II SA/Po 132/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Protokolant ref. stażysta Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi K. F. na uchwałę Rady Miasta i Gminy M. z dnia [...] maja 2015r. Nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego postanawia: odrzucić skargę. Rada Miasta i Gminy w M. w dniu [...] maja 2015 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy M. (dalej: "Uchwała"). Pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. K. F. wezwała Radę Miasta i Gminy M. do usunięcia naruszenia prawa, wskazując, że ustalenia zawarte w Uchwale dotyczące rejonu ul. [...], [...] i [...] naruszają prawo własności, są niezgodne z zasadami demokratycznego państwa i tym samym są niezgodne z postanowieniami Konstytucji RP. Rada Miasta i Gminy M., uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. odmówiła uwzględnienia powyższego wezwania. W załączniku do uchwały wskazano, że Studium zostało zbadane przez Wojewodę Wielkopolskiego pod kątem zasadności i zgodności z prawem. Skargą z dnia [...] stycznia 2016 r. K. F. (dalej: "Skarżąca"), reprezentowana przez pełnomocnika, zakwestionowała Studium, wnosząc o stwierdzenie nieważności Uchwały. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej Uchwale naruszenie przepisów prawa materialnego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: "u.s.g.") poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że zaskarżona uchwała nie narusza interesów prawnych skarżącej; 2. art. 1 ust. 2 art. 6, art. 10, i art. 87 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p.") poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie polegające na znacznym ograniczeniu prawa własności oraz błędnej zmianie planów zagospodarowania przestrzennego; 3. art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez nie uwzględnienie obowiązującego studium przy sporządzeniu planu miejscowego; 4. art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że uchwalenie planu miejscowego nie narusza studium obowiązującego. 5. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez naruszenie przez organ zasad sporządzenia planu miejscowego. 6. art. 32 i art. 64 w zw. z art. 8 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnie, a w konsekwencji ich niewłaściwe zastosowanie polegające na znacznym ograniczeniu prawa własności. W uzasadnieniu Skarżąca podniosła, że jest współwłaścicielem nieruchomości położonej w M. przy ul. [...] (nr działki [...]). Zauważyła, że dotychczas tereny przy ul. [...] i w jej rejonie nigdy nie miały funkcji przemysłowej. Skarżąca podniosła, że do wersji projektu Uchwały wnoszone były sprzeciwy do lokalizacji funkcji przemysłowej, jednakże wszystkie głosy sprzeciwu, wnioski, uwagi zostały przez organy samorządu odrzucone. Przedmiotowy stan prawny ukształtowany został w rejonie ul. [...] m. in. poprzez, lokalizację obiektów produkcyjnych wznoszonych na działce oznaczonej nr ewidencji geodezyjnej [...] (obecne [...] i [...]), zlokalizowanej w M. przy ul. [...], niezgodnie z ustaleniami szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego (z 1984 r.) w zakresie przeznaczenia terenu, oznaczonym "29MN - istniejący podział na działki budowlane ogrodnicze". Natomiast Fabryka papieru zlokalizowana na działce o nr geodezyjnym [...], przy ul. [...], w rejonie rzeczki M. i oczyszczalni ścieków, ok. 6000m2 powierzchni zabudowanej w odległości ok. 200m od północnej granicy skarżącej wybudowana została w czasie obowiązywania planu miejscowego z 2005 r. Skarżąca podniosła, że tylko firma zlokalizowana przy ul. [...], sąsiadująca bezpośrednio z działką [...] i [...], zabudowana została halami produkcyjnymi na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. W czasie budowania obiektów produkcyjnych teren nie był objęty obowiązującym w tym rejonie szczegółowym planem zagospodarowania przestrzennego (z 1984 r.). Jedna hala, została wybudowana w pierwszej połowie lat 90 XX w., w późniejszym okresie dwie następne hale oraz cyklon na trociny. Zdaniem Skarżącej, zważywszy na powyższe, obiekty produkcyjne na działce nr [...] budowane były na terenie nieprzewidzianym pod tego typu zabudowę i nie odpowiadały ustaleniom planu z 1984 r. Na podkreślenie zasługuje fakt, że plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, mocą którego dokonuje się, w sposób prawnie wiążący, ustalenia przeznaczenia terenów oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy. A zatem właściciel wskazanej nieruchomości zmieniając sposób zagospodarowania terenu, naruszył postanowienia szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1984 r. Zmiana przeznaczenia nieruchomości określona w planie miejscowym wymagała zmiany tego planu. Obejście wiążących ustaleń o przeznaczeniu poszczególnych działek, przed zmianą planu nie mieści się w konstytucyjnych gwarancjach ochrony własności. Z uwagi na to, że plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, a zatem źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który go ustanowił i w przypadku naruszenia jego postanowień, Burmistrzowi przysługiwały określone uprawnienia. Burmistrz (czterech kadencji 1990-2006) nie wyegzekwował przestrzegania postanowień szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie zobligował podmiotu, którego działalność wykraczała poza ustalenia planu do zaprzestania naruszeń. Zadbał natomiast o usankcjonowanie obiektów produkcyjnych na terenach nieprzewidzianych pod tego typu zabudowę. Skarżąca podniosła następnie, że jej nieruchomość zdominowana jest klimatem akustycznym, zwłaszcza przy otwartych oknach (muszą być włączone tzw. zagłuszacze czyli telewizory), którego źródłem są najbardziej hałaśliwe maszyny w branży produkcji i usług w metalu m.in.: wentylatory, sprężarki, szlifierki, piły do ciecia metalu, tokarki, wiertarki, frezarki, prasy mimośrodowe np. o skoku 100 ton (źródło hałasu impulsowego, drgań podłoża z uwagi na zderzenie dwóch płaszczyzn), nożyce gilotynowe itp. Hałas przemysłowy, który ma złożoną naturę, pochodzi z różnorodnych źródeł, ale nader uciążliwy i szkodliwy jest hałas o charakterze ciągłym, którego źródłem są wentylatory przemysłowe (z uwagi na długotrwałość hałasu ciągłego), których zadaniem jest wymiana powietrza w środowisku pracy (oczyszczanie ze szkodliwych pyłów przemysłowych pochodzących od spawania, malowania, szlifowania, gazów, pary, schładzanie procesów technologicznych, urządzeń itp.). Skarżąca zwróciła następnie uwagę, na zawężoną w uzasadnieniu interpretację znaczenia działek sąsiadujących (stykowych). Emisja zanieczyszczeń pochodzi nie tylko z zakładu "za płotu", zajmującego się produkcją i usługami wyrobów z metalu (jednej z największych firm w regionie w swojej branży), ale z pobliskiej fabryki (6000m2 powierzchni zabudowanej) z uwagi na lokalizację ok. 200m od granicy z moją działką i ok. 300m od domu. Skarżąca wskazała ponadto na swoją wątpliwość co do tego, czy Rada Miejska podejmując Uchwałę stosownie ją uzasadniła. Od samego początku na przedmiotowych nieruchomościach był teren zabudowy mieszkaniowej. Nie było mowy o zabudowie produkcyjnej. Zastanawiającym jest, czy prowadzona przez właścicieli działek sąsiednich działalności zagraża terenom, które zastały objęte przedmiotowym planem zagospodarowania przestrzennego. Podnieść należy argument, czy Rada Miejska podejmując przedmiotową uchwałę rozważyła wszelkie okoliczności ochrony prawa własności. W momencie podejmowania spornej Uchwały Rada Miejska nie dysponowała stosownymi ekspertyzami, z których wynikać by mogło, że prowadzenia działalności produkcyjnej nie wpłynie na sąsiadujące blisko nieruchomości mieszkaniowe. Istnieje zasada dobrego sąsiedztwa, która pozwala na stworzenie zabudowy fabrycznej, jeżeli w odległości 3 km taka zabudowa jest. Natomiast w momencie podejmowania przedmiotowych uchwał takiej zabudowy nie było. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy M. podniósł, że zachował wszelkie procedury związane z uchwalaniem Studium. Pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. Skarżąca osobiście ustosunkowała się do pism wydanych przez Radę Miasta i Gminy oraz Burmistrza. Skarżąca nie zgodziła się z argumentacją przedstawioną przez te organy i wskazała na szereg okoliczności, które zostały wcześniej przedstawione w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Przedmiotem kontroli Sądu jest Uchwała Rady Miasta i Gminy w M. z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], w sprawie Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy M. Badając formalną dopuszczalność wniesionej skargi wskazać należy, iż z mocy art. 101 ust. 1 u.s.g. (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W myśl z kolei art. 53 § 2 P.p.s.a. skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (por. uchwała NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07; orzeczenie publ. w Internecie, w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach – dalej: "CBOSA"). W pierwszej kolejności Sąd rozważył zatem czy skarga została poprzedzona wniesieniem do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz czy została wniesiona w przewidzianym prawem terminie. Zdaniem składu orzekającego wymogi te zostały w niniejszej sprawie dochowane, skarga była bowiem poprzedzona stosownym wezwaniem i wniesiona została z zachowaniem ustawowego terminu. Skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Analiza postanowień art. 101 ust. 1 u.s.g. prowadzi do wniosku, że skuteczne złożenie skargi wymaga spełnienia dwu zasadniczych przesłanek: po pierwsze – skarżący musi wykazać naruszenie interesu prawnego uchwałą (zarządzeniem); po drugie – uchwała (zarządzenie) powinna pozostawać "w zakresie władzy publicznej". Niespełnienie tych przesłanek (jednej bądź obu) wyklucza możliwość merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez sąd administracyjny, przy czym nie jest do końca jasne czy sąd skargę obarczoną taką wadę powinien oddalić czy też ją odrzucić (por. postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 4 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 880/15; publ. w CBOSA). Zdaniem Sądu, po nowelizacji art. 58 P.p.s.a., polegającej na wprowadzeniu w ust. 1 tego artykułu pkt 5a, kwestia ta została przesądzona w odniesieniu do niewykazania naruszenia interesu prawnego. Sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepis szczególny, w tym przypadku art. 101 ust. 1 u.s.g. wymaga wykazania naruszenia interesu prawnego, wobec tego w przypadku niewykazania tego (takiego) interesu skarga podlega odrzuceniu. W ocenie składu orzekającego w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, iż Uchwała narusza interes prawny skarżącego z następujących względów. Istotą interesu prawnego jest związek z konkretną normą prawa materialnego, którą można wskazać jako jego podstawę i z której można wywodzić swoje uprawnienia. W judykaturze podkreśla się aktualność interesu prawnego, istniejącego obiektywnie w dniu wejścia w życie zaskarżonego aktu, bądź najpóźniej w chwili złożenia skargi. Interes prawny powinien być indywidualny, własny i skonkretyzowany, wynikający z określonego przepisu prawa materialnego oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego zaskarżony akt (por. postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 156/14; publ. w CBOSA). Interes prawny, którego istnienie umożliwia przyznanie legitymacji skargowej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., powinien bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu wnoszącego skargę. Oznacza to, że stronie skarżącej powinno przysługiwać konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym, bądź publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które najpóźniej w dniu wniesienia skargi zostało naruszone zaskarżonym aktem. Jak jednolicie przyjmuje się w judykaturze skarżący wnosząc skargę musi wykazać, że zaskarżona uchwała naruszając prawo jednocześnie negatywnie wpływa na jego sytuację prawną, np. pozbawia go pewnych uprawnień, czy też uniemożliwia ich realizację (por. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1350/15 i wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. OSK 1437/04; orzeczenia publ. w CBOSA). W niniejszej sprawie wnosząc skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. należałoby zatem wykazać, że zaskarżona Uchwała godzi w sposób bezpośredni w interes prawny lub uprawnienie Skarżącej powodując, że jej sfera prawna w wyniku przyjęcia przedmiotowej Uchwały zostanie ograniczona, ze wskazaniem konkretnej normy prawa materialnego, z której uprawnienie to lub interes prawny jest wywodzony. Zauważyć przy tym należy, że uchwała w przedmiocie studium nie jest aktem prawa miejscowego, jest aktem polityki, aktem prawa wewnętrznego wiążącym organ stanowiący przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 3 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1869/13; publ. w CBOSA). Z tych względów postanowienia studium tylko w wyjątkowych sytuacjach mogą naruszać interes prawny członka wspólnoty samorządowej. Analiza orzeczeń sądów administracyjnych wskazuje, że zdarzają się przypadki uznania posiadania legitymacji skargowej z art. 101 ust. 1 u.s.g. w sprawach, w których przedmiotem zaskarżenia jest uchwała w przedmiocie studium, niemniej jednak powyższe należą do niezwykle rzadkich (por. wyroki NSA: z dnia 22 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 22/12; z dnia 21 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1547/11; z dnia 12 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1108/12; orzeczenia publ. w CBOSA). Podkreśla się, że studium nie kształtuje sposobu korzystania z własności, ale wiążąc radę gminy pośrednio może wpływać na interes prawny właścicieli nieruchomości objętych postanowieniami studium. Przyjmuje się zatem, że inne niż poprzednie przeznaczenie nieruchomości w studium i powiązane z nimi nakazy i zakazy, jedynie mogą stanowić o naruszeniu interesu prawnego, przy czym kwestia ta winna podlegać wnikliwemu rozważeniu w konkretnej sytuacji. Z tego też względu wykazanie, że uchwała w przedmiocie studium narusza interes prawny lub uprawnienie właścicieli gruntu jest utrudnione. W ocenie Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, Uchwała nie narusza interesu prawnego Skarżącej. W odniesieniu do nieruchomości Skarżącej, uchwalenie nowego Studium nie zmieniło polityki przestrzennej ani zasad gospodarowania jej własnością (działka nr [...]). Na nieruchomości Skarżącej była realizowana – i w świetle postanowień spornej Uchwały nadal będzie – funkcja mieszkaniowa ("MN" – tereny zabudowy mieszkaniowej). W tej sytuacji postanowienia Uchwały nie mogą świadczyć o istnieniu naruszenia interesu prawnego, który stać się mógł przesłanką do merytorycznej kontroli zaskarżonej Uchwały. Kwestie te zostały gruntownie przeanalizowane przez Sąd i znajdują odzwierciedlenie w aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. postanowienia: WSA w Krakowie z dnia 5 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1487/15; WSA w Łodzi z dnia 18 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 1006/15; WSA w Rzeszowie z dnia 3 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1458/15; WSA w Szczecinie z dnia 14 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 1245/15; WSA w Gdańsku z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 438/15; orzeczenia publ. w CBOSA). Powołane przez Skarżącą zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, albowiem nakierowane są na wykazanie wadliwości zaskarżonej Uchwały w zakresie jej poszczególnych postanowień szczegółowych, jak też samej procedury uchwalania Studium. Podkreślić ponownie należy, że dopiero uznanie, iż w sprawie doszło do naruszenia interesu prawnego, umożliwia dokonanie merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały. Mając powyższe na uwadze, Sąd, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 w zw. z art. 16 § 2 P.p.s.a. i art. 101 ust. 1 u.s.g., odrzucił skargę.