II OSK 269/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Andrzej Matan Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty Bełchatowskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 września 2016 r. sygn. akt II SAB/Łd 196/16 w sprawie ze skargi M. G. i D. G. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Bełchatowskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Starosty Bełchatowskiego na rzecz M. G. i D. G. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 29 września 2016 r., sygn. akt II SAB/Łd 196/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Łodzi w sprawie ze skargi [...] na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Bełchatowskiego w przedmiocie załatwienia wniosku o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów, w pkt I. stwierdził, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt II. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; w pkt III. zasądził zwrot kosztów postępowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: [...] wnieśli do WSA w Łodzi skargę na bezczynność Starosty Bełchatowskiego w sprawie załatwienia wniosku o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów, zarzucając naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 oraz art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., K.p.a.). W uzasadnieniu wyjaśnili, że postępowanie o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów zostało wszczęte wnioskiem z dnia 23 grudnia 2015 r. Organ w toku postępowania wyjaśniającego wielokrotnie przedłużał termin załatwienia sprawy. Skarżący podali, że złożyli zażalenie na bezczynność organu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w Piotrkowie Trybunalskim, które uznało owe zażalenie za nieuzasadnione. Organ bezpośrednio po otrzymaniu rozstrzygnięcia zawiesił postępowanie. Organ II instancji uchylił postanowienie o zawieszeniu w całości, wskazując jednocześnie, że sprawy w postępowaniu administracyjnym winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki. Następnie skarżący wyjaśnili, że Starosta Bełchatowski przedłużył termin załatwienia sprawy i wyznaczył nowy termin jej załatwienia do dnia 30 września 2016 r., podając w sposób ogólny przyczynę jej niezałatwienia w ustawowym terminie, tj. konieczność dokonania ustaleń faktycznych, nie precyzując jakich ustaleń będzie dokonywał. M. G. i D. G. zarzucili organowi administracji postępowanie sprzeczne z zasadami zawartymi w K.p.a., w tym prowadzenie postępowania w sposób, który nie wzbudza zaufania do organów administracji. Skarżący podkreślili, że w maju 2016 r. zmuszeni byli zawiesić działalność gospodarczą i zwolnić pracowników wskutek opieszałości organu w wydaniu decyzji. Z powyższych względów skarżący wnieśli o zobowiązanie organu do wydania decyzji administracyjnej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; o zobowiązanie organu do ustalenia osoby winnej temu stanowi rzeczy oraz ukarania, stosownie do obowiązujących przepisów, zaś w przypadku uwzględnienia skargi o orzeczenie, iż bezczynność organu lub przewlekłość postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, także wówczas gdy zaistnieją przesłanki do umorzenia postępowania, gdy w toku postępowania wywołanego niniejszą skargą organ wyda decyzję administracyjną. W odpowiedzi na skargę Starosta Bełchatowski wniósł o oddalenie skargi w całości i zasądzenie od skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ wyjaśnił, że sprawa dotyczy terenu zlokalizowanego w [...] przy ul. [...], w obrębie ewid. [...], na działce nr [...], na którego części przedsiębiorcy zamierzają prowadzić zbieranie odpadów. Starosta Bełchatowski wskazał, że w trakcie postępowania administracyjnego równocześnie podejmował wiele czynności w celu jednoznacznego wyjaśnienia stanu faktycznego dotyczącego ww. terenu. Podkreślił, że przywołana wyżej działka obciążona jest postępowaniem egzekucyjnym w związku z niewykonaniem decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] października 2013 r., znak: [...] nakazującej [...] usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, a znajdujących się właśnie na tej działce. Starosta Bełchatowski podniósł, że każde pismo będące odpowiedzią na jego pismo przedkładane zarówno przez strony tego postępowania, jak i Burmistrza [...] wnosiło nowe okoliczności dla sprawy wymagające dalszego wyjaśniania, jak również często nie stanowiło odpowiedzi na wszystkie kwestie poruszane przez organ. Dodatkowo czas oczekiwania na uzyskanie odpowiedzi znacznie wydłuża trwanie postępowania. Jak dalej wskazano w zaskarżonym wyroku, Starosta Bełchatowski następnie wyjaśnił, że pismem z dnia 14 czerwca 2016 r. wystąpił do Burmistrza [...], o wskazanie czy postępowanie egzekucyjne, o którym mowa powyżej, zostało zakończone. Powyższe wystąpienie do Burmistrza [...] miało być kluczowe – w ocenie organu – do podjęcia rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. W przekonaniu Starosty Bełchatowskiego przedmiotowa sprawa jest sprawą o złożonym stanie faktycznym, wymagającą znacznych ilości ustaleń, wręcz o precedensowym charakterze. Starosta Bełchatowski podkreślił jednocześnie, że dąży przy udziale stron tego postępowania do dokładanego i jednoznacznego wyjaśnienia stanu faktycznego dotyczącego przywołanego wyżej terenu. Postępowanie to jest nadal w toku i do dnia dzisiejszego nie wpłynęła odpowiedź na pismo Starosty Bełchatowskiego z dnia 14 czerwca 2016 r. skierowane do Burmistrza [...], a dotyczące zakończenia przez niego postępowania egzekucyjnego oraz na pismo Starosty Bełchatowskiego z dnia 29 czerwca 2016 r. skierowane do [...]. Odnosząc się do treści skargi Starosta Bełchatowski wskazał, że zarzut, iż organ bezpośrednio po otrzymaniu rozstrzygnięcia zawiesił postępowanie, dotyczy postanowienia z dnia [...] maja 2016 r. SKO w Piotrkowie Trybunalskim rozstrzygającego zażalenie przedsiębiorców na bezczynność Starosty Bełchatowskiego i zawieszenia postępowania o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów w [...] przy ul. [...], w obrębie [...], na części działki nr [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. W ocenie Starosty Bełchatowskiego brak w tym zarzucie związku ze sprawą. Następnie odnosząc się do zarzutu skargi, że Starosta Bełchatowski przedłużył termin załatwienia sprawy i wyznaczył nowy termin jej załatwienia do 30 września 2016 r., podając w sposób ogólny przyczynę jej niezałatwienia, organ wskazał, że pismem z 9 czerwca 2016 r. zawiadomił strony postępowania o przedłużeniu załatwienia sprawy w terminie – nie później niż do 30 września 2016 r. Powyższe znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy i stanowi wypełnienie obowiązku, o którym mowa w art. 36 K.p.a. W dalszej kolejności organ stwierdził, że skarżący nie sprecyzowali, jaką działalność gospodarczą zmuszeni byli zawiesić. W końcowej części odpowiedzi na skargę organ przedstawił czynności podjęte kolejno celem ustalenia stanu faktycznego, podkreślając że w toku postępowania administracyjnego zawiadamiał zgodnie z 36 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. Pismem z dnia 6 sierpnia 2016 r. skarżący – powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2016 r., I OSK 1681/15 – podnieśli, że nie do zaakceptowania jest stanowisko organu zaprezentowane w odpowiedzi na skargę, a w szczególności twierdzenie, że przywołane przez nich przepisy nie nakładają na organy obowiązku załatwienia sprawy w terminie 2 miesięcy. W ocenie skarżących organ działał przewlekle i opieszale, w sposób który rażąco naruszał prawa strony. Dodatkowo M. G. i D. G. podnieśli, że o przewlekłości postępowania świadczy także bagatelizowanie stanowiska Burmistrza [...], iż teren będący przedmiotem postępowania jest uprzątnięty a sprawa egzekucji dotyczy zupełnie innej części nieruchomości i innych stron. Pismem z dnia 27 września 2016 r. organ powiadomił sąd wojewódzki, że w dniu [...] sierpnia 2016 r. wydał decyzję w sprawie, załatwiając tym samym wniosek skarżących z dnia 23 grudnia 2015 r. o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów. W motywach wyroku z dnia 29 września 2016 r. WSA w Łodzi wskazał, że w dniu [...] sierpnia 2016 r. organ wydał decyzję nr [...] udzielającą skarżącym zezwolenia na zbieranie odpadów. Tym samym stwierdził, że organ rozstrzygnął wniosek skarżących z dnia 23 grudnia 2015 r., a zatem postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. O powyższym sąd wojewódzki orzekł w punkcie drugim sentencji na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wówczas: t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., obecnie: t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., Ppsa). WSA w Łodzi dostrzegając oczywistość znacznego, bowiem sześciomiesięcznego przekroczenia możliwego terminu zakończenia sprawy, a nadto nie znajdując żadnego racjonalnego uzasadnienia dla podejmowanych po tym terminie dalszych czynności dowodowych celem wyjaśniania stanu sprawy, uznał stosownie do art. 149 § 1a Ppsa, że w rozpatrywanej sprawie bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały charakter rażącego naruszenia prawa, o czym orzekł w punkcie pierwszym sentencji. Skargą kasacyjną – reprezentowany przez pełnomocnika – Starosta Bełchatowski zaskarżył w całości ww. wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 września 2016 r. Sądowi pierwszej instancji organ ten zarzucił, na zasadzie art. 174 pkt 2 Ppsa, naruszenie art. 149 Ppsa poprzez stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z uwagi na powyższe organ wnosi o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Łodzi do ponownego rozpoznania, 2. zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, że w trakcie tego postępowania administracyjnego i wbrew twierdzeniu WSA w Łodzi, Starosta Bełchatowski równocześnie podejmował różne czynności w celu wyjaśnienia stanu faktycznego dotyczącego przywołanej wyżej działki postępowaniem egzekucyjnym. Jak pokazują akta sprawy każde pismo w tej sprawie będące odpowiedzią na pismo Starosty Bełchatowskiego przedkładane zarówno przez strony tego postępowania, jak i Burmistrza [...] wnosiło nowe okoliczności faktyczne dla sprawy wymagające dalszego wyjaśniania. Dodatkowo odpowiedzi te – jak odzwierciedlają akta sprawy – znacznie wydłużają czas trwania tego postępowania, z uwagi na kilkutygodniowe oczekiwanie na nie. Postanowieniem z dnia 27 grudnia 2016 r. sygn. akt II SAB/Łd 196/16 WSA w Łodzi sprostował oczywistą omyłkę zawartą w sentencji wyroku z dnia 29 września 2016 r. w ten sposób, że w jego punkcie trzecim zamiast słów "Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie" należało wpisać słowa "Starosty Bełchatowskiego". W odpowiedzi pełnomocnika skarżących na skargę kasacyjną wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej, bowiem nie spełnia ona wymogów określonych w art. 174 Ppsa, zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zdaniem pełnomocnika organu skarga kasacyjna jest oczywiście wadliwa nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na skuteczną kontrolę zaskarżonego wyroku. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącego kasacyjnie sprecyzował wnioski zawarte w skardze kasacyjnej w ten sposób, że w istocie zaskarża pkt 1 i 3 wyroku sądu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. W skardze kasacyjnej powołany został tylko jeden zarzut (na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa), tj. zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 149 Ppsa, to jednak uznać należy, że tak sformułowany zarzut kasacyjny nie poddaje się kontroli. W judykaturze zgodnie podkreśla się, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów lub ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607, z dnia 30 listopada 2012 r., I OSK 2001/12, LEX nr 1291371, z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882, z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809). Art. 149 Ppsa składa się z kilku paragrafów, w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu nie dostrzeżono tej rozbudowanej struktury wewnętrznej. Uzasadnienie skargi kasacyjnej sprowadza się bowiem jedynie do przedstawienia dotychczasowego przebiegu postępowania i zaprezentowania własnej oceny stanu faktycznego. Ani słowem nie nawiązano do treści przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny, jak to uprzednio wskazano, jest związany zarzutami skargi kasacyjnej, przeto wymagane jest od fachowego pełnomocnika sporządzającego skargę kasacyjną precyzyjne wskazanie tych przepisów, którym miałby uchybić sąd pierwszej instancji. Sąd nie może wyręczać strony poprzez redagowanie bądź poprawianie podstaw kasacyjnych ani doszukiwać się domniemanych jej intencji. Zatem ten zarzut skargi kasacyjnej, wobec związania podstawami kasacyjnymi przez Naczelny Sąd Administracyjny nie poddaje się kontroli. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że w przypadku skargi oznaczonej przez stronę jako skarga na bezczynność lub na przewlekłość, czy na bezczynność i przewlekłość, to bez względu na sposób jej oznaczenia, czy zawarte w niej wnioski i przyjętą jej wstępną kwalifikację sąd ma obowiązek zbadania sprawy zarówno w aspekcie bezczynności, jak i przewlekłości. Skargę strony określoną jako skarga na bezczynność lub przewlekłość należy rozumieć jako skargę na nieprawidłowe działanie organu w załatwieniu jej sprawy, brak działania, opieszałość, długotrwałość czy także nieudolność. Do sądu administracyjnego natomiast należy ocena czy postępowaniu organu przypisać charakter bezczynności, czy przewlekłości i z jakich środków określonych w art. 149 Ppsa skorzystać. Wynika to stąd, że nie ma ustawowej definicji bezczynności i przewlekłości, a te wypracowane w orzecznictwie i piśmiennictwie prowadzą do wniosku, że oba te przejawy wadliwego prowadzenia postępowania mogą występować i łącznie i naprzemiennie w jednym postępowaniu (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2017 r., I OSK 1708/16, LEX nr 2294966). Zasadniczo przyjęto, że z bezczynnością mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podejmuje żadnych istotnych czynności przez co nie dochodzi do zakończenia sprawy tj.: wydania decyzji lub postanowienia, względnie podjęcia aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Natomiast przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, nie pozostaje jednak w bezczynności, a podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 § 1 K.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2017 r., II OSK 2548/16, LEX nr 23511593). Pojęcia bezczynności organu i przewlekłego prowadzenia postępowania częściowo się pokrywają. Mogą wystąpić sytuacje, w których organ administracji wykonuje czynności pozorujące prowadzenie postępowania – np. wzywa strony do przedstawienia dodatkowych, nieposiadających żadnego znaczenia dla sprawy dokumentów, zawiesza postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., mimo, że żadna kwestia prejudycjalna w istocie nie występuje (co zresztą miało miejsce w niniejszej sprawie). Stany faktyczne poddawane ocenie mogą kwalifikować się zarówno do bezczynności, jak i przewlekłości postępowania, bowiem niewydanie decyzji w terminie – co do zasady – jest następstwem owej przewlekłości. Instytucja procesowa "bezczynności organu" jest kwalifikowaną formą przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2014 r., II OSK 87/14, LEX nr 1768340). W sytuacji wydania przez organ rozstrzygnięcia w toku postępowania sądowego, po wniesienia skargi na bezczynność, sąd postępowanie umarza, co nie zwalnia go z obowiązku orzekania w przedmiocie stwierdzenia czy bezczynność lub przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszenie prawa oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu. Orzecznictwo i doktryna w tym przedmiocie pozostają jednolite (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2016 r., I OSK 3190/14, LEX nr 2064290; oraz T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005 r., s. 467). W orzecznictwie przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, iż naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Owo przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione racjonalnego uzasadnienia (vide: wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r., II OSK 652/15, LEX nr 1990907). W niniejszej sprawie słusznie uznał sąd pierwszej instancji, że organ prowadził postępowanie w sposób zupełnie nieefektywny, które nie był nakierowany na załatwienie konkretnej sprawy administracyjnej, lecz na samo prowadzenie postępowania, bez konkretnego celu. Niepotrzebnie Starosta Bełchatowski podejmował różne czynności procesowe, wikłając w postępowaniu także inne podmioty gospodarcze. Skoro skarga kasacyjna nie posiadała usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 Ppsa.