IV SA/Po 128/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Anna Jarosz (spr.) WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2014 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o. o. w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargę Pismem z dnia 17 listopada 2013 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (zwana dalej: Spółka, Skarżąca) złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (zwanego dalej: SKO, Kolegium) zażalenie na postanowienie Burmistrza [...] (zwanego dalej: Burmistrz) z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] o odmowie wznowienia postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na przebudowie ciągu pieszo-rowerowego wraz z przepustem rowu miejskiego oraz ze zjazdami na działkach o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w [...], z ostrożności procesowej składając wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia (zwany dalej: Wniosek). W uzasadnieniu wniosku skarżący podniósł, że zawiadomieniem z dnia [...] maja 2013 roku SKO przekazało Burmistrzowi wniosek Spółki o wznowienie postępowania. W dniu [...] września 2013 r. spółka wniosła do SKO zażalenie na bezczynność Burmistrza w rozpatrzenia wniosku o wznowienia postępowania oraz niezałatwienie sprawy w terminie. Kolejno, pismami z [...] i [...] października 2013 r. oraz [...]listopada 2013 r. dokonano uzupełnienia zażalenia na bezczynność organu. W dniu [...] listopada 2013 r. spółka otrzymała od Kolegium dwa niepodpisane pliki z informacją o treści postanowienia SKO z dnia [...] listopada 2013 r., z której wynikało, że istnieje w obrocie prawnym postanowienie Burmistrza z dnia [...] czerwca 2013 r. i zostało ono doręczone - w formie podpisanego dokumentu papierowego - wszystkim stronom postępowania, poza Skarżącą. W konsekwencji Skarżąca, jako to o kreśliła, "w ciemno" wyraża swoje niezadowolenie z postanowienia Burmistrza, którego nie otrzymała, i którego treści nie zna. Integralną częścią zażalenia uczyniła skarżąca argumenty podnoszone wcześniej w uzupełnieniach zażalenia na bezczynność organu. W pismach tych Skarżąca spółka podnosiła, iż postanowienie o odmowie wznowienia postępowania nie zostało jej doręczone. Wskazała, iż dowodem doręczenia pisma elektronicznego za pośrednictwem platformy ePUAP jest urzędowe poświadczenie doręczenia. Zgodnie z treścią art. 46 § 3 Kpa w przypadku doręczenia pisma za pomocą środków komunikacji elektronicznej doręczenie jest skuteczne, jeżeli w terminie 7 dni od dnia wysłania pisma organ administracji publicznej otrzyma potwierdzenie doręczenia pisma. Pismo Burmistrza z dnia [...] października 2013 r., przekazujące akta wraz z zażaleniem na bezczynność do Kolegium, Skarżąca otrzymała w dniu [...] października 2013 r. i to w formie papierowej - zamiast elektronicznej - mimo złożonego wniosku o doręczanie korespondencji za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Uzupełniając ponownie zażalenie Skarżąca wskazała, iż wybór formy załatwienia sprawy "pisemnej lub w formie dokumentów elektronicznych" należy do strony. Wybór strony wymusza niejako na organie administracji dokonywanie czynności w odpowiedniej formie. Skarżąca podniosła, iż art. 46 § 3 Kpa umożliwia doręczenie decyzji w formie papierowej z podpisem "długopisowym" dopiero w przypadku nieotrzymania potwierdzenia odbioru dokumentu doręczanego za pomocą środków komunikacji elektronicznej w terminie 7 dni. Tylko prawidłowo wydany i doręczony dokument elektroniczny wywołuje skutki prawne. W kolejnym uzupełnieniu zażalenia na bezczynność i niezałatwienie sprawy w terminie Skarżąca podniosła, iż papierowa forma pisma Burmistrza [...] została napisana na komputerze i wydrukowana na drukarce komputerowej. "Zatem, nawet jeśli w danym organie administracji publicznej, czynności kancelaryjne nie są wykonywane w systemie EZD lecz w systemie tradycyjnym, to zgodnie z § 59.1. Instrukcji Kancelaryjnej (Załącznik nr 1 do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2011 r. - Dz.U. z 2011 r. Nr 14, poz. 67), projekty pism przeznaczone do wysyłki za pomocą środków komunikacji elektronicznej przedstawia się do podpisu wyłącznie w postaci elektronicznej. W wypadku pisma przeznaczonego do wysyłki w postaci elektronicznej podpisujący to pismo elektronicznie, w pierwszej kolejności podpisuje pismo w postaci elektronicznej, a dopiero po złożeniu podpisu elektronicznego, podpisuje odręcznie podpisem długopisowym wydrukowaną treść pisma elektronicznego w celu włączenia papierowego egzemplarza do tradycyjnych (papierowych) akt sprawy". Skarżąca podniosła, iż Burmistrz [...] posiada wystarczające oprzyrządowanie, niezbędne do wydawania pism w formie dokumentów elektronicznych, podpisanych bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu, doręczanych stronom i uczestnikom postępowania za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Zatem, w takiej właśnie formie winien wydawać i doręczać dokumenty. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 58 § 1 i art. 59 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwanej dalej: Kpa) po rozpatrzeniu wniosku Spółki o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Burmistrza z dnia [...] czerwca 2013 r. o odmowie wznowienia postępowania, odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na to postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO wskazało, że w dniu [...] czerwca 2013 r. Burmistrz wydał postanowienie o odmowie wznowienia postępowania wskazując, iż postępowanie nie zostało jeszcze ostatecznie zakończone, a nadto że wniosek o wznowienie został wniesiony z uchybieniem miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 Kpa. Powołując się na stanowisko Burmistrza Kolegium wskazało, że postanowienie z [...] czerwca 2013 r. zostało wysłane do Spółki "w wersji cyfrowej z użyciem podpisu elektronicznego w dniu [...] czerwca 2013 r. o godz. [...] oraz do pozostałych stron postępowania w tym samym dniu pocztą tradycyjną". Podkreślono, że zwrotne poświadczenia odbioru postanowienia przez strony, którym doręczono je w formie papierowej, znajdują się w aktach sprawy i wynika z nich, że najpóźniejszą datą doręczenia stronom jest [...] czerwca 2013 r. Tego dnia postanowienie odebrano w Powiatowym Zarządzie Dróg w [...]. Podkreślono, że organ I instancji nie dysponuje urzędowym poświadczeniem odbioru postanowienia, wysłanego drogą elektroniczną, przez Spółkę, a postanowienie nie zostało zaskarżone przez którąkolwiek ze stron postępowania, którym doręczono decyzję. Kolejno organ przywołał art. 141 § 2 Kpa w zw. z art. 58 § 1 Kpa wskazując, że art. 141 brzmi analogicznie do przepisu art. 129 § 2 Kpa regulującego termin do wniesienia odwołania (różnica dotyczy długości terminu), natomiast art. 144 Kpa stanowi, iż w sprawach nieuregulowanych w dziale II, rozdziale 11, do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Organ wywodził, że w konsekwencji orzecznictwo sądowe wydane na gruncie art. 129 § 2 Kpa znajduje odpowiednie zastosowanie również do art. 141 § 2 Kpa. W orzecznictwie zaś i doktrynie nie budzi wątpliwości, że termin do wniesienia odwołania liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. Termin ten wiąże również stronę, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i nie doręczono (ogłoszono) jej decyzji, natomiast o wydaniu tej decyzji dowiedziała się z innych źródeł. Bieg terminu do wniesienia zażalenia liczy się dla każdej ze stron oddzielnie, natomiast strona, której nie doręczono postanowienia, a która dowiedziała się o jego wydaniu, może złożyć zażalenie, jednak nie później niż w terminie do wniesienia zażalenia dla strony, której najpóźniej doręczono postanowienie. Organ wskazał, że w sprawie ostatnim tym dniem terminu był dzień [...] czerwca 2013 r. Jednocześnie organ podkreślił, powołując się na orzecznictwo sądowe, że możliwość skorzystania z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania służy jedynie stronie, której organ doręczył decyzję. Skoro zatem nie nastąpiło skuteczne doręczenie postanowienia skarżącej, to wniosek o przywrócenie terminu uznać należy za bezzasadny. Nadto organ podniósł, że o wydaniu kwestionowanego postanowienia skarżąca dowiedziała się wcześniej aniżeli z postanowienia z dnia [...] listopada 2013 r. Z akt sprawy wynika bowiem, iż w piśmie z dnia [...] października 2013, doręczonym Spółce w dniu [...] października 2013 r., Burmistrz wskazał, iż w dniu [...] czerwca 2013 r. wydał postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Skarżąca potwierdza tę datę również w "uzupełnieniu zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie i bezczynność Burmistrza" z dnia [...] października 2013 r. A zatem wiedzę o wydanym postanowieniu Skarżąca powzięła najpóźniej [...] października 2013 r., w konsekwencji i tak uchybiła nieprzywracalnemu terminowi z art. 58 § 3 Kpa. Pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. Spółka złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na postanowienie SKO z dnia [...] grudnia 2013 r. wnosząc o jego uchylenie oraz orzeczenie co do istoty sprawy. Skarżąca podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz podniosła, że w zaskarżonym postanowieniu SKO jednoznacznie wskazało, że konieczne jest omówienie zarzutów zażalenia stawianych przez skarżącą, a poprzestało tylko i wyłącznie na zacytowaniu kilku akapitów z tych pism i pozostawiło je bez żadnego omówienia i odniesienia się do ich treści. W odpowiedzi na skargę Kolegium również podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i uznało zarzuty skargi za nieuzasadnione, wnosząc o jej oddalenie. Dodatkowo Kolegium wskazało, że w dniu [...] grudnia 2013 r. wydało postanowienie, [...], stwierdzające iż zażalenie Spółki na postanowienie Burmistrza z dnia [...] czerwca 2013 r. zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego dla jego wniesienia w art. 141 § 2 Kpa. Do dnia złożenia odpowiedzi na skargę nie wpłynęła skarga na to postanowienie. Wskazano również, że w sprawie IV SA/Po 738/13 (której przedmiot postępowania dotyczył tej samej inwestycji, jednak sprawa toczyła się w trybie odwoławczym i kończąca ją decyzja została zaskarżona przez Spółkę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu) Skarżąca cofnęła skargę, co doprowadziło do umorzenia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Kontroli sądu w niniejszej sprawie zostało poddane postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2013, wydane na skutek rozpatrzenia przez ten organ wniosku Spółki o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Burmistrza z dnia [...] czerwca 2013 r. o odmowie wznowienia postępowania. Kolegium odmówiło przywrócenia terminu do złożenia ww. zażalenia. W ocenie sądu w niniejszym składzie rozstrzygnięcie organu II instancji odpowiada prawu, a to ze względów skazanych poniżej. Zgodnie z art. 149 § 3 i § 4 Kpa odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W myśl art. 141 § 1 i 2 Kpa na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi (vide: art. 149 § 4 Kpa) i zażalenia te wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie. Art. 58 § 1 i 2 wskazują z kolei, że w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę zaś o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu oraz jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. O przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia (art. 59 § 2 Kpa). Z akt niniejszej sprawy wynika, że postanowienie Burmistrza z dnia [...] czerwca 2013 r. nie zostało prawidłowo doręczone Skarżącej i nie jest to między stronami sporne. Za pośrednictwem poczty zostało natomiast doręczone pozostałym stronom postępowania, przy czym ostatnia ze stron odebrała kierowaną do niej przesyłkę pocztową zawierającą owo postanowienie dnia [...] czerwca 2013 r. (k. [...] akt administracyjnych). Ma to znaczenie o tyle istotne, że ma wpływ na termin biegnący dla strony pominiętej w ramach doręczania postanowienia w zakresie możliwości wniesienia zażalenia na to postanowienie. Zgodnie bowiem z art. 144 Kpa w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale (Rozdział 11) do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Na gruncie zaś odwołań ugruntowane jest orzecznictwo sądowe i doktryna, w myśl których "Strona postępowania administracyjnego, niebędąca jedyną stroną tego postępowania, która została w tym postępowaniu pominięta przez niedoręczenie jej decyzji organu pierwszej instancji, może wnieść odwołanie w terminie, który biegnie dla stron postępowania, którym decyzję doręczono, zaś po tym terminie nie służy jej prawo wniesienia odwołania, lecz podania o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a." (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 505/08, LEX nr 554884; wyrok z dnia 24 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1762/09, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl) Stronom postępowania administracyjnego od postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, służy niewątpliwie prawo wniesienia zażalenia (art. 149 § 3 i 4 Kpa). Jednak aby zażalenie było prawnie skuteczne, należy zachować termin 7 dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie termin ten liczy się od dnia ogłoszenia stronie (art. 141 § 2 Kpa). Aby zatem rozpoczął się bieg terminu do wniesienia zażalenia, postanowienie musi być stronie doręczone lub ogłoszone. Ponieważ jak wynika z akt sprawy postanowienie z dnia [...] czerwca 2013 r. nie zostało Skarżącej doręczone (skutecznie), tym samym w stosunku do Spółki bieg terminu do wniesienia zażalenia nie rozpoczął się, jak w stosunku do innych stron tego postępowania, w dniu w którym postanowienie zostało prawidłowo doręczone. Bieg terminu do wniesienia zażalenia liczy się dla każdej strony oddzielnie w zależności od tego, kiedy stronie zostało postanowienie doręczone lub ogłoszone. Upływ terminu do wniesienia zażalenia dla strony, której najpóźniej doręczono lub ogłoszono postanowienie, oznacza, że postanowienie stało się ostateczne. Strona, której nie doręczono lub nie ogłoszono postanowienia, a dowiedziała się o wydaniu takiego postanowienia, może złożyć również zażalenie, jednak musi być ono złożone nie później niż upłynie terminu do wniesienia zażalenia dla strony, której najpóźniej doręczono lub ogłoszono postanowienie, gdyż nie ma ona własnego, indywidualnego terminu do wniesienia zażalenia. Z powyższego wynika jednoznacznie, że postanowienie Burmistrza z dnia [...] czerwca 2013 r. stało się ostateczne, na skutek niewniesienia zażalenia przez żadną ze stron, którym zostało prawidłowo doręczone i nie miał na to żadnego wpływu fakt niedoręczenia tego postanowienia Skarżącej. Jednocześnie nie ulega wątpliwości, że niedoręczenie stronie postępowania postanowienia jest poważnym naruszeniem przepisów postępowania, gdyż pozbawia ją to w zasadzie możliwości wniesienia przysługującego jej środka zaskarżenia – zażalenia. Stronie, której nie doręczono postanowienia w związku z czym, nie mogła wnieść zażalenia w przewidzianym terminie, służy prawo żądania wznowienia postępowania w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 4 Kpa (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 239/12, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl; B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, s. 494). Idąc dalej wskazać należy, w ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym (patrz: wyrok z dnia 24 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1762/09, LEX nr 746776; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1759/06, LEX nr 425313), że możliwość skorzystania z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania/zażalenia służy jedynie stronie, której organ doręczył decyzję/postanowienie. Zatem skoro Skarżącej nie doręczono postanowienia Burmistrza z dnia [...] czerwca 2013 r., to ewentualny termin do złożenia zażalenia upływał wraz z upływem terminu dla stron którym postanowienie doręczono, a przywrócenie terminu do złożenia zażalenia, byłoby - jak wykazano powyżej - niedopuszczalne. W konsekwencji uznać należy, że prawidłowo Kolegium odmówiło jego przywrócenia. W opisanych okolicznościach skargę należało oddalić, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 roku, poz. 270 z późn. zm.,).