 92c u.t.d a także art. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 581 z dnia 1 lipca 2010 r. w sprawie maksymalnych okresów na wczytanie odpowiednich danych z jednostek pojazdowych oraz z kart kierowców. Uzasadniając skargę skarżący wskazał, że w zakresie stwierdzonych przez organ rzekomych naruszeń, organ nie wykazał ani nie udowodnił, że w przypadku naruszeń doszło do zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Nadto, w odniesieniu do przekroczenia terminu odczytu danych z karty kierowcy oraz z urządzenia rejestrującego, organ powinien uwzględnić tylko dni zarejestrowanej działalności. W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga została przez Sąd uwzględniona, gdyż okazała się częściowo zasadna. Jak wynika z akt sprawy, zapisów protokołu kontroli, w oparciu o urządzenia rejestrujące czas pracy kierowców, w sprawie stwierdzono szereg naruszeń przepisów o transporcie drogowym i warunków wykonywania tego transportu. Powyższych naruszeń ustalonych w oparciu o analizę urządzeń rejestrujących czas pracy i odpoczynku kierowców, a zapisanych w protokole kontroli, strona skarżąca w zasadzie nie kwestionuje. W skardze skarżący podnosi natomiast, że organ nie wykazał ani nie udowodnił, że w przypadku naruszeń doszło do zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Organ - zdaniem skarżącego - zastosował najprostszą z metod kontroli i ograniczył się do stwierdzenia nieokazania dokumentów uzasadniających odstępstwa od norm. W ocenie skarżacego kluczowe znaczenie dla sprawy w zakresie ustalenia prawidłowej organizacji pracy i braku wpływu przewoźnika na stwierdzone naruszenia, miało przeprowadzenie dowodu z przesłuchania kierowców. W związku z tymi zarzutami wskazać należy, że zgodnie z art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz.U.UE.L.2006.102.1), pod warunkiem, że nie zagraża to bezpieczeństwu drogowemu oraz umożliwia osiągnięcie przez pojazd odpowiedniego miejsca postoju, kierowca może odstąpić od przepisów art. 6-9 w zakresie niezbędnym dla zapewnienia bezpieczeństwa osób, pojazdu lub ładunku. Kierowca wskazuje powody takiego odstępstwa odręcznie na wykresówce urządzenia rejestrującego lub na wydruku z urządzenia rejestrującego, albo na planie pracy najpóźniej po przybyciu do miejsca pozwalającego na postój. Przepis ten może więc stanowić podstawę do odstąpienia od norm czasu pracy, jednak pod pewnymi warunkami, które muszą być interpretowane ściśle. Zaznaczyć jednak należy, że jedynym dowodem w sprawie stanowiącym podstawę do ustalenia odstąpienia od norm określających wymiar czasu pracy kierowców jest tylko i wyłącznie adnotacja kierowcy na wykresówce urządzenia rejestrującego lub na wydruku z urządzenia rejestrującego albo na planie pracy, uczyniona najpóźniej po przybyciu na miejsce postoju. Zgłoszenie późniejsze nie ma natomiast znaczenia. Niewątpliwe ogranicza to zakres postępowania dowodowego, wskazany w K.p.a. Niemniej ustawodawca w art. 12 rozporządzenia wyraźnie wskazuje, że określone okoliczności mogą być wskazane tylko przy pomocy ściśle określonych dowodów. Posłużenie się przez organ innymi dowodowi naruszało by więc prawo (w tym art. 75 k.p.a.). Nie jest więc trafny zarzut skargi nie posłużenia się w tym zakresie innymi środkami dowodowymi - dowodami z przesłuchania kierowców, a tym samym że w sprawie mamy do czynienia z niewłaściwym postępowaniem dowodowym. Stosownie do art. 77 K.p.a., organ powinien podejmować wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia i ustalenia stanu faktycznego, w tym dowody zgłaszane przez stronę. Niemniej ocena, czy przedkładane dowody zawierają okoliczności mające znaczenie dla sprawy należy do organu. Zdaniem Sądu, organy zasadnie uznały, że zebrany materiał dowodowy jest pełny i wystarczający i że nie ma potrzeby uwzględniać dodatkowych dowodów zgłaszanych przez stronę skarżącą. Dokumentacja potwierdzająca prawidłową prace kierowców powinna być dostępna w trakcie kontroli. W sprawie, jak wynika z akt administracyjnych, w tym protokołu kontroli, a także uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji i drugiej instancji, na odwrocie wykresówce urządzenia rejestrującego (wydruków z tych urządzeń) – w wskazanych przypadkach naruszeń – nie zawarto adnotacji wskazanej w art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006. Powyższe oznacza zatem, że w tym zakresie zarzuty skargi są nieuzasadnione. Jeżeli natomiast chodzi o przekroczenia terminu odczytu danych z karty kierowcy oraz z urządzenia rejestracyjnego, zarzut skargi - dotyczący błędnej wykładni przepisów rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 z dnia 1 lipca 2010 r. w sprawie maksymalnych okresów na wczytanie odpowiednich danych z jednostek pojazdowych oraz kart kierowców (Dz.U.UE.L.2010.168.16) - znalazł potwierdzenie w toku sądowej kontroli. W art. 1 tego rozporządzenia wskazane zostały maksymalne okresy na wczytanie odpowiednich danych z jednostki pojazdowej i karty kierowcy. Natomiast w pkt 3 preambuły do rozporządzenia nr 581/2010, prawodawca unijny określił wyraźnie, że określając maksymalne okresy na wczytanie danych, należy uwzględnić wyłącznie dni zarejestrowanej działalności. Według art. 1 ust. 3 rozporządzenia (UE) nr 581/2010 maksymalny okres na wczytanie odpowiednich danych nie przekracza: a) 90 dni w przypadku danych z jednostki pojazdowej; b) 28 dni w przypadku danych z karty kierowcy. Natomiast według § 3 ust. 1 pkt 1 i § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu, dane z tachografu cyfrowego, podmiot pobiera co najmniej raz na 90 dni, zaś dane z karty kierowcy podmiot pobiera co najmniej raz na 28 dni. Kwestią zasadniczą w niniejszej sprawie jest to, czy przy realizacji tego obowiązku, podmiot obowiązany powinien uwzględnić każdy dzień kalendarzowy czy też wyłącznie dni zarejestrowanej działalności kierowcy, którego dane mają zostać sczytane. W orzecznictwie podnosi się (np. wyrok WSA w Rzeszowie z 27.07.2016 r. II SA/Rz 1644/15, czy wyrok WSA w Szczecinie z 30.06.2016 r. II SA/Sz 376/16; orzeczenia dostępne na stronie: nsa.orzeczenia.gov.pl., dalej: CBOSA) – i w tym zakresie Sąd podziela to stanowisko – że zgodnie z treścią punktu 3. preambuły oraz art. 1 ust. 3 lit. b rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 r. określenie maksymalnych okresów na wczytanie danych zarejestrowanych przez jednostkę pojazdową i na karcie kierowcy powinno uwzględniać wyłącznie dni zarejestrowanej działalności. Uwzględniając treść pkt. 3. preambuły powołanego wyżej aktu, należało przyjąć, że okres maksymalny może obejmować tylko sumę dni działalności, która podlegała obowiązkowi rejestracji, a nie ciąg kolejno następujących po sobie dni kalendarzowych, niezależnie od tego, czy działalność rejestrowana była w tych dniach wykonywana. Sąd podziela w pełni pogląd skarżącego o tym, że rozporządzenie Komisji zostało błędnie zinterpretowane przez organy obu instancji przy ustalaniu okresu, w jakim skarżący miał sczytywać dane z kart kierowców oraz urządzeń rejestrujących w pojazdach. O obowiązku stosowania się organu do przepisów rozporządzenia Komisji, decydowała treść art. 91 ust. 3 Konstytucji RP oraz związana z tym przepisem zasada zobowiązująca organy administracji do przestrzegania pierwszeństwa prawa wspólnotowego wobec prawa krajowego i odmowy stosowania prawa krajowego niezgodnego z prawem wspólnotowym. Naruszając zasadę prymatu prawa unijnego nad prawem krajowym GITD pominął, iż dniami zarejestrowanej działalności (pkt 3 preambuły rozporządzenia Komisji) są dni, w których działalność kierowcy powinna być rejestrowana dla potrzeb skutecznej kontroli przestrzegania przez kierowcę i przedsiębiorstwo przepisów dotyczących czasu prowadzenia pojazdów i okresów odpoczynku ustanowionych rozporządzeniem (WE) nr 561/2006. Okresami składającymi się z dni nierejestrowanej działalności są te okresy, gdzie nie można przedsiębiorstwu przypisać ustawowego obowiązku rejestrowania działalności kierowcy, czyli dni w których kierowca nie prowadzi pojazdu i jednocześnie nie podlega obowiązkowi odpoczynku. Innymi słowy, nie są to wszystkie dni kalendarzowe jak przyjął to GITD, kierując się wyłącznie przepisami krajowymi. Zdaniem WSA, nie można wymagać od adresata normy ustanawiającej wymóg sczytywania danych rejestrowanych, aby realizował ten wymóg także za dni, w których obowiązek rejestracji danych nie istniał. W przekonaniu Sądu, może wchodzić w grę stosowanie sankcji administracyjnej (np. kary pieniężnej) tyko wówczas gdy istnieje w porządku prawnym wyraźna norma prawna podlegająca sankcjonowaniu (norma sankcjonowana). Trafnie stwierdził WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 26 kwietnia 2016 r., o sygn. II SA/Rz 1019/15, iż konieczne jest przyjęcie takiej interpretacji przepisów rozporządzenia Ministra Transportu, która nie będzie naruszać wiążącej zasady wykładni w obszarze regulacji sankcyjnej prawa administracyjnego, to jest zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na rzecz podmiotu sankcjonowanego (in dubio pro cive). Ponieważ nie można powiązać wymogu rejestracji czasu pracy kierowcy z okresem jego zatrudnienia u przedsiębiorcy, to nie można karać za brak rejestracji danych, gdy kierowca nie wykonuje przewozu lub nie jest obowiązany odpocząć od wykonywania przewozu. Ten sam wniosek odnieść wypada do obowiązku sczytywania danych z urządzeń rejestrujących pojazdu (tachografu). Organy nie mogły nałożyć na skarżącego sankcji za brak rejestracji danych, gdy jego pojazdami nie wykonywano przewozu. Dlatego też GITD winien uwzględniać w toku swych działań kontrolnych jedynie dni rejestrowane, czyli takie które powinny interesować organ z uwagi na cele regulacji nakładających ograniczenia w zakresie czasu pracy kierowcy. Wątpliwości co do tej kwestii nie pozostawiają opisane wyżej przepisy rozporządzenia Komisji. Potwierdzeniem stanowiska Sądu jest też treść § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, który stanowi, że dane z § 3 i 4, podmiot przechowuje w oryginalnym formacie przez okres co najmniej 12 miesięcy, licząc od daty ich zarejestrowania w tachografie cyfrowym lub na karcie kierowcy. W tym przypadku wprost mowa o zarejestrowaniu danych w odniesieniu do tachografu i karty kierowcy. Nie sposób więc formułować wniosek, że zarejestrowana działalność to wszelka działalność podmiotu (dni kalendarzowe). Zatem zarejestrowana działalność to dane zarejestrowane (nagrane) w tachografie cyfrowym lub na karcie kierowcy (tak WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 30 marca 2016 r. o sygn. II SA/Sz 376/16, opubl. w CBOSA). Powyższy pogląd jest aktualnie powszechnie akceptowany w orzecznictwie sądów administracyjnych. NSA w wyroku 3 listopada 2015 r., II GSK 2396/14, podkreślił, że naruszając zasadę prymatu prawa unijnego nad prawem krajowym GITD pominął, iż dniami zarejestrowanej działalności (pkt 3 preambuły rozporządzenia Komisji) są dni, w których działalność kierowcy powinna być rejestrowana dla potrzeb skutecznej kontroli przestrzegania przez kierowcę i przedsiębiorstwo przepisów dotyczących czasu prowadzenia pojazdów i okresów odpoczynku ustanowionych rozporządzeniem (WE) nr 561/2006. Okresami składającymi się z dni nierejestrowanej działalności są te okresy, gdzie nie można przedsiębiorstwu przypisać ustawowego obowiązku rejestrowania działalności kierowcy, czyli dni w których kierowca nie prowadzi pojazdu i jednocześnie nie podlega obowiązkowi odpoczynku. Innymi słowy, nie są to wszystkie dni kalendarzowe jak przyjął to GITD, kierując się wyłącznie przepisami krajowymi. Podobne poglądy wyrażono w wyrokach WSA w Szczecinie z dnia 2 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 123/16, sygn. akt II SA/Sz 337/16, WSA w Gliwicach z dnia 27 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 1028/15 i z dnia 29 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 148/16 (opubl. w CBOSA). Lektura zaskarżonej decyzji wskazuje, że GITD nie odniósł się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów skarżącego naruszenia rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010. Brak jakichkolwiek rozważań w tym zakresie powoduje, ze decyzja w tym aspekcie nie poddaje się kontroli sądu. W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzenia, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem prawa materialnego wskutek błędnej wykładni przepisów rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 z dnia 1 lipca 2010 r. w sprawie maksymalnych okresów na wczytanie odpowiednich danych z jednostek pojazdowych oraz kart kierowców, skutkiem czego sprawa nie została należycie wyjaśniona i rozstrzygnięta w zakresie nałożenia kary pieniężnej w części, dotyczącej naruszenia lp. 6.3.11 i 6.3.12 załącznika nr 3 do u.t.d, decyzję GITD należało uchylić, o czym sąd orzekł w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). O kosztach sąd orzekł w pkt II wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 2 powołanej ustawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wykładnię przepisów zaprezentowaną w niniejszym orzeczeniu.